第七節(jié) 對(duì)跨國銀行的法律管制

　　一、跨國銀行：一般是指在一些不同國家和地區(qū)經(jīng)營存放款、投資及其他業(yè)務(wù)的國際銀行，由設(shè)在母國的總行和設(shè)在東道國的諸多分支機(jī)構(gòu)組成。跨國銀行在國外設(shè)置的分支機(jī)構(gòu)，一般都根據(jù)各種分支機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，結(jié)合東道國的法律規(guī)定作出具體選擇，其形式及主要特點(diǎn)：

　　(一)代表處。最簡單的分支機(jī)構(gòu)形式，不具有東道國的法人資格。不經(jīng)營銀行業(yè)務(wù)。

　　(二)經(jīng)理處。級(jí)別高于代表處，但低于分行，不具有東道國的法人資格。可以經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)、貨幣市場業(yè)務(wù)及外匯市場業(yè)務(wù)、票據(jù)兌現(xiàn)業(yè)務(wù)及托收和信用證業(yè)務(wù)。但不能辦理存款業(yè)務(wù)。

　　(三)分行。跨國銀行在國外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的最重要形式，不具有東道國的法人資格，是總行的組成部分，受總行的直接控制。

　　(四)附屬銀行。在東道國注冊(cè)成立，具有東道國的法人資格，是獨(dú)立于總行的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，既可以由總行全資擁有;也可以合資設(shè)立，但總行對(duì)其擁有控制權(quán)。

　　(五)聯(lián)屬銀行。其性質(zhì)與附屬銀行基本相同，只不過總行參股份額較少，沒有控股權(quán)而已。

　　(六)聯(lián)營銀行。由不同國籍的幾家銀行作為股東而建立起來的國際銀行，具有東道國的法人資格。不吸收存款，一般從事某些特定地區(qū)和領(lǐng)域的貸款業(yè)務(wù)。

　　二、母國對(duì)跨國銀行的法律管制：除了適用有關(guān)對(duì)國內(nèi)銀行的監(jiān)管規(guī)定外，還包括以下兩方面的特殊規(guī)定：

　　(一)對(duì)國外分支機(jī)構(gòu)設(shè)立的法律管制。通常，發(fā)達(dá)國家管制較松，發(fā)展中國家管制較嚴(yán)。

　　(二)對(duì)國外分支機(jī)構(gòu)經(jīng)營的法律管制。一般而言，較之對(duì)國內(nèi)分支機(jī)構(gòu)的管制要更為寬松，并富有彈性。

　　三、東道國對(duì)跨國銀行的法律管制

　　(一)對(duì)跨國銀行進(jìn)入的法律管制，具體管制措施有：

　　1.對(duì)跨國銀行進(jìn)入形式的限制。發(fā)達(dá)國家一般不限制，但又是作必要引導(dǎo)。發(fā)展中國家多實(shí)行不同程度的限制：少數(shù)只允許跨國銀行在本國設(shè)立代表處，不能從事銀行業(yè)務(wù);有的不允許跨國銀行在本國開設(shè)分行;不少發(fā)展中國家禁止跨國銀行控制本國銀行，或者對(duì)跨國銀行在本國銀行的參股比例設(shè)置最高限。

　　2、各國立法規(guī)定的跨國銀行進(jìn)入本國必須符合的條件：

　　(1)申請(qǐng)銀行的資信要求，其目的在于保證設(shè)立的跨國銀行安全可靠，阻止外國小銀行進(jìn)入。

　　(2)對(duì)申請(qǐng)銀行的審慎性條件要求。這方面的要求主要有，申請(qǐng)銀行必須具有合理的法人治理結(jié)構(gòu);必須具有穩(wěn)健的風(fēng)險(xiǎn)管理體系等。

　　(3)擬設(shè)分支機(jī)構(gòu)的最低資本金要求;

　　(4)擬設(shè)分支機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的要求。各國法律一般都要求這些機(jī)構(gòu)的人員(尤其是經(jīng)營管理層)必須具有良好的從業(yè)素質(zhì)和經(jīng)驗(yàn);

