第三章城市規劃的任務、體系及與其他規劃的關系

　　本章結構

　　內容精講

　　一、城市規劃的地位、作用和任務

　　大綱要求：

　　1、掌握城市規劃的作用

　　2、掌握城市規劃的主要任務

　　(一)城市規劃的地位和作用(掌握)

　　1、城市的功能和作用

　　城市是國家或一定區域的政治、經濟、文化中心，是物資文明和精神文明建設和發展的主要載體。城市是我國經濟、政治、科學技術、文化教育的中心，是現代工業和工人階級集中的地方，在社會主義現代化建設中起著主導作用。

　　2、城市規劃的作用及基本任務

　　作用：

　　①引導和控制整個城市建設和發展的基本依據和手段;

　　②城市建設和發展的龍頭;

　　③重要的政府職能;

　　④城市規劃具有高度的綜合性、戰略性、政策性和實施管理手段，在以下幾方面發揮著日益突出的作用：優化城市土地和空間資源配置，合理調整城市布局，協調各項建設，完善城市功能，有效提供公共服務，整合不同利益主體的關系，實現城市經濟、社會的協調和可持續發展，維護城市整體和公共利益。

　　基本任務：根據一定時期經濟社會發展的目標和要求，確定城市性質、規模和發展方向，統籌安排各類用地和空間資源，綜合部署各項建設，以實現經濟和社會的可持續發展。

　　3、城市規劃的地位

　　1978年，《中共中央關于加強城市建設工作的意見》--城市規劃是一定時期內城市發展的計劃，是城市各項建設工程設計和管理的依據;

　　1984年，《關于經濟體制改革的決定》--城市政府應該集中力量做好城市的規劃、建設和管理;

　　1996年，《關于加強城市規劃工作的通知》--城市建設和發展，對建立社會主義市場經濟體制，促進經濟和社會協調發展關系重大，城市規劃是指導城市合理發展，建設和管理城市的重要依據和手段;要求各級人民政府要切實發揮城市規劃對城市土地及空間資源的調控作用，促進城市經濟和社會的協調發展;

　　1999年，溫家寶講話--城鄉規劃和建設是社會主義現代化建設的一個重要組成部分。城鄉規劃是一項全局性，綜合性，戰略性很強的工作，涉及政治、經濟、文化和社會生活等廣泛領域。城鄉規劃是城鄉建設和發展的藍圖，是管理城市和鄉村建設的重要依據;

　　2000年，《關于加強和改進城鄉規劃工作的通知》--進一步明確新時期規劃工作的重要地位：城鄉規劃是政府指導和調控城鄉建設和發展的基本手段，是關系我國社會主義現代化建設事業全局的重要工作。

　　(二)城市規劃的主要任務(掌握)

　　1.城市規劃的主要任務

　　(1)從城市的整體和長遠利益出發，合理、有序的配置城市空間資源;

　　(2)通過空間資源配置，提高城市的運作效率，促進經濟和社會的發展;

　　(3)確保城市的經濟和社會發展與生態環境相協調，增強城市發展的可持續性;

　　(4)建立各種引導機制和控制機制，確保各項建設活動與城市發展目標相一致;

　　(5)通過信息提供，促進城市房地產市場的有序和健康運作。

　　2、我國當前城市規劃工作的主要任務

　　發展條件：人口眾多，資源相對短缺，生態環境脆弱，經濟技術基礎薄弱，地區發展不平衡。

　　發展目標：引導經濟社會的協調和可持續發展，積極而逐步地解決社會主義初級階段的主要矛盾，保證現代化目標的實現。

　　我國城市規劃的基本任務：正確處理人口、經濟、資源和生態環境之間的關系，促進城市經濟和社會的持續、健康發展。

　　主要任務：

　　(1)深入開展城市規劃的研究工作

　　實際工作中涉及的問題--城市與區域的協調發展、城鄉協調發展、城市經濟結構和用地結構調整、城市交通組織、生態環境保護、歷史文化環境保護、舊城城保護與改造、城市特色延續與創造、城市社區建設、小城鎮發展、高新技術發展對城市空間布局的影響、城市規劃法制建設、城市規劃實施機制與體制改革等。

　　(2)完善城市規劃編制體系，提高規劃質量和水平

　　①重視區域發展問題，處理好城市與區域發展的關系。

　　城鎮體系規劃是指導一定區域經濟、社會和空間協調發展的重要依據，是重要政府職能。

　　②城市總體規劃是解決城市發展方向、戰略和城市布局結構等重大問題，同時配合基礎設施和社會設施建設，做好各類工程規劃和專項規劃的編制工作，特別是對城市防災規劃要引起高度重視。

