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一、節能

1.節能

為貫徹落實《國務院關于加強節能工作的決定》的精神，加強建筑節能和城市公共交通節能工作，實現“十一五”期間建設領域節能目標，原建設部于2006年發布了《關于貫徹(國務院關于加強節能工作的決定)的實施意見》(建科[2006]231號)，要求提高城鄉規劃編制的科學性，從源頭上轉變城鄉建設方式，具體內容如下：

城鄉規劃編制和實施要充分體現節約資源的基本國策。制定全國城鎮體系規劃、省域城鎮體系規劃要從節約能源的角度，統籌考慮城鎮空間布局和規模控制以及重大基礎設施布局。制定城市總體規劃，要根據本地區的環境、資源條件，科學確定發展目標、方式、功能分區、用地布局，確定交通發展戰略和城市公共交通總體布局，落實公交優先政策，確定主要對外交通設施和主要道路交通設施布局，限制高能耗產業用地規模。村鎮規劃要符合村鎮體系布局，規劃建設指標必須符合國家規定。嚴禁高能耗、高污染企業向鄉鎮轉移，不得為國家明確退出和限制建設的各類企業安排用地。嚴格規劃審批管理制度，重點鎮的規劃要逐步實行省級備案核準制度。

從規劃源頭控制高耗能居住建筑的建設。各地應根據當地住房的實際狀況以及土地、能源、水資源和環境等綜合承載能力，分析住房需求，制定住房建設規劃，合理確定當地新建商品住房總面積的套型結構比例。城市規劃主管部門要會同建設、房地產主管部門將住房建設規劃納入當地國民經濟和社會發展中長期規劃和近期建設規劃，按建設資源節約型和環境友好型城鎮的總體要求，合理安排套型建筑面積90m2以下住房為主的普通商品住房和經濟適用住房布局。

2.節能省地型住宅和公共建筑

中央從戰略高度提出發展節能省地型住宅和公共建筑，是新時期轉變城鄉建設方式，提高城鄉發展質量和效益的重要決策。為貫徹落實中央關于發展節能省地型住宅和公共建筑的要求，原建設部在《關于發展節能省地型住宅和公共建筑的指導意見》(建科[2005]78號)中對城鄉規劃工作提出了具體的要求：

(1)充分認識發展節能省地型住宅和公共建筑的重要意義。

(2)建筑節地。

到2010年，城鄉新增建設用地占用耕地的增長幅度要在現有基礎上力爭減少20%;到2020年，城鄉新增建設用地占用耕地的增長幅度要在2010年目標基礎上再大幅度減少。在城鎮化過程中，要通過合理布局，提高土地利用的集約和節約程度。重點是統籌城鄉空間布局，實現城鄉建設用地總量的合理發展、基本穩定、有效控制;加強村鎮規劃建設管理，制定各項配套措施和政策，鼓勵、支持和引導農民相對集中建房，節約用地;城市集約節地的潛力應區分類別來考慮，工業建筑要適當提高容積率，公共建筑要適當提高建筑密度，居住建筑要在符合健康衛生和節能及采光標準的前提下合理確定建筑密度和容積率;要突出抓好各類開發區的集約和節約占用土地的規劃工作。要深入開發利用城市地下空間，實現城市的集約用地。進一步減少黏土磚生產對耕地的占用和破壞。

(3)主要政策和措施。

加強城鄉規劃的引導和調控。充分發揮城鄉規劃在推進節能省地型住宅和公共建筑建設中的重要作用，統籌城鄉發展，促進城鎮發展用地合理布局。在城鎮體系規劃、城市總體規劃、村鎮規劃、近期建設規劃、控制性詳細規劃等不同層次和類型的規劃中，要充分論證資源和環境對城鎮布局、功能分區、土地利用模式、基礎設施配置及交通組織等方面的影響，確定適宜的城鎮發展空間布局、城鎮規模和運行模式。加強規劃對城鎮土地、能源、水資源等利用方面的引導與調控，立足資源和環境條件，合理確定城市發展規模，合理選擇建設用地，盡量少占或不占耕地，充分利用荒地、劣地、坡地和廢棄地，充分開發利用地下空間，提高土地利用率。要注重區域統籌，積極推進區域性重大基礎設施的統籌規劃和共建共享。

