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　　山西襄汾尾礦庫潰壩事件，孟學農辭去山西省省長職務，副省長張建民被免職............ 三鹿毒奶粉事件，國家質量監督檢驗檢疫總局局長李長江引咎辭職，石家莊市的四名政府官員被免除職務......深圳龍崗區“9 . 20”特大火災，免去深圳市龍崗區副區長黃海廣的職務…… 登封市新豐二礦“9 . 21”煤與瓦斯突出事故，登封市市長被免職……

　　從山西襄汾尾礦庫潰壩到三鹿奶粉事件，再到深圳龍崗區大火事故，有關高級官員引咎辭職或遭免職問責，在中國掀起一場不小的官員問責風暴。

　　有權必有責，這是規范權力運行的前提。沒有問責機制為后盾，權力必然恣意妄為。2009年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)，對決策嚴重失誤造成重大損失或者惡劣影響的，對群體性、突發性事件處置失當，導致事態惡化，造成惡劣影響的等七種情形，將對黨政領導干部實行問責。

　　2012年2月初，在上海“11 • 15”特別重大火災事故發生后被撤職的上海市靜安區兩位官員已悄然 復出。而在此之前，甕安事件、三鹿奶粉事件、宜黃拆遷自焚事件等一系列事件中被撤職、免職或辭職的 官員紛紛復出。一些官員從“下崗”到“上崗”周期不過半年，引發公眾較大爭議。當年“兩會”期間，被問 責官員復出是代表委員們熱議的話題。該不該復出、怎樣復出、如何接受監督，一系列問題備受關注。

　　?、什么是官員問責制

　　所謂官員問責制，是指對政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責任的制度。其實 質是通過各種形式的責任約束，限制和規范政府權力和官員行為，最終達到權為民所用的目的，是現代 政府強化和明確責任，改善政府管理的一種有效的制度。

　　二、實施官員問責制的重要意義

　　(1)有利于增強官員的責任心。政府官員的權力和責任始終是同一事物的兩個面，在接受人民賦予 權力的同時，就必須承擔應有的責任。但正像孟德斯鳩說的,“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬 古不移的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇見界限的地方才休止。”官員是行政權力的把持 者，也是行政資源的分配者，如果官員能夠不受嚴厲處罰地獲取較多的利益，低成本低風險地違法犯罪， 那么他們利用權力換取私利的欲望就會越來越大，不法行為也將日益頻繁，這勢必給國家和人民的財產 造成損失。因此，要規范官員行為、防止違法亂紀，必須增強官員的責任心，建立系統完善的問責體系。 在“官員問責”制下，不是只有貪污受賄的干部才會受處罰，如果官員沒有懂得權力的真正含義，其權力 沒有為民所用、所謀、所系，那就會因失責而受到責任追究。官員問責制“有權必有責，權責對等”的基本 原則則很好地彰顯了對官員責任心的這一要求,有利于增強官員的責任心。

　　(2)有利于完善干部能上能下的選拔機制。改革開放20多年來，我國的干部人事制度改革取得了 很大的成績，尤其突出的是在領導干部“能上”方面進行了不少大膽的嘗試，推出了許多積極的舉措。但 是，在“能下”方面卻遇到了很大的阻力。在人事制度中“能上”與“能下”是緊密聯系、相輔相成的，“能 下”的渠道不暢順，勢必影響“能上”工作的順利進行。建立健全官員問責制度，通過對領導干部失職失 誤行為做出硬性的制度約束，疏通“能下”的渠道，讓那些無所作為者下臺，才能使那些有所作為、大有作 為者上臺，最終達到“能者上，庸者下”的目的，形成良好的能上能下、新陳代謝的用人機制。

　　(3)有利于整肅吏治。領導干部是一種特殊職業，在管理國家和社會事務中，承擔著重要使命，要具 備高度的敬業精神。已開始進人制度化操作層面的官員問責，正在沖擊太平“官念”。這種官員問責制 給中國4 000多萬名各級干部的仕途平添了風險，使為官變成了一種高風險職業。只有恪盡職守，兢兢 業業，如臨深淵，如履薄冰，時刻要有兩個意識:憂患意識和責任意識;時刻具備三個能力：學習能力、觀 察能力、協調能力，做好各項本職工作，才能適應新的要求。而且在官員問責制的理念下，實現了用干 部、管干部的部門從“權力主體”向“責任主體”轉變，誰用的干部誰管理，干部工作失誤、失職，用干部和 管干部的部門負有連帶責任。這就促使干部主管部門使用干部必須堅持德才標準，選拔任用那些“靠得 住、有本事、能干事、干成事”的干部，而且還要加強對干部的日常管理，督促他們掌權為民，從而整肅了 吏治，優化了官員隊伍。

