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　　棚戶區改造正面臨更復雜的經濟形勢，以往過于依賴財政投入的思路，勢必要做出改變和突破，機制創新將成為解決資金難題的利器，包括開發性金融支持、銀團貸款、發行企業債以及股權融資等。

　　遼寧棚改十年的經驗被各地爭相學習，與遼寧省十年前啟動棚戶區改造所處時期不同，而今全國范圍的棚改面臨著更復雜的經濟形勢。項目建造成本大幅提升、拆遷難度加大，棚改資金壓力更為凸顯。同時地方政府財政收入增長放緩，地方政府和融資平臺累計債務明顯加重，償債能力受到考驗。此外，房地產市場進入下行周期，土地市場降溫，以未來土地出讓和財政收入作為背書的地方政府棚改融資受到考驗。

　　資金難 缺乏穩定融資渠道

　　“到目前為止，三岔子林業局已新建4865套回遷房，改建翻新5015套舊房，棚改資金來源只有三塊，中央和省財政補助一塊，每戶2.5萬元，企業自籌一塊，個人承擔一塊。到2013年末，三岔子林業局已累計為棚改投入9000萬元，主要承擔在水電暖管網、道路、綠化等基礎設施建設上。”吉林森工集團三岔子林業局基建管理處處長胡潔告訴中國證券報記者，還沒有商業銀行直接為棚改項目提供貸款。有些商業銀行可以為居民出資部分提供貸款，可真正愿意貸款的居民并不多，還是從親戚朋友借錢來解決。

　　胡潔還表示，最近國家開發銀行已來考察，了解林區棚戶區改造項目情況，了解企業的經營狀況，企業希望能夠獲得國開行專項棚改貸款。

　　與棚改支出不斷增加形成對比的是，林業企業盈利能力普遍下降。整個吉林森工集團的木材采伐量也從歷史最高的360萬立方米降到目前的54.4萬立方米，僅為采伐量最高年份的七分之一。三岔子林業局的木材采伐量只有過去一半，而原林場棚戶區所處地塊偏遠，缺乏商業開發價值，拆除后只能用來還林，發展林下經濟，對經營業績的提升較為緩慢。

　　而今東北老工業基地的棚改幾乎都面臨同樣的資金難題，棚改必須得繼續推進，但資金來源過于依賴財政和企業自籌，缺乏其他長期有效的融資渠道。

　　鞍山市房地產開發辦公室主任徐德明表示，在此之前鞍山棚改直接從商業銀行獲得貸款很少，主要以財政投入、企業自籌和居民出資為主，有的項目引入了開發商，以毛地出讓形式進行。在鞍山市萬平社區，中國證券報記者看到，該棚改社區2007年落成，由開發商代建，一部分為棚改回遷房，另一部分建成商品房對外出售，以商品房出售收入反哺棚改回遷房的建設成本。

　　今年4月份國家開發銀行副行長張旭光來到鞍山考察，雙方就棚戶區改造項目合作事宜進行了洽談，取得成效。而其他商業銀行，尚未有大規模的支持地方棚改的項目實施。

　　有老師表示，有些工礦企業、林業企業自身經營都很困難，甚至有些企業在上世紀90年代已經破產倒閉，出資參與棚改負擔較重。很多地方棚戶區改造主要還是倚重財政投入、國開行貸款和居民出資，缺乏其他有效融資渠道。近年國家開發銀行擴大棚改專項貸款后，各地才開始積極爭取。而商業銀行對于棚改貸款支持，發行債券等其他融資途徑，尚未全面鋪開。

　　壓力大 地方籌資愈發緊迫

　　“2005年泥瓦工一天工錢50元，現在泥瓦工一天工錢400元，翻了多少倍，現在棚改的成本得漲多少?”最早啟動棚改的撫順市莫地社區支部書記王雅君告訴中國證券報記者，莫地溝棚改是在2005年，當時建筑材料、人工工資都低，工程造價便宜，房屋主體成本造價只有每平方米600元，加上水電熱、排水、道路等配套設施，每平方米的綜合造價為1080元。

　　吉林森工集團三岔子林業局的成本統計也顯示，近年來棚改成本上升明顯，扣除林業局在管網、道路、綠化、公共設施等隱形投入，2010年房屋主體造價成本為每平方米1200元，2013年建造成本已漲至1380元。

　　撫順市北厚社區一位經歷棚改的干部表示，在房價、地價還未大漲的2005年，房地產對居民的心理影響不明顯，棚戶區居民改造住房條件的心情迫切，拆遷幾乎沒有遇到什么阻力，沒有釘子戶，沒有漫天要價的居民，大家都是按照統一的拆遷標準很順利地簽約。而近兩年，其他片區棚改拆遷的難度明顯加大。鞍山市房地產開發辦公室主任徐德明也坦言，目前鞍山的棚改拆遷難度加大，隨著近年來房地產市場發展，棚戶區居民的要求提高、利益訴求大幅提高。