大力發展公共交通，有效降低交通能耗和道路交通占用土地資源。要注意城鄉統籌，按照有利生產、方便生活的原則，加快編制和實施村鎮規劃，合理調整居民點布局，引導農房建設和舊村改造，減少農村現有居民點人均用地，提高村鎮建設用地的使用率，改善農民的生產生活環境。要對各類開發區的土地利用實施嚴格的審批制度，促進其集約和節約使用土地。

要繼續認真貫徹《國務院關于加強城鄉規劃監督管理的通知》(國發[2002]13號)，加強城鄉規劃實施的監督，嚴格保護自然資源、人文資源和生態環境，嚴格控制土地使用，嚴格執行建設用地標準，防止突破規劃和違反規劃使用土地，維護城鄉規劃的嚴肅性和權威性。

二、土地管理

在2003年土地市場治理整頓后，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》于2004年出臺。實行最嚴格的土地管理制度，是由我國人多地少的國情決定的，也是貫徹落實科學發展觀，保證經濟社會可持續發展的必然要求。土地管理與城鄉規劃工作密切相關，因此原建設部隨后發布了《關于貫徹(關于深化改革嚴格土地管理的決定)》(建規[2004]185號)的通知，通知的主要內容如下：

1.切實做好土地利用總體規劃與城鄉規劃的相互銜接工作

(1)依法做好土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃的相互銜接工作。城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不應超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。在城市規劃區內、村莊和集鎮規劃區內，城市和村莊、集鎮建設用地必須符合城市規劃、村莊和集鎮規劃。

(2)在城鄉規劃制定工作中加強基本農田的保護。城市總體規劃、村莊和集鎮規劃要把規劃區內基本農田保護范圍作為強制性內容，在圖紙上詳細標明。今后，凡調整城市總體規劃、村莊和集鎮規劃涉及基本農田的，調整前必須報請原審批機關認可，經認可后方可調整;調整后的規劃，必須按法定程序報原批準機關審批。

(3)充分發揮近期建設規劃的綜合協調作用。按照13號文件和建設部等九部委《關于貫徹落實(國務院關于加強城鄉規劃監督管理的通知)的通知》 (建規[2002]204號)要求，近期建設規劃與經濟社會發展五年規劃、房地產業和住房建設發展中長期規劃要相互銜接，統籌安排規劃年限內的城市建設用地總量、空間分布和實施時序，合理確定各類用地布局和比例。各地要依據近期建設規劃，結合土地利用年度計劃，確定城市建設發展的年度目標和安排。要優先安排危舊房改造和城市基礎設施中拆遷安置用房、普通商品住房、經濟適用住房建設項目用地，保證近期建設規劃中確定的國家重點建設項目和基礎設施項目用地。

2.嚴格執行建設用地指標，促進土地資源的集約和合理利用

(1)加快制定建設用地指標。抓緊工程項目建設用地指標制定和修改完善工作，優先開展城市基礎設施項目，教育和公共文化、體育、衛生基礎設施項目建設用地指標的編制工作，重點做好城市規劃區范圍內道路等市政工程建設用地指標、城市和村鎮建設用地指標的編制工作，盡快建立科學合理的用地指標框架體系。

(2)編制和審批城鄉規劃，必須符合國家建設用地指標。各地要嚴格依據國家規定的建設用地指標編制和審批城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，合理確定城鄉建設和用地規模。凡建設用地規模超過國家用地指標的規劃，一律不得審查通過，并責成有關地方人民政府按規定進行縮減。

(3)各類新建、改建、擴建工程項目必須嚴格執行用地指標。城鄉規劃行政主管部門在審批建設項目用地申請時，要依據國家規定的建設用地指標，對建設用地面積進行嚴格審查，對超過國家規定用地指標的，不得發放建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證。禁止超過國家用地指標、以“花園式工廠”為名圈占土地。

(4)各地要立足于本地區土地資源的實際狀況，合理確定與城市發展相適應的綠化用地面積。鼓勵和推廣屋頂綠化和立體綠化。進行綠化建設，必須符合城市總體規劃、城市綠化規劃。禁止利用基本農田進行綠化。基本農田上進行綠化建設的城市，不得列人園林城市、生態園林城市考核范圍。凡在基本農田上進行綠化建設的，必須立即停止并予以糾正。

