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　　2015年招標師考試：特許經營項目融資招標的特征和需求分析

　　1)特許經營項目融資招標的相關概念。

　　①PPP是Public - Private - Partnership的縮寫，即“公私合作”或“民營化”模式，Public指政府方、Private指社會投資人。國際上，PPP泛指采用“公私合作”完成公共設施特許經營項目融資的各種模式，包括但不限于BOT、TOT、BT等模式。目前公共基礎設施采用PPP模式融資的項目日益增多，由政府和社會投資人共同分擔項目融資、建設、經營的相應風險。

　　②BOT是Build - Operate- Transfer的縮寫，即“建設一運營一移交”模式，是政府授予投資者建設、經營和維護公共基礎設施項目的特許權，投資者在特許經營協議約定的特許期內，通過項目運營提供公共產品或服務，并收回投資，獲取收益。特許期滿后，政府無償收回項目。這是一種典型的新建特許經營項目的融資模式。還有“建設一擁有一經營一轉讓”(BOOT)、“建設一擁有一經營”(BOO)等多種變形模式。

　　③TOT是英文Transfer - Operate - Transfer的縮寫，即“轉讓一運營一移交”模式，是一種適用于已建特許經營項目的融資模式。

　　④融資招標。融資是指籌集資金的行為與過程，可以分為股權融資和債權融資兩種方式，本書的融資招標特指股權融資招標。通過招標籌集股權資金的融資行為叫做股權融資招標。股權融資招標的中標人設立的項目公司為招標項目的法人，所以股權招標有時也被稱為法人招標(見附件4一1案例)。按照與基礎設施的相關性劃分，股權融資招標可以分成兩種類型：一種是基礎設施項目的股權融資招標，另一種是非基礎設施項目的股權融資招標。

　　⑤ 特許經營招標。此處的特許經營是指公共基礎設施的壟斷性經營，與商業特許經營不同。特許經營招標是指政府按照有關法律、法規規定通過招標方式選擇經營人，經營人在約定范圍和期限內獨家經營某項基礎設施產品或者提供某項服務。基礎設施實行特許經營是由于基礎設施具有自然壟斷性。基礎設施一般包括城市公共交通、城市公用事業、公路、鐵路、航空、管道、通信、電力等設施。

　　⑥ 特許經營項目融資招標。特許經營招標和融資招標都是近年來國內興起的招標類型，特許經營招標和融資招標種類較多，每種招標的情況又存在較大差別。本書主要介紹與基礎設施有關的特許經營項目的股權融資招標，簡稱為基礎設施特許經營項目融資招標。如基礎設施企業股權轉讓招標、BOT項目招標、TOT項目招標等。特許經營項目融資招標又可分為新建基礎設施特許經營項目融資招標和已建基礎設施特許經營項目融資招標。從融資角度講兩種類型的本質特征差別不大。

　　A.已建基礎設施特許經營項目融資招標主要有股權轉讓招標和TOT項目招標，特點是通過招標選定的投資人出資購買已經建成的項目設施資產或已經存續的企業的股權，負責基礎設施的運營維護管理，并在運營期間向招標人或用戶收取服務費用;

　　B.新建基礎設施特許經營項目融資招標的典型方式是BOT項目招標，特點是通過招標選定的投資人負責項目的融資、投資、設計、建設和運營維護管理，并在運營期間向招標人或用戶收取服務費用。

　　2)特許經營項目融資招標的程序特征。特許經營項目融資招標的招標程序如圖4―1所示，該招標程序具有如下特征：

　　① 項目實施方案。特許經營項目融資招標前一般應制定項目實施方案。項目實施方案內容通常包括：項目概況及范圍、特許經營者應具備的條件及選擇方式、特許經營協議的條款和特許經營期限、投資回報和產品或服務價格測算、政府承諾和保障措施等。政府批復的項目實施方案是特許經營項目融資招標的依據。

　　② 資格審查。特許經營項目融資招標選擇的投標人應具備完成基礎設施融資項目的投資、融資、設計、建設、運營和維護的部分或全部能力和經驗。新建項目的資格審查，不僅要審查投標人投資、融資和經營管理企業的實力、設計、建設類似項目的能力，而且由于招標投標雙方要長期合作，審查投標人履約信譽十分嚴格。已建項目一般不審查投標人的項目設計和建設能力。

　　③ 評標。特許經營項目融資招標的評標，主要評審項目的技術和管理方案、融資方案、項目協議響應方案和投標報價。其中，評審融資方案不僅要評估投標人籌集資本金和籌集貸款的方案，而且要評估項目的財務可行性。投標報價的評審取決于招標項目的類型特點，股權轉讓類招標以選擇高報價為主，提供經營產品或服務類招標以選擇低報價為主。

　　④澄清談判。特許經營項目的執行周期很長，項目協議需規定甲乙雙方在長達數十年間的權利義務，協議條件涉及法律、政策、技術、財務、商務等內容，十分繁復，因此要求投標人在編制投標文件時就完全理解和接受招標文件的全部條款是很困難的。

　　招標投標過程中經常發生兩種情況：一種情況是招標人和投標人雙方對招標文件和投標文件有不同理解或存在筆誤，這部分內容需要澄清;另一種情況是投標文件對招標文件中項目協議草案的非實質性條款提出完善、修改或補充建議，招標人可能對投標文件的某些建議部分或全部存在異議，雙方需要通過澄清談判達成一致。