　　③加強和改進詳細規劃的編制工作。

　　詳細規劃是對城市土地利用和各項建設活動進行控制的直接依據，關系重大。當前要根據城市建設的實際需要繼續深化、細化總體規劃，特別是抓好重點開發地區、重點保護地區和重要地段的詳細規劃。詳細規劃要嚴格依據總體規劃和有關規范進行，要認真研究規劃的實施機制，提高詳細規劃實施的可操作性，強化土地開發利用控制指標體系的法律效力，為依法管理提供科學的依據。

　　④嚴格規范城市規劃的審批制度，依法做好審批工作，嚴把規劃質量關。規劃審查是規劃審批重要的前期工作。

　　(3)加強立法工作，完善城市規劃法規體系

　　完善城市規劃法規體系是推進城市規劃工作法制化的前提和基礎。(目的)

　　立法工作遵循原則：

　　①按照《立法法》規定的指導思想、基本制度、基本原則、基本程序進行。

　　②要強化質量意識，不能簡單的追求數量，要研究解決規劃立法中帶有普遍性、共同性、規律性的問題。

　　③要把維護人民群眾的最大利益作為出發點和落腳點，正確處理全局與局部的關系、長遠與當前的關系。

　　④避免把不符合改革方向、不符合群眾利益的管理方式法制化，避免部門利益法制化。

　　⑤堅持走群眾路線，廣泛征求社會公眾的意見。

　　目標：適應建立完善的社會主義市場經濟體制、加強和改進城市規劃工作的目標和要求，到2010年建立起符合城市規劃工作需要的基本法與單項法相配套、行政法規與技術法規相配套、國家立法與地方法規相配套的城市規劃法規體系。

　　①抓緊修改《城市規劃法》，強化城市規劃的法律效率，加大對違法行為處罰的力度，建立各級人大對政府、上級政府對下級政府以及廣大群眾對規劃執行的監督機制。

　　②制定和完善有關地方法規。解決詳細規劃的法律地位問題，關鍵是規范詳細規劃的審批和修改程序，并形成制度。

　　③抓好技術法規、規范的制定工作

　　(4)嚴格依法行政，提高城市規劃管理水平

　　依法行政，嚴格城市規劃實施管理，是當前城市規劃工作重要任務，它作為重要的政府職能，切實推行依法行政，實現規劃管理工作方式的根本轉變，是黨和人民提出的新的要求。

　　城市規劃依法行政，強調兩個方面：一是嚴格執法，處理城市建設和發展中的違法行為;二是從嚴治政，規范行政行為。城市規劃行政工作必須完成從人治到法治、從權治到治權的轉變，治國者先受制于法。

　　推進城市規劃依法行政必須：

　　①轉變不適應依法行政要求的傳統觀念、工作習慣和工作方法，善于運用法律手段進行規劃管理，提高依法行政的能力和水平。

　　②各級規劃部門首先要牢固樹立依法行政的觀念，自覺在法律、法規規定的范圍內行使職權，做到有法必依，執法必嚴，違法必究。

　　③加大執法力度，提高執法水平，嚴肅查處違法違規行為--《城市規劃法》是我國關于城市規劃和建設的基本法律，任何單位、任何部門、任何個人在城市規劃區內適用土地進行各項建設活動，都必須嚴格遵循《城市規劃法》

　　④完善監督制約體制，加強輿論監督--當前還不完善，解決方案：一是各級政府及規劃部門要自覺接受同級人大的監督，城市政府要定期向同級人大匯報規劃實施情況;二是加強層級監督，建設部要重點加強對國務院審批的規劃實施情況的監督和檢查。各省、自治區政府及其規劃部門應加強對其審批規劃實施的監督檢查，要加大監督力度，發現問題及時糾正;三要充分發揮公眾的監督作用。比如公示制度及聽證制度(《行政處罰法》明確要求)。