　　在中國證券報記者走訪遼寧、吉林兩省多個城市過程中，當地官員在談及棚戶區改造經驗時，幾乎都談及當時的歷史機遇。在房價、地價尚未大漲前啟動棚改，是遼寧、吉林等省市難得的歷史機遇，而今棚戶區改造的建造成本、動遷成本已大大提高，棚改資金壓力愈發凸顯。而地方政府財政收入增長放緩，累計債務明顯加重，后續融資能力受到考驗。

　　中國社會科學院財經所研究員倪鵬飛曾主持了對遼寧棚戶區改造的課題研究，該課題研究結果分析，2005年以后遼寧省固定資產投資和住宅投資在幾乎所有年份都保持著30%以上的增長率。財政收入在2005年到2011年間的平均增速，約為2001年至2004年間的2倍。如此高的增速大大增加了遼寧省及其下轄各市的財富和償付債務的能力。各市或者以財政收入還款或者以土地出讓金還款，此外還有棚戶區改造中剩余房屋的出售，棚戶區居民面積擴大部分的差價等。

　　而眼下形勢發生明顯變化。“這幾年各地政府都借了大量債務，隨著財政收入放緩，每年的財政收入僅夠歸還債務的利息，地方政府籌集棚改資金愈發困難。”吉林省一位參與棚改的官員表示，籌集棚改資金勢必要拓寬融資渠道，不能走過于依賴財政投入的保障思路。

　　資金缺口大，一直以來都是棚改不可繞開的難題。黨中央、國務院確定了“十二五”時期開工建設各類保障性住房和棚戶區改造住房3600萬套(戶)、2013年至2017年改造各類棚戶區1000萬戶的目標。業內人士統計，2013年至2017年要完成各類棚戶區改造1000萬戶，所需資金規模大約在2.5萬億元左右，這個數額還僅僅是房屋建設成本，并不包括前期的土地整理和后續的基礎設施配套。

　　國務院總理李克強3月27日在內蒙古赤峰鐵南棚戶區考察時表示，今年全國要改造各類棚戶區470萬套以上，是近年來任務最重的，越往后越是難啃的硬骨頭。住建部新聞發言人倪虹在兩會上透露，2014年政府工作報告確定改造的各類棚戶區470萬戶，這一規模的改造需要超過1萬億元的資金。上萬億資金從何處來?成為棚戶區改造能否順利推進的關鍵問題。

　　破障礙 遼寧經驗可以借鑒

　　在解決棚改資金難題過程中，遼寧省十年棚改成為各地競相學習的經驗。遼寧棚改資金募集渠道概括為“九個一塊”，即“政府補貼一塊、政策減免一塊、企業籌集一塊、個人集資一塊、市場運作一塊、銀行貸款一塊、社會捐助一塊、單位幫助一塊、工程節省一塊”，涵蓋多個方面和環節的資源。

　　中國社會科學院財經所研究員倪鵬飛的課題小組將這“九個一塊”的資金來源，細分為三類渠道，即政府渠道、市場渠道和社會渠道。其中政府渠道對應的資金包括來自財政和其他政府口的資金、政策性金融貸款、土地出讓金減免、管理稅費減免和因黨政機構因素所節省的工程資金。市場渠道資金主要包括參與棚戶區改造的商業企業的自籌資金加自有資金、面積擴大部分房款、剩余房屋出售房款、土地出讓金、商業性金融機構貸款、專項債券、商業性民間借貸(附息借款)等。

　　按照遼寧省發改委、財政廳資料顯示，2005年至2011年間棚戶區改造直接融資總額為732.46億元，其中來自政府渠道的資金總額是283.21億元，占比38.67%，市場渠道資金權重大約是56.33%，社會渠道資金權重大約是5%。

　　以撫順市棚改為例，通過“九個一塊”等多種途徑籌措到棚戶區改造資金52.12億元。其中，遼寧省財政補助資金4.16億元，撫順市財政借款0.3億元，中央下放地方煤礦棚戶區基礎設施建設補助5.41億元，居民個人出資14.07億元。尤其是國家開發銀行在四年時間里，為撫順棚改提供了28.18億元的低息貸款，占全市棚改直接投資的57.96%。另外，撫順市政府通過無償劃撥土地、減免行政事業收費等政策性投入24億元。

　　對于國開行的專項貸款，撫順用財政收入做背書，用改造后的土地收益來進行償還。通過棚戶區改造，撫順市騰出了8平方公里的土地，盤活存量土地，規劃建設了三個工業園，引入了眾多民營企業，撫順市已陸續還了國開行12億貸款。