　　(5)申請(qǐng)銀行母國的監(jiān)管要求。此外，一些國家要求總行出具“意愿書”或類似的正式宣誓書，表示其對(duì)在東道國開設(shè)分支機(jī)構(gòu)的支持。

　　3.對(duì)跨國銀行的進(jìn)入實(shí)行對(duì)等原則。指本國準(zhǔn)許外國銀行進(jìn)入，以該外國準(zhǔn)許本國銀行進(jìn)入為前提條件。甚至要求兩國在對(duì)方境內(nèi)設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)形式也必須對(duì)等。

　　4.對(duì)跨國銀行進(jìn)入的公共利益保留。由于公共利益保留是一個(gè)“彈性”概念，各國可以根據(jù)本國需要作出靈活解釋，這一保留措施是各國阻擋外國銀行進(jìn)入的最后一道安全屏障。

　　(二)對(duì)跨國銀行經(jīng)營的法律管制。

　　1、對(duì)跨國銀行的待遇標(biāo)準(zhǔn)：東道國對(duì)跨國銀行經(jīng)營活動(dòng)管制的寬嚴(yán)程度主要取決于各國對(duì)跨國銀行競爭所實(shí)行的待遇標(biāo)準(zhǔn)，這些待遇可分為三類：保護(hù)主義原則(對(duì)外資銀行的經(jīng)營實(shí)行限制性監(jiān)管)、國民待遇原則(要求在互惠的基礎(chǔ)上給予對(duì)方)、對(duì)等原則(只允許外資銀行經(jīng)營本國銀行在該外國所能經(jīng)營的業(yè)務(wù))。

　　2、各國對(duì)跨國銀行經(jīng)營管制的措施多種多樣主要有：

　　(1)增加跨國銀行的營業(yè)成本。首先，限制跨國銀行在東道國吸收存款業(yè)務(wù);其次，不允許跨國銀行向東道國中央銀行貼現(xiàn)融資，這樣也增加了跨國銀行的籌資成本;再次，要求跨國銀行向東道國中央銀行繳納較高比例的存款準(zhǔn)備金。

　　(2)限制跨國銀行的市場份額。首先，限制跨國銀行的業(yè)務(wù)范圍;其次，限制跨國銀行在東道國設(shè)立分去機(jī)構(gòu)的數(shù)量;再次，限制跨國銀行的營業(yè)區(qū)域。

　　3.對(duì)跨國銀行經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)管理。可分為兩種制度：

　　(1)事先預(yù)防性監(jiān)管制度。即對(duì)外資銀行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、衡量、分析，在此基礎(chǔ)上以最低成本實(shí)現(xiàn)最大安全保障的制度。

　　(2)事后救助性保護(hù)，包括：A、最后貸款人制度，指由各國中央銀行或其他金融機(jī)構(gòu)對(duì)已經(jīng)或?qū)⒁霈F(xiàn)信用危機(jī)的商業(yè)銀行(包括外資)提供資金支持，以幫助其渡過難關(guān)，避免情況進(jìn)一步惡化。(主要用于解決銀行出現(xiàn)的暫時(shí)流動(dòng)性困難);B、存款保險(xiǎn)制度，指當(dāng)投保的金融機(jī)構(gòu)(包括外資)倒閉時(shí)，由專門的政策性存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在最高保額限度內(nèi)代為向客戶支付法定數(shù)額的保險(xiǎn)金。實(shí)踐中，東道國政府只對(duì)具有法人資格的跨國銀行分支機(jī)構(gòu)以上述兩種方式救助;而當(dāng)分行出現(xiàn)流動(dòng)性困難時(shí)一般要求該分行的總行和母國當(dāng)局救助。

　　四、對(duì)跨國銀行法律管制的國際協(xié)調(diào)

　　(一)對(duì)跨國銀行監(jiān)管國際協(xié)調(diào)的必要性。隨著跨國銀行的迅速發(fā)展，全球經(jīng)濟(jì)、金融一體化進(jìn)程的加快，一國金融當(dāng)局以國為界對(duì)跨國銀行活動(dòng)實(shí)行監(jiān)管，已日顯力不從心。至少暴露了以下二方面的問題：

