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公共行政基本概念

1.公共行政的含義

公共行政，是指政府處理公共事務提供公共服務的管理活動。公共行政是以國家行政機關為主的公共管理組織的管理活動，而一切立法機關與司法機關的管理活動、社會組織的管理活動、私營企業的管理活動都不是公共行政。

所謂公共行政包括“公共”和“行政”兩個方面。行政是“公共的”，是公共權力機構整合社會資源、滿足社會公共需要、實現公共利益、處理公共事務而進行的管理活動。公共行政是公共機構制定和實施公共政策、組織、協調、控制等一系列管理活動的總和。

(1)“公共的”的內涵：

1)公共權力。行政權力是人民賦予的、為人民服務并受人民的監督。政府公共權力來源于人民的授權。政府公共權力受立法機關所通過的法律的制約，政府必須依法行政。政府公共權力還受到司法部門的監督和制約。政府公共權力行使的一個重要原則就是：行政機關的行為“越權無效”。行政機關超越立法機關的授權和法律允許的界線，便是越權，而越權行為無效。

公共需要與公共利益。公共行政存在和發展的依據是社會公共需要及其發展變化。政府存在的目的是為了滿足社會公共需要、實現公共利益，政府是公共利益的代表和體現。為維護公共利益，政府可以直接提供公共產品，也可以對企業的經濟活動即私人行政進行符合公共利益的社會性管制和經濟性管制，如強制性勞動標準、社會保險、價格管制、反壟斷等。

3)社會資源。社會資源包括公共資源和民間資源兩種。政府管理必須投入資源和產出資源，政府對社會的管理必須以有效地整合整個社會資源為基礎。政府要善于利用政府機制、市場機制、社會自治機制三種機制，充分利用公共資源與民間資源。

4)公共服務與公共產品。為人民服務是政府的主要職責，政府活動的主要目的是為社會全體公民提供全面而優質的公共產品，為社會提供公正、公平的公共服務。政府不提供私人產品。

5)公共事務。政府活動的核心是對公共事務的處理，公共事務涵蓋了政治管理、經濟管理、文化管理、社會管理等各個方面和各個領域。政府在公共事務的管理上才是權威，私人事務不屬于政府的管轄范圍，在私人事務上政府不是權威。

6)公共責任。政府的公共責任分為政治責任、法律責任、道德責任、領導責任、經濟責任五個方面。政治責任是指政府要對立法機關負責、對政黨負責、對司法機關負責、對公眾負責、對民主政治負責;法律責任是指政府及其工作人員要承擔違法行政的法律后果;道德責任要求政府是一個“廉價政府”，政府工作人員要勤政廉潔;領導責任是政府及其工作人員對其行政決策的失誤負領導責任并承擔后果;經濟責任是政府必須嚴格按公共預算辦事，講究政府行為的績效。

7)公平、公正、公開與公民參與。“公民第一”的原則是公共行政的核心原則。公民在公共決策上享有知情權和顧問權。公共行政應追求社會分配的公平與公正，公共行政應增加透明度，有利于人民的監督與參與。

(2)“行政”的內涵。行政是政府一系列管理活動的總和，是以政府為主的公共管理機構對公共事務的管理與指揮，它包括政府對社會事務的管理、政府對自身的管理兩個方面。

公共行政包括決策、組織、協調和控制四種基本的管理活動。決策活動包括制定公共政策、作出行政計劃、確定行政目標等方面。組織活動包括組織機構的建立、組織職責的劃分與目標體系的建立、規章制度的建立與預算體系的確立、人員的配備、公共部門的人力資源開發、非正式組織的管理等內容。協調活動包括政府與市場關系的協調、政府與社會關系的協調、政府之間關系的協調、政府部門之間關系的協調、政策執行過程的溝通與協調等方面的內容。控制活動主要指對行政機關的監控，包括行政機關內部的自我控制機制，以及立法機關、司法機關、政黨與群眾團體、新聞媒體、人民群眾等外部力量對公共行政的監控機制等。

2.公共行政的范圍和作用

(1)公共行政的范圍。公共行政的范圍是指對公共領域的管理。公共領域包括基本公共產品領域和混合公共產品領域。政府不能干預市場和社會自治管理;政府不能提供私人產品，但非政府組織和私人部門可以參與提供部分混合公共產品。

(2)公共行政的作用。公共行政關系到社會公共需要的滿足程度，關系到一個國家的經濟社會進步、國力強弱和民族興衰。公共行政的作用主要有：

1)導向作用。是公共行政的核心作用，是政府“領航”和“掌舵”，職能的具體體現。政府應該著眼于提高全國和全民族的核心競爭力，即在決定國家命運和前途的政治、經濟、教育、科技和國防等領域起主導作用，特別是使全國和全民族的財富在全世界的財富總量中居于領先地位，提高國家綜合實力和國際競爭力，提高整個社會的應變能力。

2)管制作用。就是政府發揮其權威性、強制性的公共管理能力，以便協調處理各種社會關系與利益，維持社會的良性運行。政府管制分為社會性管制和經濟性管制兩個方面。社會性管制包括維持社會公平穩定、保證收人分配的公平、消除社會歧視等，如制定企業必須遵守的最低工資標準、工時標準、勞動安全標準等;經濟性管制包括維持宏觀經濟穩定、保持宏觀經濟關系的協調、對市場進行有效的監管等，如強制性的產品的質量標準、技術標準、環保標準等。

3)服務作用。是政府提供公共產品、興辦公共事業、提供公共設施的作用。其目的是為了服務于社會，維持社會的正常運行與長遠發展。例如，為社會提供基本的公共產品——國防安全、義務教育、公共醫療與衛生防疫、自然資源保護等。

4)扶助作用。是政府對發展貧困地區、對弱勢集團與群體給予幫助方面的功能。例如，扶貧、社會救濟、社會福利與社會保險等。

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