　　三、當前實施官員問責制面臨的主要難題

　　(1)權責不清是實施官員問責制的主要障礙。由于歷史原因、機構改革尚未完成等原因，我國各級 政府和政府部門之間的有些職責不夠清楚、權限不夠明確，出現在追究責任時相關部門互相推諉、互相 扯皮的情況。在問責過程中，被問責官員具體承擔的是領導責任、直接責任、間接責任還是其他責任不 清楚，以及黨政之間、不同層級之間、正副職之間的責任該如何確定，很難下結論。責、權不清晰，會導致 責任人不清，問責的效果難免就會打折扣，一個沒有明確責任體系的問責制度只是一種擺設。所以官員 問責制的一個重要的基礎，就是對每個官員的權力與責任有明確的劃定，被問責者應該是負有明確責任 的官員，而現實中在這一方面至今仍存在著不足。

　　(2)問責主體事實上的單一，唯上是從，有損問責的公正性。所謂問責主體，就是由誰來問責。在我 國官員問責過程中，問責主體比較單一，我們更多實行的是一種“上問下”的同體問責，即政府部門內部， 上級對下級的問責。而事實上，政府官員經過人大授權才擁有公共權力，其責任對象應是人民，官員問 責的主體也應是人民群眾。按照憲法的規定，各級人民代表大會是最高國家權力機關，行政機關、審判 機關、檢察機關都要對人大負責，人大代表有憲政至高無上的質詢權。但遺憾的是，不少地方人大的最 高權力得不到體現。上級機關問責下級機關，無疑是一種重要的方式，也完全符合法律的規定，但如果 問責制僅僅是上級追究下級的責任，那么在上級需要承擔連帶責任的情況下，就難保問責結果的公正 性，而且容易出現問責“白條”的情況。所以問責主體缺位，導致問責不公或問責不實，是當前實施官員 問責制面臨的一個主要難題。

　　(3)問責法制及程序不完善，影響問責效率。一些地方已經被追究責任的官員，無論是被免職的，還 是引咎辭職的，大都是在行政層面進行的，對其責任的追究并不是依據專門的問責制法律作出的。行政 上的官員問責制度，雖然在一定程度上體現了責任政府理念，但由于沒有相應的法律制度做支撐，往往 導致在執行過程中存在不確定性。在迄今公開“問責”的所有案例中，除幾位主要領導外，其他人應負何 責、受何處罰、問責程序怎樣進行均未對公眾有所說明。這就使得“問責”表面上是問出了一個大快民心 的“責任”，但最終仍然“問”得一頭霧水。這樣的“問責”，結果或許是可喜的，但效果卻是可疑的。而且 如果“問責制度”不能實現法制化和程序化，可能導致上級領導裁量權的擴大，甚至主要領導一言而定這 樣的負面影響。所以，官員問責如果不按規章程序進行，沒有法律保障，其就失去了本來的意義。這是 我們不得不面對的問題。

　　四、完善官員問責制的主要途徑

　　(1)合理劃分權責，明確問責對象和范圍。要打破這個斷言，其要義就在于，找出應當負責的人并且 讓其負責。而當前我國政府各部門之間、政黨之間、行政機關之間、正副職之間的權責劃分不明確，職能 重疊。所以，必須進一步加快政治體制改革，明確機構的職能及其工作人員的職責，并以憲法和法律規 定何種官員所負何責。而且問責時必須要分析責任同事件的關聯點和因果關系，對于問責事件，應該追 究到哪一級的官員，只能看與事件本身有沒有直接的關聯性和因果性，而不能看事件多大，后果多嚴重。 應盡快與國際接軌，在權責對應的原則下，樹立責任意識，把問責范圍從“貪官”擴大到“庸官”，對決策失 誤的官員也要追究責任，使官員樹立一種高度的責任意識和危機意識，促進從嚴治政，依法行政。

　　(2)逐步建立民主問責制度。真正的“問責”，既來自于制度的硬規定，也來自民眾與輿論的軟壓力， 還來自于官員自身的道德自覺，以及更為深厚的政治氛圍，即來自于人大、媒體、上級、民眾等多個主體 的問責。如果仍然僅僅是來自上級的“組織安排”,這并不是人們期待的真正“問責”。首先，人民代表大 會的問責。其次，媒體代民問責。同時公民的知情權還需要媒體的幫助。民眾的知情權是向官員問責 的前提。

