第一節 我國城鄉規劃法制建設歷程

　　1949年10月1日，中華人民共和國定制成立，標志著社會主義新制度的誕生，揭開了我國城鄉規劃、建設、管理史上新的一項。60年來，我國經濟社會的發展，經歷了計劃經濟體制到社會主義市場經濟體制的變革，經過了國民經濟恢復時期(1949-1952年)，第一個五年計劃時期(1953―1957年)、“大躍進”和調整時期(1958―1965年)、“文化大革命”時期(1966―1976年)和社會主義現代化建設新時期(1977―2008年)，新中國的城鄉規劃事業在創立、壯大、遭受挫折、恢復和迅速發展的曲折過程中，不斷經受考驗和走向成熟。經過風風雨雨和實踐的反復檢驗，證明了城鄉規劃法制建設的重要性和必要性。與此同時，隨著我國計劃經濟向市場經濟的轉變，由人治向法治社會的轉變，改革開放的不斷深化和社會主義現代化建設的客觀需要，城鄉規劃法制建設走過了一個不斷前進和明顯進步的歷程。

　　一、國民經濟恢復和第一個五年計劃時期

　　國民經濟恢復和第一個五年計劃時期是新中國城市規劃事業由創立到壯大的八年，是我國城鄉規劃事業第一個重要發展時期。

　　新中國成立之初，百業待興，為適應國民經濟的恢復和發展，城市建設工作提上了議事日程。1951年2月，中共中央在《政治局擴大會議決議要點》中指出：“在城市建設計劃中，應貫徹為生產、為工人服務的觀點”，成為當時城市建設的基本方針。1952年8月，中央人民政府建筑工程部(簡稱建工部)成立，主管全國建筑工程和城市建設工作。1952年9月，召開了新中國成立以來第一次城市建設座談會。會議提出，城市建設要根據國家的長期計劃，分別不同城市，有計劃有步驟地進行新建或改建，加強規劃設計工作，加強統一領導，克服盲目性，以適應大規模經濟建設的需要。會議決定，一是從中央到地方建立健全城市建設管理機構，統一管理城市建設工作;二是開展城市規劃，各城市都要建立城市規劃工作;三是劃定城市建設范圍，明確規定把城市建設計劃納入到國家經濟計劃之中;四是將我國城市分類排隊，劃分為重工業城市、工業比重較大的改建城市、工業比重不大的舊城市;一般城市等四類，以便分類指導和安排城市建設。從此，我國城市建設工作進入一個統一領導，按照規劃進行城市建設的新階段。

　　經過三年國民經濟恢復，從1953年起，我國進人第一個五年計劃時期，第一次由國家組織有計劃的大規模經濟建設。這一時期國家的基本任務是：集中主要力量進行以蘇聯援助的156個建設項目為中心的、由限額以上的694個建設單位所組成的工業建設，以便建立社會主義工業化的初步基礎。

　　1956年國家建委頒發了《城市規劃編制暫行辦法》，成為新中國第一個關于城市規劃的法規文件，規范了城市總體規劃和詳細規劃的編制行為。到1957年，國家先后批準了蘭州、洛陽、太原、西安、包頭、成都、大同、湛江、石家莊、鄭州、哈爾濱、吉林、沈陽、撫順、邯鄲等15個城市的總體規劃和部分詳細規劃。這些規劃的批準，賦予城市規劃成為指導各個城市的城市建設和管理中具有一定的法律效力之文件，使得城市建設能夠按照城市規劃，有計劃有步驟地進行，適應了第一個五年計劃時期大規模經濟建設和工業城市建設的需要。

　　第一個五年計劃時期，是我國實行計劃經濟體制，城市規劃法制建設起步的階段，對于城市建設能夠按照城市規劃實施發揮了積極的作用，取得了重要進展。

　　二、“大躍進”到“文化大革命”時期

　　“大躍進”和調整時期以及“文化大革命”時期，是我國城市建設出現失誤，以至否定城市規劃，直到城市建設遭受嚴重沖擊和破壞，城市規劃事業蒙受重大挫折和損失，應當吸取沉痛教訓的一段經歷。

　　1961年1月，中共中央提出了“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針，作出了調整工業項目、壓縮城市人口，撤銷不夠條件的市鎮建制以及加強城市設施養護維修等一系列重大決策。1962年和1963年，中共中央和國務院接連召開了兩次城市工作會議，比較全面地研究部署了調整期間城市的經濟工作。