　　(5)深化城市規劃體制改革，加強隊伍建設

　　①不斷充實健全各級(城市)規劃管理機構，提高行政管理人員的素質，使他們能夠真正履行作為城市規劃執法主體的職能。

　　②深化規劃設計單位的體制改革，完善資質管理、市場管理、人才激勵機制，使之既能體現政府職能，又適應市場經濟以及激烈的市場競爭要求

　　二、城市規劃體系

　　大綱要求：

　　1、掌握城市規劃法規體系的基本概念

　　2、掌握城市規劃編制體系的基本概念

　　3、掌握城市規劃行政體系的基本概念

　　城市規劃體系包括：規劃法規、規劃行政和規劃編制三個方面，其中規劃法規是現代城市規劃體系的核心，為規劃行政和規劃編制提供法定依據。

　　【例題】目前階段，我國實行的城市規劃體系包括(　)。

　　A.法規體系

　　B.編制體系

　　C.行政體系

　　D.總體規劃體系

　　答案：ABC

　　(一)城市規劃法律體系(掌握)

　　概念：國家和地方制定的有關城市規劃的法律、行政法規和技術法規，組成完整的城市規劃體系。法規體系有縱向體系和橫向體系，縱向分為中央和地方兩個層面，橫向分為基本法和配套法兩個方面。

　　1、法律法規：國家城市規劃行政法規體系：包括基本法《中華人民共和國城市規劃法》和行政法規;地方城市規劃法規體系：以各省、自治區、直轄市制定的《中華人民共和國城市規劃法》實施條例或辦法為基礎，還有與之配套的行政法規組成。有立法權的城市也可以制定相應的規劃法規。

　　地方法規必須以國家的法律、法規為依據，相互銜接、協調

　　2、行政法規：國家和地方所制定的以《中華人民共和國城市規劃法》為基礎的關于城市規劃的一系列行政法規。

　　3、技術法規：國家或地方制定的專業性的標準和規范，分為國家標準和行業標準。目的是保障專業技術工作科學、規范，符合質量要求。

　　(二)城市規劃編制體系(掌握)

　　按照《中華人民共和國城市規劃法》和《城市規劃編制辦法》的規定，我國現行的城市規劃編制體系由以下三個層次組成：

　　1、城鎮體系規劃

　　包括全國、省(自治區)以及跨行政區域的城鎮體系規劃;市域、縣域城鎮體系規劃在制定城市總體規劃時統一安排。

　　2、城市總體規劃

　　分三個步驟的工作：

　　(1)編制總體規劃首先由城市人民政府組織制定總體規劃綱要，經批準后，作為指導總體規劃編制的重要依據。

　　(2)在總體規劃基礎上，大城市可以編制分區規劃，對總體規劃內容進行必要的深化。

　　(3)城市總體規劃依法審批后，可以對總體規劃涉及的各項專業規劃進一步深化，單獨制定專項規劃。

　　3、詳細規劃

　　包括控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。

　　在不同層次的城市規劃中，都應當貫徹城市設計的理念和原則。

　　城市規劃由各級具有相應資格的城市規劃設計單位負責編制。

　　(三)城市規劃行政體系(掌握)

　　1、城市規劃行政體系的形制：城市規劃行政體系可以分為中央集權和地方自治兩種基本形制。但大多數國家都在這兩者之間尋求適合自己國情的規劃行政體制。

　　2、我國城市規劃行政體系的組成：我國城市規劃行政體系由不同層次的城市規劃行政主管部門組成：國家城市規劃行政主管部門;省、自治區、直轄市城市規劃行政主管部門;城市的規劃行政主管部門。

　　3、我國城市規劃行政各部門的職責及相互關系：各級城市規劃的主管部門分別對各自行政轄區的城市規劃工作依法進行管理。各級城市規劃的主管部門對同級政府負責，上級城市規劃行政主管部門對下級城市規劃行政主管部門進行業務指導和監督。

　　三、城市規劃與其他相關規劃、計劃的關系

　　大綱要求

　　1、熟悉區域規劃的基本概念及主要內容

　　2、熟悉區域規劃與城市規劃的相互關系

　　3、了解國民經濟和社會發展計劃的基本概念和主要內容

　　4、了解國民經濟的基本指標、分項指標的主要內涵及對城市發展的意義

　　5、了解社會發展的基本要素及其與城市規劃的關系

　　6、熟悉土地利用總體規劃的基本概念、用地劃分標準及與城市規劃的關系

　　7、熟悉城市環境保護規劃的基本概念、主要內容及與城市規劃的關系

　　(一)城市規劃與區域規劃的關系(熟悉)