　　(3)使官員問責制法制化、程序化。問責的法制化進程中，嚴密詳盡的條文約束能夠使無論執法者 還是犯法者都必須依法行事，而違規違紀、行政不作為的官員也將受到規章制度地制約，把法規的震懾 變成工作警戒從而嚴謹認真地完成工作任務。

　　首先，官員問責制必須法制化。要建立真正的問責制度，并有效地運轉，需要建立相應的法律體系。 其次，責任追究程序化。正當程序是任何一項健全的制度所必備的要素，是問責制沿著法治的軌道前 進、防止陷人人治誤區的保證。問責程序化涉及問責全過程的方方面面，內容很多,但以下三點更為迫 切:一是責任的認定程序。有了明確的責任劃分，還需要通過一定的程序來認定責任的歸屬、嚴重程度 等，否則就可能出現“替罪羊”問題而背離問題初衷。

　　其次,問責的啟動程序。即什么情況可以弓丨起對相關官員的問責，也可以稱作觸發機制。即什么情 況可以弓I起對相關官員的問責,也可以稱作觸發機制。

　　第三，問責的回應程序。即被問責的官員通過什么樣的程序來為自己的行為進行解釋。

　　(4)推行行政問責制和政府績效管理制度。2008年3月25日國務院召開新一屆政府第一次廉政 工作會議，溫家寶總理在發表講話時指出，今年將加快實行以行政首長為重點的行政問責和績效管理制 度。要把行政不作為、亂作為和嚴重損害群眾利益等行為作為問責重點。對給國家利益、公共利益和公 民合法權益造成嚴重損害的，要依法嚴肅追究責任。

　　2008年4月1日《國務院2008年工作要點》正式公布，在加快行政管理體制改革，加強政府自身建 設的論述中指出，要完善行政監督制度。加強行政權力監督，規范行政許可行為。強化政府層級監督， 發揮監察、審計等專門監督的作用。推行行政問責制和政府績效管理制度。嚴肅法紀政紀，堅決改變有 令不行、有禁不止的現象。推行政務公開，健全政府信息發布制度，完善各類公開辦事制度，提高政府工 作透明度。

　　五、官員問責相關名詞解釋

　　撤職:意味著官員已不受到組織的信任和重用，升遷機會渺茫，翻盤的機會不大，但還保留著公務員 身份，干著低層職員的活，待遇有所降低，但生活有著落。

　　開除公職:官員已沒任何政治前途,也沒生活著落,可稱為一個失業的普通公民。

　　免職:是一項法律程序，免職才能擔任新職務，一般所說的免職，就是異地交流任職，或成為升遷的前奏。

　　停職:系因某些特殊原因，官員暫不能或不宜履行職責，休息，但其職務級別待遇不變。因此，對公 務員來說，免職及停職稱不上行政處罰，只是人事委任的一種方式;撤職和開除公職才是最重的行政處 罰，標志著官員政治生命的終結及生活的完敗。

　　引咎辭職:就是官員因某種原因間接造成了重大損失，自動向人大或黨委申請對其免職;以減輕內 心的自責。

　　勒令辭職:就是官員因某種原因造成了重大損失，毫無廉恥，繼續擔任其職務，為此人事組織部將門 向人大或黨委主動提議免去其職務。

　　六、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》

　　2009年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》(以 下簡稱《暫行規定》)。《暫行規定》的頒布實施，是加強反腐倡廉法規制度建設、完善領導干部行為規范 的重要舉措，對于加強黨政領導干部的管理和監督，增強黨政領導干部的責任意識，更好地貫徹落實科 學發展觀，不斷提高黨的執政能力和執政水平，具有重要意義。以下是《暫行規定》主要內容的摘選：

　　(一)問責的情形、方式及適用

　　1.問責的情形

　　有下列情形之一的，對黨政領導干部實行問責:①決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的;② 因工作失職，致使本地區、本部門、本系統或者本單位發生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內 連續發生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的;③政府職能部門管理、監督不力，在其職 責范圍內發生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內連續發生重大事故、事件、案件，造成重大損 失或者惡劣影響的;④在行政活動中濫用職權，強令、授意實施違法行政行為，或者不作為，引發群體性 事件或者其他重大事件的;⑤對群體性、突發性事件處置失當，導致事態惡化，造成惡劣影響的;⑥違反 干部選拔任用工作有關規定，導致用人失察、失誤，造成惡劣影響的•’⑦其他給國家利益、人民生命財產、 公共財產造成重大損失或者惡劣影響等失職行為的。

