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　　近日，國土資源部發(fā)布了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》(下稱《規(guī)定》)，這是國內(nèi)首部專門就土地節(jié)約集約利用進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)的部門規(guī)章，也是全國多個(gè)省市相繼出臺工業(yè)用地集約化利用后，從中央層面正式對工業(yè)用地集約化發(fā)展方針的定調(diào)。

　　《規(guī)定》指出，今后將采取“先租后讓”及彈性出讓等方式向市場供應(yīng)工業(yè)用地，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)行差別化地價(jià)政策與分期供地的方法。《規(guī)定》鼓勵企業(yè)通過多種途徑提高工業(yè)用地容積率，但禁止以土地?fù)Q項(xiàng)目，或以補(bǔ)貼、獎勵等方式變相減免土地出讓價(jià)款。

　　此次政策試圖通過規(guī)模引導(dǎo)、布局優(yōu)化、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場配置、盤活利用等多種手段，達(dá)到促進(jìn)節(jié)約土地、減量用地、提升用地強(qiáng)度、促進(jìn)低效廢棄地再利用、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局以及提高土地利用效率等目標(biāo)。

　　盡管業(yè)內(nèi)人士對于國家和地方層面出臺的工業(yè)用地新規(guī)總體上持支持態(tài)度，認(rèn)為這類政策有利于行業(yè)健康和城市可持續(xù)發(fā)展，但各個(gè)城市發(fā)展階段不盡相同，國家層面出臺“一刀切”的政策是否會挫傷部分企業(yè)和城市的發(fā)展積極性，部分業(yè)內(nèi)人士仍然存疑。而在政策落地的過程中，也還面臨著執(zhí)行難等現(xiàn)實(shí)問題。

　　從地方到中央

　　事實(shí)上，無論是彈性出讓制度、“先租后讓”的供地方式，還是差別化地價(jià)政策、分期供地方法，市場都并不陌生。

　　早在國土資源部推出《規(guī)定》之前，深圳市就率先在2013年年初推出“1+6文件”，將工業(yè)用地的土地使用年限下調(diào)至30年。其后，北京、上海、湖南、杭州等地也相繼出臺相關(guān)工業(yè)用地集約化利用政策，推行工業(yè)用地彈性出讓制度、“先租后讓”等規(guī)定。

　　在各地已有政策落地的情況下，本次國土資源部又從中央層面對彈性出讓制度、“先租后讓”、差別化地價(jià)政策以及分期供地方式進(jìn)行定調(diào)，可能將過去的局部地區(qū)政策全面推廣到全國。

　　如果說地方出臺政策“自律”是出于城市新增建設(shè)用地不斷減少、只能寄望于提高單位產(chǎn)能的無奈，那么中央層面的政策導(dǎo)向則更多體現(xiàn)出對于城市無序擴(kuò)張觸及耕地紅線、以土地?fù)Q項(xiàng)目惡性競爭等情況的規(guī)范和引導(dǎo)。

　　對于這類工業(yè)用地，業(yè)內(nèi)人士對其引導(dǎo)方向普遍比較認(rèn)同。戴德梁行工業(yè)部中國區(qū)主管級董事蘇智淵就認(rèn)為，“先租后讓”和彈性出讓的方法能夠使得企業(yè)減少前期投入的建設(shè)成本，將更多的資金投入到研發(fā)、招攬人才，甚至是設(shè)備添置等方面，更有利于企業(yè)的發(fā)展。

　　世邦魏理仕中國區(qū)工業(yè)及物流服務(wù)部董事羅瑾也認(rèn)為，工業(yè)用地的彈性出讓與分期供應(yīng)能夠使得政府獲得考察企業(yè)成長性的主動權(quán)，如果企業(yè)在限定時(shí)期內(nèi)不能達(dá)到稅收等指標(biāo)，政府就能夠在短期內(nèi)回收土地。這樣不僅能夠避免企業(yè)過度承諾帶來的后遺癥，也有助于地方政府在租期內(nèi)判斷入駐企業(yè)是否合適。