　　1、區域規劃的基本概念及主要內容

　　(1)區域規劃的基本概念：區域規劃是在一個特定的地區范圍內，根據國民經濟和社會發展長遠計劃和區域的自然條件及社會經濟條件，對區域的工業、農業、第三產業、城鎮居民點以及其他各項建設事業和重要工程設施進行全面的發展規劃，并作出合理的空間配置，使一定地區內社會經濟各部門和個分區之間形成良好的協作配合，城鎮居民點和區域性基礎設施網絡更加合理，各項工程建設能夠有序進行，從戰略意義上保證國民經濟和社會的合理發展和協調布局，以及城市建設順利進行。簡言之，區域規劃是在一個地區內對整個國民經濟和社會進行總體的戰略部署。

　　(2)區域規劃特征：是一項具有高度綜合性、戰略性和政策性的工作。

　　(3)區域規劃的任務：就是促使生產力合理布局，各項建設事業協調發展，包括以下具體內容：

　　①全面掌握地區經濟和社會發展的基礎資料，確定規劃地區經濟社會發展的基本方針;

　　②搞好區域工農業生產的合理布局;

　　③擬定區域人口和城鎮居民點體系的發展規劃;

　　④統一規劃區域性公用基礎設施;

　　⑤重視環境保護，建立區域生態系統的良性循環;

　　⑥統一規劃，綜合平衡，以求達到最優的社會經濟發展。

　　(4)區域規劃的類型

　　①按建設地區的經濟地理特征劃分為：城市地區的區域規劃、工礦地區的區域規劃、農業地區的區域規劃、風景旅游及休療養地區的區域規劃、河流綜合開發利用的區域規劃。

　　②按各級行政管理的區域劃分為：省域規劃、市域規劃、縣域規劃。

　　2、城市規劃與區域規劃的異同點

　　相同點：兩者都是在明確長遠發展方向和目標的基礎上，對特定地域的各項建設進行綜合部署。

　　不同點：地域范圍的大小和規劃內容的重點與深度不同。一般城市的地域范圍比城市所在的區域范圍相對要小。

　　3、城市規劃與區域規劃的關系

　　(1)城市規劃與區域規劃關系密切：兩者都是在明確長遠發展方向和目標的基礎上，對特定地域的各項建設進行綜合部署。對特定地域的各項建設進行綜合部署，只是在地域范圍的大小和規劃內容的重點與深度不同。

　　(2)區域規劃市城市規劃的重要依據：城市與區域市"點"與"面"的關系，一個城市總是和它對應的一定區域范圍相聯系。不同的是，一定的區域范圍內必然有其相應地域中心。從普遍意義上說，區域的經濟發展決定著城市的發展，城市的發展也會促進地區的發展。

　　(3)區域規劃與城市規劃相互配合、協同進行：

　　區域規劃把建設項目落實到具體地點，制定出產業布局規劃方案;分析和預測區域內城鎮人口增長趨勢，規劃城鎮人口分布，并根據區內各城鎮的不同條件，大致確定各城鎮的性質、規模、用地發展方向和城鎮之間的合理分工與聯系。

　　城市規劃進一步細化和落實區域規劃的規定和預測等工作。如對新建項目的選址和擴建項目的用地安排，就有待城市規劃進一步落實;城市規劃中的交通、動力、供排水等基礎設施骨干工程的布局應與區域規劃的布局骨架相互銜接協調;有時在城市規劃具體落實過程中也可能需要對區域規劃做某些必要的調整和補充。

　　(二)城市規劃與國民經濟和社會發展計劃的關系(了解)

　　城市經濟、社會發展規則一般包括：城市的基本狀況、地位、優勢、潛力和制約因素的分析，確立城市發展的戰略目標，制定城市發展規劃以及實現規劃目標的主要對策和措施等。

　　1、國民經濟的基本指標

　　(1)經濟發展指標

　　人均GDP(國內生產總值);每萬元GDP綜合能耗;國民收入;財政收入相當于GDP的比例;工業總產值;農業總產值;社會商品零售額;三次產值構成比例。

　　(2)社會發展指標

　　教育經費占GDP的比例;研究與開發經費占GDP的比例;中小學普及率;每萬人醫生數，床位數。

　　2、國民經濟和社會發展計劃確定的戰略目標：經濟發展方面、科技進步與效益方面、人民生活質量方面、社會發展方面。

　　3、城市規劃與國民經濟和社會發展計劃的關系：國民經濟和社會發展中長期計劃是城市規劃的重要依據之一，城市規劃依據國民經濟和社會發展計劃做確定的有關內容，合理確定城市發展的規模、速度和內容等。城市規劃同時也是國民經濟和社會發展的年度計劃及中期計劃依據。兩者關系密切的是關于生產力布局、人口、城鄉建設以及環境保護等部門的發展計劃。