　　2.問責的方式

　　對黨政領導干部實行問責的方式分為:責令公開道歉、停職檢查、弓I咎辭職、責令辭職、免職。

　　3.問責的適用

　　黨政領導干部具有本規定第五條所列情形，并且具有下列情節之一的，應當從重問責:①干擾、阻礙 問責調查的;②弄虛作假、隱瞞事實真相的;③對檢舉人、控告人打擊、報復、陷害的;④黨內法規和國家 法律法規規定的其他從重情節。

　　黨政領導干部具有本規定第五條所列情形，并且具有下列情節之一的，可以從輕問責:①主動采取 措施，有效避免損失或者挽回影響的;②積極配合問責調?，并且主動承擔責任的。

　　受到問責的黨政領導干部，取消當年年度考核評優和評選各類先進的資格。引咎辭職、責令辭職、 免職的黨政領導干部，一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務。對引咎辭職、責令辭職、免 職的黨政領導干部，可以根據工作需要以及本人一貫表現、特長等情況，由黨委(黨組)、政府按照干部管 理權限酌情安排適當崗位或者相應工作任務。弓丨咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年后如果 重新擔任與其原任職務相當的領導職務，除應當按照干部管理權限履行審批手續外，還應當征求上一級 黨委組織部門的意見。

　　(二)實行問責的程序

　　對黨政領導干部實行問責，按照干部管理權限進行。紀檢監察機關、組織人事部門按照管理權限履 行本規定中的有關職責。

　　對黨政領導干部實行問責，依照下列程序進行：①對因檢舉、控告、處理重大事故事件、查辦案件、 審計或者其他方式發現的黨政領導干部應當問責的線索，紀檢監察機關按照權限和程序進行調查后，對 需要實行問責的，按照干部管理權限向問責決定機關提出問責建議;②對在干部監督工作中發現的黨 政領導干部應當問責的線索，組織人事部門按照權限和程序進行調?后，對需要實行問責的，按照干部 管理權限向問責決定機關提出問責建議;③問責決定機關可以根據紀檢監察機關或者組織人事部門提 出的問責建議作出問責決定;④問責決定機關作出問責決定后，由組織人事部門辦理相關事宜，或者由 問責決定機關責成有關部門辦理相關事宜。

　　紀檢監察機關、組織人事部門提出問責建議，應當同時向問責決定機關提供有關事實材料和情況說 明，以及需要提供的其他材料。作出問責決定前，應當聽取被問責的黨政領導干部的陳述和申辯，并且 記錄在案;對其合理意見，應當予以采納。對于事實清楚、不需要進行問責調查的，問責決定機關可以直 接作出問責決定。問責決定機關按照干部管理權限對黨政領導干部作出的問責決定，應當經領導班子 集體討論決定。對黨政領導干部實行問責，應當制作《黨政領導干部問責決定書》。《黨政領導干部問責 決定書》由負責調查的紀檢監察機關或者組織人事部門代問責決定機關草擬。《黨政領導干部問責決定 書》應當寫明問責事實、問責依據、問責方式、批準機關、生效時間、當事人的申訴期限及受理機關等。作 出責令公開道歉決定的，還應當寫明公開道歉的方式、范圍等。

　　問責決定一般應當向社會公開。對經各級人民代表大會及其常務委員會選舉或者決定任命的人員 實行問責，按照有關法律規定的程序辦理。被問責的黨政領導干部對問責決定不服的，可以自接到《黨 政領導干部問責決定書》之日起15日內，向問責決定機關提出書面申訴。問責決定機關接到書面申訴 后，應當在30日內作出申訴處理決定。申訴處理決定應當以書面形式告知申訴人及其所在單位。被問 責的黨政領導干部申訴期間，不停止問責決定的執行。

　　七、眾里評說問責制

　　1. “黨政問責全覆蓋”是一大突破

　　從問責制的實踐來看，《暫行規定》在“黨政問責全覆蓋”上確是一大突破。在中國的政治常識里，黨 的領導干部同樣手握公權力，地方的黨委書記通常還被稱為“一把手”、“班長”等等。但在甕安事件的問 責之前，一些重大安全事故或群體性事件中，被問責的常常是行政領導，而黨委主要領導則往往隱身于 責任之后。2008年的貴州甕安事件平息后，其時的縣委書記與縣長一同被免職。這一黨政官員“捆綁 式”問責釋放出一個信號，問責的關鍵在于實現權責罰的一致，任何有權無責或有責無權的潛規則均應 打破。新出臺的《暫行規定》無疑有助于校正以往一些地方在問責實踐中所出現的權責不均衡。