　　1964年和1965年，城市建設工作又連遭幾次挫折。第一，不搞集中的城市，自1964年2月全國開展“工業學大慶”運動之后，機械地將周恩來總理視察大慶時的題詞：“工農結合、城鄉結合、有利生產、方便生活”的十六字作為城市建設方針，在城市里建設分散的居住區，“干打壘”(即夯土墻)房屋，并種植作物等，以為這就是貫徹“十六字”方針。1964年8月，毛澤東主席提出“三線”建設方針，要求沿海一些重要企業往內地搬遷，國家經委召開全國搬遷工作會議，提出對搬遷項目要實行“大分散、小集中”的原則，少數國防尖端項目應按“分散、靠山、隱蔽”原則進行建設。隨后，林彪提出“靠山、分散、進洞”，于是，形成了“三線”建設實行“山、散、洞”，不建集中城市的思想。其影響波及全國所有城市的建設。第二，否定城市城市規劃，1964年開展“設計革命”運動，除批判“設計工作存在貪大求全、片面追求建筑高標準、因循守舊及缺乏國防觀念”等外，又批判城市規劃“只考慮遠景，不照顧現實，規模過大，人口過多”等問題，再一次否定城市規劃，精簡規劃機構，壓縮規劃人員。第三，取消國家計劃中的城市建設戶頭，1965年國務院轉發國家計委等擬定的《關于改進基本建設計劃管理的幾項規定(草案)》中取消了城市建設戶頭，不再下達建設項目和投資指標，城市建設資金急劇減少，致使城市建設陷于無米之炊的困境。

　　從“大躍進”到“文化大革命”時期，是我國城市規劃工作屢遭挫折，直到廢棄，致使城市建設和管理嚴重失控，盲目混亂，無法可依，無章可循，寫下沉痛教訓的一頁歷史，城市規劃法制建設隨之停滯不前，談不上有所發展。但從反面實踐和教訓中，說明了城市規劃法制建設的必要性、迫切性和重要意義。

　　三、社會主義現代化建設新時期

　　黨的十一屆三中全會作出了把黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策，以此為標志，我國進入改革開放和以經濟建設為中心進行現代化建設的新階段。隨著我國經濟社會發展的深刻變化，以及《城市規劃法》的頒布實施，城市規劃和建設事業邁上蓬勃發展的嶄新軌道。

　　1978年3月，國務院在北京召開第三次全國城市工作會議，并下發了《關于加強城市建設工作的意見》(即中共中央[1978]13號文件)。一是強調了城市在國民經濟發展史中的重要地位與作用，提出“控制大城市規模，多搞小城鎮”的戰略性方針。二是強調要“認真抓好城市規劃工作”，全國各城市都要認真編制和修訂城市的總體規劃、近期規劃和詳細規劃。城市規劃一經批準，必須認真執行，不得隨意改變。三是強調要“正確處理‘骨頭’與‘肉’的關系”，解決了城市維護和建設資金的來源問題。四是強調“為了把城市建設迅速搞上去，必須加強城建隊伍的建設”，并要加強黨對城市工作的領導。這次會議，對我國城市規劃工作的恢復和發展起到了至關重要的作用。

　　1978年8月，國家建委在蘭州召開城市規劃工作座談會，宣布全面恢復城市規劃工作，要求立即開展編制城市總體規劃的工作。1979年，國家建委和城建總局在認真總結我國城市規劃歷史經驗教訓的基礎上，開始起草《中華人民共和國城市規劃法草案》等文件，新中國的城市規劃從此步人第二個重要發展時期。

　　1989年12月26日，《中華人民共和國城市規劃法》頒布，自1990年4月1日起施行。該法共六章四十六條，對城市規劃的制定、城市新區開發和舊城改建、城市規劃的實施、法律責任等作了明確的法律規定。規定：“國家實行嚴格控制大城市規模、合理發展中等城市和小城市的方針”，“城市規劃實行分級審批”，“城市規劃區內的土地利用和各項建設必須符合城市規劃，服從規劃管理”，以及城市規劃的實施管理實行“一書兩證”制度等許多內容，成為一部符合我國國情和比較完備的法律，成為我國城鄉規劃、建設、管理方面的第一部法律，為我國城市科學合理地建設和發展提供了法律保障，標志著我國城鄉規劃法制建設又邁進了一大步，成為新中國城鄉規劃史上的一座里程碑。

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