(5)指導和推廣集約利用土地資源的新技術、新材料。要加快城鄉規劃動態監測系統及監測網絡建設，充分利用現代高新技術實施城鄉規劃動態監測。積極推進建筑節能和墻體材料革新工作，研究、開發、推廣和應用新型墻體材料，替代實心黏土磚。禁止占用耕地燒制實心黏土磚。在資金、技術允許情況下，鼓勵開發利用城市地下空間。

3.加強城鄉規劃對城鄉建設和土地利用的調控和指導

(1)省級人民政府必須依據省域城鎮體系規劃，統籌安排本行政區域內各行業和各地區用地。要充分考慮和利用現有基礎設施，合理規劃，避免低水平重復建設和超規模建設。

(2)加強近期建設規劃實施監管。近期建設規劃確定的發展建設范圍，必須符合已經法定程序批準的城市總體規劃。編制近期建設規劃，要根據城市總體規劃確定的近期發展目標，劃定近期建設控制線。各類建設項目，必須位于近期建設規劃確定的近期建設控制線內。要加快近期建設控制線內控制性詳細規劃的編制和審批工作。凡未按要求編制近期建設規劃的，停止新申請建設項目和用地的規劃審批;對違反近期建設規劃的建設項目和用地申請，一律不予批準。

(3)加強開發區規劃管理。要嚴格執行13號文件的規定，開發區范圍內規劃制定、審批權必須集中由所在市、縣城鄉規劃行政主管部門行使，不得下放。凡下放規劃管理權的，必須立即糾正。凡存在下放開發區規劃管理權且尚未糾正的，對申請擴區的，一律不予批準。申請設立開發區或擴區的，必須報經省級城鄉規劃行政主管部門依據規劃審查，核定用地范圍并出具審查意見。設立各類開發區，必須符合省域城鎮體系、城市總體規劃。禁止在城市總體規劃確定的建設用地范圍外，設立開發區。因開發區發展需要申請擴區的，新增用地范圍必須位于已經批準的城市總體規劃建設用地范圍內。

(4)加強對存量土地利用的規劃安排，控制新增建設用地。新建建設項目凡能利用存量土地的，不得批準新增建設用地。采取有力措施，做好“城中村”改造。存量土地再利用時，應當優先保證適合中低收人家庭需要的普通商品住房、經濟適用住房建設以及必需的市政公用設施建設。城市、集鎮和村莊新增建設用地，必須符合城市總體規劃、村莊、集鎮規劃。禁止在城市規劃區、村莊和集鎮規劃區范圍以外，批準城市和集鎮、村莊建設用地。

(5)加強城鄉規劃對土地儲備、供應的調控和引導。城鄉規劃行政主管部門要依據城市總體規劃和近期建設規劃，就近期內需要收購儲備、供應土地的位置和數量提出建議。實施土地收購儲備，必須符合城市總體規劃、近期建設規劃。存量土地收購儲備涉及房屋拆遷的，應當根據《國務院辦公廳關于控制城鎮房屋拆遷規模嚴格拆遷管理的通知》(國辦發[20陰]46號)，納入房屋拆遷中長期規劃和年度計劃管理。土地儲備機構實施國有土地上房屋拆遷的，應當按照《城市房屋拆遷管理條例》規定的條件和程序辦理。實施土地供應，必須符合近期建設規劃和控制性詳細規劃。各地城鄉規劃行政主管部門要將城市中心地區、舊城改造地區、近期發展地區、擬儲備出讓土地的地區作為重點區域，優先編制控制性詳細規劃，明確規劃設計條件。招標、拍賣或掛牌出讓國有土地使用權時，應當具備依據控制性詳細規劃確定的規劃設計條件，并作為出讓合同的組成部分。凡沒有列入或者不符合近期建設規劃、控制性詳細規劃規定用途的土地，不得辦理規劃手續。

(6)規范建設用地和項目審批程序。在城市規劃區內進行建設需要申請用地的，必須持有關文件，向城鄉規劃行政主管部門申請辦理規劃許可手續。未取得建設用地規劃許可證而取得土地使用批準文件的，批準文件無效，已占用的土地依法予以收回。需報請發展改革部門核準或備案的項目，必須先取得城鄉規劃行政主管部門出具的規劃意見。