　　出臺《暫行規定》的另一重意義在于，它從程序上完善了對領導干部的責任追究。更高領導的震怒， 常常不具有確定性。輿論監督或民意喧囂也并非問責的前置條件。看問責制是否日常化，更應看那些 沒被輿論所關注的權力亂作為或權力不作為是否及時進入了問責程序。若沒有制度化的問責，“責任” 對權力的震懾力就會大打折扣。那些被問責的官員也會滿腹抱怨，“為什么受傷的只是我?”更多躲過了 問責的官員也將難以從作為個案的官員問責中吸取教訓。

　　2.政府行為與群眾認知之間存在錯位

　　公眾對問責制存在質疑的主要原因在于對問責的標準和程序還存在著一些模糊的地方，政府的標 準和群眾的標準之間存在錯位，政府的問責和群眾的期望之間存在錯位。

　　由于信息不完全公開，被問責官員復出的原因、理由和程序，公眾均一無所知。“轟隆隆”被問責， “靜悄悄”重新上崗，損害了公眾的知情權和監督權，導致群眾大惑不解。事實上，許多地方在人事任免 之前都要進行公示的，但只是在內部公示，普通群眾是看不到的。在大多數群眾看來，官員被免職就是 罷官，永不錄用。其實，這是由于部分群眾對干部選拔任用制度還不熟悉造成的。實際上，免職在制度 上的意思只是免去現在所擔任的職務。

　　造成群眾對問責制不理解的最主要原因還是政府所做的遠遠沒有達到老百姓的期望，有關部門的 運作和老百姓的期望相差較遠。

　　3.問責應區分政治與法律責任

　　當前，行政問責中有許多問題還沒能很好解決，導致行政問責制在實施過程中步履蹣跚。權責不清 是問責制執行過程中存在的主要問題。其表現有以下三個方面：

　　其一，問責主體缺位。政府官員經過授權才擁有公共權力，其責任對象應是人民群眾，官員問責的 主體也應是人民群眾。按照憲法的規定，各級人民代表大會常務委員會是同級最高權力機關，行政機 關、審判機關、檢察機關都要對人大負責，人大代表有憲政權威上的質詢權。遺憾的是，不少地方人大的 監督權力還有待加強。目前，官員問責主要還是局限于行政部門內部的上下級之間。

　　其二，問責制在一些地區和部門流于形式。官員問責制，是一種對政府及其官員的行為和后果追究 責任的制度。但是一些地方和部門把行政問責制形式化，簡單化了。在這個信息化和網絡化時代，任何 部門都無法忽視輿論監督的力量，各級政府部門都非常注重自己在群眾中的公共形象，生怕被媒體和輿 論抓住把柄。這就導致問責制的實施更多地取決于媒體與社會的關注程度，而不是事件本身的大小。 哪個事件引起輿論強烈關注，有關部門就會啟動問責制，對負有責任的官員進行處理，給輿論和社會一 個交代。哪個事件沒有引起輿論的關注，即使犯了很大的錯誤，相關責任人大多也不會受到行政問責。 政府部門在行使權力的時候的確應該吸納群眾的意見和重視輿論監督，但是如果問責制被當作敷衍輿 論和群眾的工具，那么其作用會大打折扣。

　　其三，行政問責的監督機制不完善。首先，在問責過程中監督不到位。由于尚未形成程序性問責， 在問責過程中，誰來監督、監督什么、如何監督就成了一個現實的問題，這方面還沒有得到很好的解決。 其次，問責后的監督也存在缺失，問責后的監督包括問責的效果如何、公眾有何反應。但就目前而言，這 方面的監督還不夠健全，還有許多工作要做。

　　其四，有關問責制的法律還很不健全。因為在問責制問題上還有許多問題尚未解決，所以我國至今 還沒有一部關于行政問責的法律。問責的主要依據是《中國共產黨黨內監督條例(試行)》《中國共產黨 紀律處分條例》《黨政領導干部辭職暫行規定》以及《中華人民共和國公務員法》中的相關規定。當務之 急是制定一部行政問責法，規范問責主體及權力,規范問責客體及職責，規定問責事由，厘定問責標準， 規定問責程序,主要包括責任的認定程序、問責的啟動程序、問責的回應程序等，做到問責的制度化、程 序化、規范化。只有制定一部全國統一的行政問責法，才能擺脫現有問責模式的缺陷。

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