　　澄清、談判在特許經營項目融資招標中是招標程序不可缺少的組成部分，而且項目越復雜澄清、談判越重要。通過澄清、談判，可以確認招標人的要求、條件和中標候選人的報價、融資、技術管理方案，并最終在項目協議中充分體現。

　　⑤中標簽約。特許經營項目融資招標的中標人不是項目協議的最終簽約人，中標人為招標項目設立的項目公司才是項目的簽約人。

　　特許經營項目融資招標的目的是落實招標項目投資的法人。在中標人被確定以后，中標人一般都會為招標項目成立專門的項目公司，并以項目的資產和有關權益作為擔保向銀行申請貸款。

　　招標項目定標后的一般程序是：a.中標人與招標人草簽項目協議;b.中標人申請并完成項目公司注冊;c.項目公司提出項目申請報告報經政府核準;d.完成融資交割;e.招標人與項目公司簽署包括項目特許經營協議在內的項目協議。

　　3)特許經營項目融資招標的技術管理特征和需求。

　　①招標人的特征。特許經營項目融資招標的招標人不是項目法人，項目法人是通過招標選擇的。特許經營項目通常需要由投資人設立的項目公司與政府部門(或其控制的國有企業)之間建立長期復雜的合同關系，項目的成功實施依賴于政府各部門的有效協調和組織。

　　特許經營項目融資招標的招標人一般是由地方政府或地方政府有關部門組建或設立項目招標委員會(也稱項招標領導小組)，少數項目的招標人為國有資產投資管理公司或國有行業獨資公司。招標委員會一般由政府牽頭，以行業主管部門(如住房城鄉建設、交通運輸、水利等部門)和國資監管部門為主，發展改革委、財政、規劃、建設、土地、物價、環保、國稅、地稅、商務等相關部門參加，負責項目招標實施中重大問題的決策和協調。招標委員會一般下設招標辦公室負責招標項目的具體運作。

　　② 咨詢機構的作用特征。特許經營項目融資招標經常與基礎設施體制改革、國有基礎設施企業改制相伴，涉及的問題復雜而且解決方案極具個性，同樣的問題在不同項目或不同地域的解決方案可能完全不同。項目招標過程中需要招標人隨時根據實際情況作出決策，因此，招標人一般需要聘請熟悉有關財務、經濟、商務、技術、法律、政策的咨詢機構擔任項目招標的咨詢顧問，負責研究項目實施中的各種問題，為招標人決策和項目運作提出專業的咨詢服務。

　　③項目建設和運營管理要素。特許經營項目融資招標選擇的中標人要承擔項目的投資、融資和運營管理責任，若是新建項目還要承擔設計和建設責任。項目中標人既要承擔項目融資與建設質量、造價、進度控制風險，又要承擔與項目運營有關的經濟、市場變化等各種風險。

　　A.特許經營項目需要投資人有充足的財務實力和融資能力、成熟的技術和運營能力以及良好商業信譽。

　　B.政府既要開放基礎設施投融資市場，又必須加強對基礎設施項目建設和運營的監管。依法監管是政府職責，由于相關監管法律法規不夠健全及具體項目的情況不同，依據項目特許經營協議實施監管是依法監管的重要補充。政府必須對接受基礎設施服務或產品的公眾負責，也就要對項目設計方案、施工質量、設備質量、建設進度、項目運營成本、產品或服務的數量和質量等實施嚴格監管，并嚴格按照法律和項目協議約定懲戒處罰有損公眾利益的行為。

　　④ 特許經營項目后續招標的特點。有些投標人參與新建特許經營項目競標的目的之一是獲得工程建設項目設計和施工業務。根據《招標投標法實施條例》的相關規定，已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的可以不進行招標。如果投資人按照規定具有自行承擔本項目建設相應設計、施工等資質，并且在投標文件中承諾中標后自行進行建設時，可以在中標后不再對本項目的設計、施工等進行招標。此處還應該注意的是，投資人不是投資人組建的項目法人。

　　4)基礎設施項目融資的經濟特征和需求。

　　① 投資回報。特許經營項目融資招標在引入投資的同時，應給予投資人合理回報。與競爭性行業不同，這類項目產品或服務的銷售是以長期合同為基礎的，屬于低風險低回報的行業。基礎設施項目投資回報與項目投資額、建設期、運營維護成本，以及提供產品或服務的規模數量、價格水平和特許經營期限等因素有關。

　　②產品或服務價格。基礎設施特許經營項目產品或服務的價格是未來政府或其他使用人支付費用的重要依據，因此，招標人會十分關注項目的產品或服務的價格。

　　同時，基礎設施項目的特許經營期限往往長達幾十年，在特許經營期限內調整產品或服務價格是必然的。基礎設施項目的價格調整非常復雜，且基礎設施具有自然壟斷特性，招標階段制定合理的價格調整方案對項目成功具有重要作用。

　　③價格競爭類型。價格競爭類型取決于特許經營項目融資招標類型和招標方案策劃。比如TOT項目，如果以資產價格固定為條件，以提供產品價格為競爭要素，則招標人希望產品價格越低越好;如果以固定產品價格為條件，以資產轉讓價格為競爭要素，則招標人希望資產轉讓價格越高越好。

　　④投標費用。特許經營項目融資招標的投標文件需要編制技術管理方案、項目協議響應方案、融資方案、報價方案等，投標人制作投標文件的前期投入費用較多。

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