　　但不能忽視的是，地方政府通過彈性出讓制度，能夠在較短年限后回收土地再重新進(jìn)行批租，按照土地市場的價(jià)格重新進(jìn)行價(jià)值設(shè)定，從而獲取更多的土地增值收益。

　　“一刀切”存疑

　　此前各地出臺的工業(yè)用地出讓政策各不相同，本身就說明各個(gè)城市發(fā)展?fàn)顩r存在差異，業(yè)內(nèi)人士也表示，中央層面“一刀切”式的引導(dǎo)性政策，可能會給市場帶來意想不到的效應(yīng)。

　　首先，這些提高工業(yè)用地利用率的規(guī)定有可能影響企業(yè)的投資決策。企業(yè)在獲得土地后會在開發(fā)前期投入大量的資金成本，但“先租后讓”、彈性化出讓等規(guī)定可能使企業(yè)面臨后期經(jīng)營難以快速收回成本的風(fēng)險(xiǎn)，土地到期也可能導(dǎo)致搬遷成本、物業(yè)處理成本增大，新一輪市場競爭下帶來的土地價(jià)格高企等困難，企業(yè)的投資決策也因此變得更加保守。

　　一二線城市的工業(yè)用地使用條款苛刻，本也于情理之中，但三四線城市與一二線城市的發(fā)展階段不同，采取同樣嚴(yán)苛的用地政策，是否會進(jìn)一步抑制其經(jīng)濟(jì)活力，尚不得而知。

　　蘇智淵就表示，這些政策的推廣有可能會帶來大面積的制造業(yè)退潮，對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一定有幫助。

　　而“禁止以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼、獎勵等形式變相減免土地出讓價(jià)款”的規(guī)定，在不少業(yè)內(nèi)老師看來還存在落地難的問題。

　　從上世紀(jì)80年代開始，國內(nèi)就采取協(xié)議出讓的方式將土地推向市場，這種協(xié)議出讓的方式之下，往往是將工業(yè)用地“零地價(jià)”出讓給開發(fā)商和企業(yè)。為避免國有資產(chǎn)流失，從2007年開始，工業(yè)用地也進(jìn)入了土地招拍掛的程序。

　　然而，為防止“價(jià)高者得”的市場競爭氛圍會挫傷投資者的投資熱情，地方政府往往通過稅收返還、政策補(bǔ)貼及獎勵等方式吸引產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與企業(yè)的進(jìn)入?！斑@在地方上已經(jīng)是相對公開的做法了。”蘇智淵表示。

　　但是，由于土地價(jià)款是收歸國土資源部，而補(bǔ)貼、獎勵則是由地方政府從地方收入中劃撥出去。因此《規(guī)定》“禁止以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼、獎勵等形式”的條款，實(shí)際上是存在操作難度的。

　　在政策的執(zhí)行方面，不論中央和各個(gè)地方的，大多都提出了工業(yè)用地的集約利用總體要求，但是對于如何判斷何種產(chǎn)業(yè)、何種項(xiàng)目需要多少年限的工業(yè)用地，其做出判斷的主體應(yīng)為何人，其中的判斷標(biāo)準(zhǔn)又是怎樣，這些細(xì)則也都不完善。

　　目前各地推出的工業(yè)用地當(dāng)中，執(zhí)行細(xì)則較為完善的例子是湖南省。

　　湖南省大部分地區(qū)都將逐步推行工業(yè)用地彈性出讓，但不同的是，其配備了《湖南省產(chǎn)業(yè)園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，將根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，逐步推行“長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合”的土地政策。

　　蘇智淵指出，工業(yè)用地集約化利用必須要比較謹(jǐn)慎地在全國范圍內(nèi)推廣，不能“一刀切”，要更多地考慮地方細(xì)化的配套政策，實(shí)現(xiàn)因地制宜，否則將適得其反。