受體制等諸多因素的影響和限制，我國現階段政府投資比較有限，不得不過分依賴收費公路方式發展高等級公路，已有高等級公路中，所有高速公路、絕大部分的一級公路和將近一半的二級公路均為收費公路。無論是經濟比較發達適合發展收費公路的東部地區，還是經濟比較落后、不適合發展收費公路的西部地區，由于政府財政投資的有限和其他融資方式的困難，高等級公路建設中無一不采用收費公路方式。由于收費公路的資金來源基本是比較單一的少量政府投資加大量銀行貸款，收費公路模式過于廣泛的運用，一方面形成了一定規模的長期債務負擔甚至不良債務和銀行的金融風險，另一方面也降低了高等級公路的使用效率，使其應有的作用難以充分發揮。從我國現階段實際來看，受各級政府財政狀況和投融資體制限制，收費公路仍然不得不作為高等級公路建設的主要模式，為了克服收費公路目前存在的問題，最大限度地降低債務負擔、防范和降低不良債務和銀行金融風險，提高高等級公路的使用效率，必須在進一步規范現有高等級公路收費制度的同時，有效解決高等級公路的融資問題，降低對銀行債務融資的依賴，優化高等級公路融資結構。對經濟比較發達、適合發展收費公路的東部和部分中部地區，為了減少對中央投資的需求并為中西部地區提供一定的轉移支付，要繼續發展一級以上的高等級收費公路，關鍵是要進一步規范收費制度――確立合理的收費水平、降低公路運營成本和使用者成本、提高公路使用效率;對于經濟比較落后、不太適宜大規模發展收費公路的西部和部分中部地區，發展收費公路可以解決部分資金來源，因此，可以適當發展部分收費公路、按照部分要素成本核定最高收費標準，同時，要切實加大中央財政的投入、探索發達地區的轉移支付，形成規范有序的多元化公路建設投資格局。

　　改革開放以來，尤其是1985年“貸款修路、收費還貸”政策出臺以后，以收費公路為主的我國高等級公路迅速發展，在數量上和質量上都實現了重大突破，高速公路實現了從無到有“零”的突破，躍居世界第二位，收費公路總里程為世界第一。據統計，1985年至2000年，依托公路收費政策，我國共籌集公路建設資金6700億元，占同期公路建設總投資的60%。截至2001年底，我國共建成高速公路1.9萬公里;一級公路2.5萬公里;二級公路里程18萬公里。所有已建成的高速公路、80%的一級公路和44%的二級公路是依靠“收費公路”方式建設的。目前全國收費公路總里程接近10萬公里，占全世界14萬公里收費公路總里程的71%。其中二級收費公路為6.8萬公里，占全部收費公路總里程的71%;高速公路、一級收費公路為2.34萬公里，占全部收費公路總里程的25%，少量的三、四級收費公路約占4%。二級路占收費公路的絕大部分，是全世界收費公路發展中絕無僅有的。隨著收費公路在東部地區的普遍發展和在西部地區的逐步推廣，過度依賴收費公路方式發展高等級公路模式的弊端日漸突出，迫切需要對現行的收費公路制度進行全面的反思，探索提高收費公路運營效率、拓寬高等級公路資金渠道、特別是合理解決西部地區高等級公路建設融資的思路。

　　一、 目前我國高等級公路收費與融資存在的問題

　　“貸款修路、收費還貸”的收費公路發展初期，主要是在經濟發達、承受能力較強的東南沿海地區修建封閉式的高等級收費公路，對提高車輛通行效率，改善交通堵塞狀況發揮了積極的作用，社會各界對收費公路的反映總體上是正面和肯定的。但隨著收費公路數量的不斷增加和收費公路模式的進一步推廣，其問題和弊端逐漸顯露出來。一方面由于收費站點設置過多過密、收費標準偏高，加上一些地方或對原先的開放式二級公路實行封閉收費，或先收費后修路，或將既有免費公路轉讓實行收費，致使社會各界對收費公路政策的非議和反應越來越強烈。另一方面由于建設前后交通流量測算的差異，以致按照現行收費狀況來測算，不少收費公路的財務狀況不容樂觀，有些潛伏著比較嚴重的銀行金融風險和地方財政風險隱患，甚至有可能重蹈歐洲和東南亞國家收費公路發展中出現巨額債務負擔的覆轍。

　　(一)費公路發展中存在的主要問題。

　　1.收費站點設置不合理、收費標準偏高、收費期過短，加大了使用者負擔、降低了道路使用效率。(1)收費站點過多、設置間隔過密。全國共有高等級公路收費站點3299個，其中高速公路收費站占16%，一級公路收費站占15%，二級公路收費站占51%，橋梁(隧道)和其他公路收費站占17%。基本每隔30公里左右甚至更短就得停車交費，使本該暢通的公路被一段段割開，不僅影響了車輛的快速行駛，而且增加了使用者負擔，降低了路網使用效益，成了影響公路運輸發展的極大障礙。(2)收費期限偏短、收費標準偏高。大部分收費站點期限核定在6～10年之間，明顯短于30年的國際一般水平。由于收費期限偏短，普遍存在收費標準偏高問題，加大了使用者的負擔，也造成了事實上低收入的當前使用者對較高收入的今后使用者的跨代補貼，在一些地區還存在道路間的轉移支付。(3)二級公路收費標準不規范、隨意性比較大。缺乏統一的定價方法和明確統一的批準機構，收費標準尤其是二級公路收費標準不一，帶有較大隨意性，不僅引發了收費站和使用者的矛盾，而且大大提高了公路運輸成本。

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