　　“企業掏一塊”方面，經營狀況尚好的企業通常是以直接出資形式參與，而經營困難的企業也可以間接出資方式實現。中國證券報記者在調研中了解到，撫順、鞍山等地一些國有工礦企業旗下建筑公司，在參與棚改建設中，這些建筑公司只是微利經營，覆蓋工人工資和開支即可，進一步降低棚改的資金壓力。

　　在保證工程質量的前提下，合理控制成本，也成為減少棚改資金壓力的重要舉措。撫順市對所有涉及棚改的建材和相關物資都統一招標采購，最大限度減少中間環節，僅2005年就節省資金1.27億元。鞍山市將建筑材料主體要求包含在工程招標中，門窗、電梯等由政府統一采購。2005年撫順市莫地溝棚戶區改造時，房屋主體成本造價為每平方米600元，原房拆遷償還面積不收款，居民出資部分僅是對增加的面積按每平方米600元收款。如果再加上供熱、供電、供水、排水、道路等配套設施，綜合起來每平方米的造價為1080元。鞍山棚改也做到了在“拆一補一”基礎上，超出回遷安置面積部分每平方米僅收830元代建費。

　　建機制 開展全方位融資創新

　　為解決新形勢下棚改資金的瓶頸，進一步籌措棚改資金，全方位的融資機制創新正在拉開大幕，涉及開發性金融支持、商業銀行貸款、發行企業債以及股權融資等多個方面。

　　李克強總理4月2日主持召開國務院常務會議，部署進一步發揮開發性金融對棚戶區改造的支持作用。會議確定，由國家開發銀行成立專門機構，實行單獨核算，采取市場化方式發行住宅金融專項債券，向郵儲等金融機構和其他投資者籌資，鼓勵商業銀行、社保基金、保險機構等積極參與，重點用于支持棚改及城市基礎設施等相關工程建設。

　　近期，國家開發銀行密集赴多地調研棚戶區改造，先后與川、陜、湘、遼、桂、豫、黔等省區達成支持棚改項目的貸款協議或意向。今年一季度，國開行新增承諾棚改等保障性安居工程貸款達到1401億元，為去年同期的10.2倍。截至4月末，國開行已經累計發放棚改貸款5153億元，貸款余額3929億元。同時通過開展棚改項目銀團貸款，引導商業銀行資金366億元;累計發行涉及棚改的企業債和私募債97只，引導社會資金693億元;以股權投資和夾層投資等形式累計支持棚改項目12個，金額30億元。

　　與此同時，以發行企業債形式籌集棚改資金也有突破。今年5月份，國家發改委下發的《關于創新企業債券融資方式扎實推進棚戶區改造建設有關問題的通知》，發改委將酌情擴大企業債券資金用于棚戶區改造的規模，對棚戶區改造項目較多、資金缺口較大，且地方政府性債務率較低的地區，適當增加其承擔棚戶區改造的城投類公司年度發債規模指標。

　　上述《通知》提出，實施棚戶區改造的地方城投類企業發債，可不再實行分攤還本的強制性債券方案設計，企業可根據棚戶區改造項目資金回收的具體情況設計債券發行方案，合理靈活設置債券期限、選擇權及還本付息方式。業內人士指出，放寬支持棚改的企業債券發行條件，將有助于解決棚改資金過度依賴銀行信貸的弊端，而且通過非平臺類市場化主體發行企業債券開展棚改項目，減少了政府信用占用，有助于緩解政府信用資源約束。

　　住建部總經濟師馮俊在國新辦新聞發布會上表示，要通過制度創新進一步籌集資金，解決資金壓力，建議從幾個方面著手：一是加大各級財政的支持力度，把有限的資金向民生傾斜。二是金融支持，通過銀行的信貸，利息較低、貸款期較長的信貸資金支持棚戶區改造。三是不久前國家發改委發了關于發行棚戶區改造企業債的文件，支持通過企業債的方式籌集資金。四是鼓勵和吸引民間資金投入棚戶區改造。五是現在很多棚戶區的開發價值相對較低，通過商業運作的條件比較差。但總是還有一些棚戶區改造可以通過商業運作模式進行，以豐補歉。

　　各項政策更加鼓勵各地棚戶區改造進行市場化運作，轉變此前一味依賴財政投入的保障思路。國開行北京分行行長徐明日前在《北京市棚戶區改造項目融資模式研究》中表示，對于具備良好收益、能夠實現自身平衡的改造項目，“政府支持項目公司部分資本金，其余資金由項目公司從銀行進行融資。籌集資金時，可考慮棚戶區居民以拆遷補償款入股項目公司，一方面減輕項目公司拆遷補償的資金壓力，另一方面居民通過股權投資的回報可以在安置后獲得穩定的收入來源。”