4.加強對劃撥土地上開發活動和集體建設用地流轉的管理

(1)規范原有劃撥土地的房地產開發活動。經依法批準利用原有劃撥土地從事房地產開發的，應按市場價補繳土地出讓金，依法取得房地產開發資質，并納入房地產開發管理。獨立工礦區、困難企業可以利用自用劃撥土地，在符合城市規劃、土地利用總體規劃的前提下，組織住房困難職工進行集資合作建房，并納入經濟適用住房建設管理，執行經濟適用住房建設管理的有關規定，不得以與其他單位聯合建設等形式變相進行房地產開發。

(2)嚴格集體建設用地流轉管理。建制鎮、村莊和集鎮中的農民集體所有建設用地使用權流轉，必須符合建制鎮、村莊和集鎮規劃，由城鄉規劃行政主管部門依據規劃出具有關流轉地塊的規劃條件。沒有編制或違反建制鎮、村莊和集鎮規劃要求的，有關集體建設用地，不得進行流轉。房地產開發企業應按照《城市房地產管理法》的規定，依法在取得國有土地使用權的土地上進行基礎設施、房屋建設，禁止以“現代農業園區”或“設施農業”為名、利用集體建設用地變相從事房地產開發和商品房銷售活動。

(3)加強對集體土地上房屋拆遷的管理。與國土資源部門共同研究制定城市規劃區內集體土地上房屋拆遷補償有關政策。

5.強化村莊集鎮建設和用地管理

(1)加強村鎮規劃編制工作。省域城鎮體系規劃要確定重點鎮的數量;縣(市)域城鎮體系規劃要確定鎮和中心村的布局;村莊集鎮總體規劃，要合理確定農村居民點的數量、布局和建設用地規模。要統籌規劃工業用地，嚴禁零散安排鄉村工業用地。在符合農民意愿的前提下，統籌規劃農村居民點、遷村并點。尚未編制村莊和集鎮規劃的，要抓緊編制和報批。涉及行政區劃調整的地區，要及時修編村莊和集鎮規劃。

(2)加強對農村宅基地管理。新村鎮宅基地必須位于村莊、集鎮規劃區內，并符合村莊、集鎮規劃的安排。凡沒有制定村莊、集鎮規劃或宅基地申請與村莊、集鎮規劃不符的，一律不得辦理許可手續。已確定撤并的農村居民點內，不得批準進行新的建設。禁止多處申請宅基地。因實施農房建設，需申請批準新宅基地的，原有宅基地應當退回。農村住宅設計，不得突破當地規定的宅基地規劃、建設標準。

(3)采取切實措施，加大對村鎮規劃建設管理的資金支持和技術指導，理順管理體制，加強村鎮基層規劃建設管理工作。

6.依法嚴肅查處違法違規行為

(1)依法監督和查處違法用地行為。地方各級城鄉規劃、建設行政主管部門要開展專項監督檢查，重點查處未經審批亂圈地、突破國家用地指標和規劃確定的用地規模使用土地、占用基本農田進行建設等問題。對建設單位、個人未取得建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證進行用地和項目建設，擅自改變規劃用地性質或擴大建設規模，違反法律規定和規劃要求隨意流轉集體建設用地等行為，要采取措施堅決制止，并依法給予處罰。按法律規定應當沒收或拆除的違法用地和違法建設，必須依法處罰，不得以罰款或補辦手續取代。觸犯刑律的，要依法移交司法機關查處。

(2)建立行政過錯糾正和行政責任追究制度。上級部門要加強對下級部門的監督檢查。嚴格執行13號文件規定，對于地方人民政府及有關行政主管部門違反規定調整規劃，違反規劃批準使用土地和項目建設，擅自在規劃確定的建設用地范圍以外批準、設立開發區，以及對違法用地不依法查處等行為，除應予以糾正外，還要按照干部管理權限和有關規定對直接責任人給予行政處分。對于造成嚴重損失和不良影響的，除追究直接責任人責任外，還應追究有關領導的責任，必要時可給予負有責任的主管領導撤職以下行政處分;觸犯刑律的，依法移交司法機關查處。

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