　　4、城市規劃與國民經濟和社會發展計劃的區別

　　(1)城市規劃是對國民經濟和社會中長期發展計劃的落實作空間上的戰旅部署。國民經濟和社會發展計劃的重點是放在該地區及城市發展的方略和全局部署上，對生產力布局和居民生活安排只做出輪廓性的考慮，而城市規劃則將這些考慮落實到城市的土地資源配置和空間布局中。

　　(2)城市規劃不是對國民經濟和社會發展計劃的簡單落實，因為國民經濟和社會發展計劃的期限一般為5年、10年，而城市規劃要根據城市發展的長期性和連續性特點，作更長遠的考慮(20年或更長遠)，對國民經濟和社會發展計劃中尚無法涉及但卻會影響到城市長期發展的有關內容，城市規劃應做出更長遠的預測。

　　(三)城市總體規劃與土地利用總體規劃的關系(熟悉)

　　1、土地利用總體規劃的基本概念：是依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和環境保護的要求、土地供給能力以及關系建設對土地的需要，對一定時期內一定行政區域范圍的土地開發、利用和保護所制定的目標和計劃，是對區域內的土地利用的總體戰略部署。

　　2、土地利用也城市總體規劃的關系。

　　(1)共同目標：為了合理使用土地資源，促進經濟、社會與環境的協調和可持續發展。

　　(2)兩者關系：

　　①土地使用規劃是城市總體規劃的核心

　　土地利用總體規劃以保護土地資源(特別是耕地)為主要目標，在比較宏觀的層面上對土地資源及其使用功能進行劃分和控制，而城市規劃側重于城市規劃區內土地和空間資源的合理利用。

　　②城市總體規劃為土地利用總體規劃提供宏觀依據

　　城市總體規劃除了土地使用規劃內容外，還包括城市區域的城鎮體系規劃、城市經濟社會發展戰略以及空間布局等內容，這些都為土地利用總體規劃提供宏觀依據。

　　③兩者相互協調和銜接

　　土地利用總體規劃不僅要為城市的發展提供充足的發展空間，以促進城市與區域經濟社會的發展，而且還應為合理選擇城市建設用地、優化城市空間布局提供靈活性;城市規劃范圍內的用地布局應主要根據城市空間結構的合理性進行安排。城市總體規劃應進一步樹立合理和集約用地、保護耕地的概念。城市規劃中的建設用地標準、總量，應和土地利用規劃充分協商一致。

　　城市總體規劃為土地利用總體規劃都應在區域規劃的指導下，相互協調和制約，共同遵循合理用地、節約用地，保護生態環境，促進經濟、社會和空間協調發展的原則。

　　(四)城市規劃與城市生態環境、城市環境保護規劃的關系(熟悉)

　　1、基本概念：城市環境保護是對城市環境保護的未來行動進行規范化的系統籌劃，是為有效的實現預期環境目標的一種綜合性手段。

　　2、城市環境規劃主要內容：

　　城市環境規劃分為城市環境宏觀規劃和城市環境專項規劃兩個層次。

　　(1)城市環境宏觀規劃內容

　　①城市總體發展趨勢分析;

　　②城市發展對資源的需求分析;

　　③自然資源承載力分析;

　　④主要污染物排放量及環境納污能力分析;

　　⑤污染物宏觀總量控制綜合能力分析;

　　⑥確定總體環境目標;

　　⑦確定城市的宏觀環境與發展戰略。

　　3、城市環境專項規劃內容

　　城市環境保護規劃主要包括：大氣環境綜合整治規劃、水環境綜合整治規劃。固體廢物綜合整治規劃以及生態環境保護規劃。

　　城市環境保護規劃屬于城市規劃中的專項規劃范疇，是在宏觀規劃初步確定環境目標的策略的指導下，具體制定的環境建設和綜合整治措施

　　城市生態規劃--考慮城市環境各組成要素及其關系，不僅僅局限于將生態學原理應用于城市環境規劃中，而是涉及到城市規劃的方方面面，致力于將生態學思想和原理滲透與城市規劃的各個方面，并使城市規劃"生態化"。同時在應用生態學的觀點、原理、理論和方法的同時，不僅關注于城市的自然生態，而且也關注城市的社會生態。關注城市生態系統的可持續發展

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