　　完善棚改模式

　　化解債務壓力

　　解決棚戶區改造的融資難題，增強債務償還能力，其中一個突破點在于：完善棚戶區改造模式，進行土地整合、合理規劃利用，并進行后續市場化開發和出讓。隨著棚改綜合效應的顯現，土地資產化提升，財政收入增加，不僅債務問題得以化解，城市綜合環境、城市競爭力也將大大提升。

　　提升土地利用效率

　　中國證券報記者在遼寧和吉林多個地市調研中了解到，往往通過棚戶區改造，棚戶區周邊環境改善，基礎設施不斷完善，提高了土地價值，帶動了后續商業開發，提高了財政收入。

　　鞍山市立山區曙光街道是全市棚戶區改造建設較為集中的片區，采取政府主導拆遷和回遷，集中了多個棚戶區的居民，進行異地安置，回遷之后政府可整合原棚戶區所在地塊，進行開發和綜合利用。在鞍山市萬平社區，中國證券報記者看到，該社區2007年落成，以毛地出讓形式，由開發商代建，一部分為棚改回遷房，另一部分建成商品房對外出售，以商品房出售收入反哺棚改回遷房的建設成本，目前已形成居住環境良好的現代化新型小區。

　　鞍山市在棚改初期，還曾將棚戶區改造與工業園區建設相結合，把棚戶區內原有的企業單位遷移到城郊的工業園區內發展，有機整合土地資源，采取凈地出讓的方式為棚戶區改造工作籌集資金，并采取政府直接建回遷房安置動遷戶的方式，推動棚戶區改造工作進程。

　　吉林省遼源市則經歷從昔日的煤海到資源枯竭型城市的陣痛，2006年遼源市組織開展了大面積的棚戶區改造，堅持規劃先行，與城市擴容、功能提升、園區建設、退城進區、沉陷區治理統籌考慮。遼源市南部新城已啟動建設，預計可形成吸納15萬人口的現代化新城區，市區面積將擴大到60.16平方公里。

　　棚戶區改造使遼源騰出大片土地，為引進項目、發展經濟拓出了空間，自2008年以來，遼源加快發展產業園區，八個工業園區入園企業達885戶，從業人員12萬人，實現地區生產總值267億元，占全市的55.8%。以東北襪業園為例，形成了15億雙棉襪的產能。

　　遼寧省、吉林省在棚改過程中實現了大規模的土地整合，增加了土地儲備，并進一步推動了土地市場化。部分整理后的土地進入國有土地使用權交易市場，面向社會招拍掛，獲得了相當規模的土地交易資金，這些資金增加了棚戶區改造的建設資金。僅遼寧省通過土地出讓和商品房開發建設，共獲得近70億的改造資金。

　　在遼寧省十年棚改中，各市絕大部分償付資金來源于財政收入或土地出讓金，此外還有棚戶區改造中剩余房屋的出售，棚戶區居民面積擴大部分的差價等，絕大多數城市都按期還款。

　　注重社會綜合效應

　　與傳統工礦棚戶區改造不同，東北的林業企業棚改更加注重綜合效應的提升，尤其是環境效應。

　　“我們搞棚改，不僅改善了職工的居住環境，帶來了職工生活方式、生產方式的變革，還賺來了一筆可觀的生態賬單，更引領了地方經濟社會發展方式的轉變，可謂是‘一舉三得’。”吉林森工集團三岔子林業局相關負責人表示，在新建和改建翻新近萬套房屋后，對林場職工進行搬遷，轄區內木材消耗直線下降。以前每戶冬季取暖至少就要燒掉5立方米木材，再加上生活中的其他木材消耗，每戶每年的消耗量超過10立方米。這些職工搬遷后，每年至少減少木材消耗3.2萬立方米，按每立方米2000元計算，就相當于節約了6400萬元。同時，這些職工遷出后留下的宅基地、農田地、自留地全部還林，總面積超過1200公頃，經濟效益之外的生態效益難以估量。

　　松江河林業局同樣是在棚改的同時，以減少森林資源社會性消耗為目標，進行生態移民，調整林區布局，將撤并的林場職工整體搬遷進鎮。原林場職工生產生活用地集中收回后，用于生態還林或者經濟還林，發展生態產業。原有的13個林場逐步合并為5個中心林場，對撤并的8個林場進行了整體搬遷，累計完成生態移民1832戶。實施生態移民后，每年可減少1.45萬立方米社會性森林資源消耗。

　　棚改移民后的林場場址用于發展經濟林，同時開展生態旅游項目開發。在松江河林業局棚改后保留的林場中，黑河林場和撫南林場積極開展森林生態旅游，總投資3500萬元的白溪漂流項目，年接待能力可達35萬人，已成為長白山吸引眾多游客的特色旅游項目。

　　林區棚改的綜合經濟效益，雖然并不能直接迅速地得以體現，但這種綜合經濟效益將在未來逐步體現在環境的改善、企業經營業績的改善之中。