　　(1)監(jiān)管權(quán)力的沖突。根據(jù)國際法上的“屬人管轄原則”和“屬地管轄原則”，在許多情況下，母國和東道國對(duì)跨國銀行設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)都有實(shí)施法律管制的權(quán)力。這樣，一方面，可能會(huì)形成母國與東道國法律管制之間的積極沖突。另一方面，由于管轄界限不明，在一些領(lǐng)域，母國和東道國對(duì)跨國銀行的海外分支機(jī)構(gòu)都沒有施以必要的法律管制，從而形成雙方管制的空白區(qū)域，即消極沖突。

　　(2)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不一致。各國對(duì)跨國銀行的監(jiān)管寬嚴(yán)不一，對(duì)于那些管制松馳的國家，跨國銀行可能會(huì)利用當(dāng)?shù)氐姆种C(jī)構(gòu)逃避監(jiān)管，從事高風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營活動(dòng)，成為制造國際金融危機(jī)的隱患之一。此外，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，還會(huì)帶來不同國家銀行間不公平競爭的結(jié)果。所以，必須加強(qiáng)對(duì)跨國銀行監(jiān)管的國際協(xié)調(diào)。

　　(二)對(duì)跨國銀行監(jiān)管國際協(xié)調(diào)的成果。一些國家對(duì)跨國銀行的監(jiān)管進(jìn)行了雙邊或區(qū)域性的協(xié)調(diào)，但最為重要的途徑是巴塞爾委員會(huì)開展的多邊協(xié)調(diào)行動(dòng)。

　　1975年2月，國際清算銀行發(fā)起并成立了一個(gè)名為“銀行管制和監(jiān)督常設(shè)委員會(huì)”(又稱“巴塞爾委員會(huì)”)。該委員會(huì)是目前國際上協(xié)調(diào)跨國銀行管制活動(dòng)的最主要機(jī)構(gòu)，其目標(biāo)是加強(qiáng)各國銀行當(dāng)局之間的聯(lián)系與接觸;制定了廣泛的統(tǒng)一管理規(guī)則;改進(jìn)跨國銀行管理的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。巴塞爾委員會(huì)發(fā)布的有關(guān)跨國銀行監(jiān)管的各項(xiàng)文件，統(tǒng)稱為“巴塞爾協(xié)議”，這些協(xié)議主要有：

　　1、《對(duì)國外銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)督的原則》，即狹義的《巴塞爾協(xié)議》。這是1975年發(fā)布的第一個(gè)文件。首先規(guī)定了跨國銀行國外分行和附屬銀行(子行)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，并以監(jiān)督銀行的流動(dòng)性、清償能力和外匯頭寸為中心，確定跨國銀行母國和東道國的監(jiān)管責(zé)任。1983年進(jìn)行了修訂，將跨國銀行總行、國內(nèi)外分行和附屬銀行(子行)作為整體來綜合考察風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任作了更明確、具體的劃分。

　　2、《關(guān)于統(tǒng)一國際銀行資本衡量和資本標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》(簡稱《巴塞爾報(bào)告》，1987年發(fā)表)。確定了統(tǒng)一的資本充足率計(jì)算方法和統(tǒng)一的最低資本充足率標(biāo)準(zhǔn)。1999年又公布了《新的資本充足率框架》征求意見稿，經(jīng)多次修訂，于2006年底開始實(shí)施。

　　3、《關(guān)于監(jiān)督國際性銀行集團(tuán)及其跨國分支機(jī)構(gòu)的最低標(biāo)準(zhǔn)的建議》(簡稱《巴塞爾建議》)。對(duì)跨國銀行及分支機(jī)構(gòu)設(shè)定了四項(xiàng)最低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。確立了母國并表監(jiān)管原則的核心地位，并實(shí)現(xiàn)對(duì)跨國銀行監(jiān)管責(zé)任的重心由東道國向母國的偏轉(zhuǎn)。

　　4、《銀行業(yè)有效監(jiān)管原則》(簡稱《巴塞爾核心原則》1997年發(fā)表)。搭建了全方位、多角度的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管原則體系，涵蓋了從市場準(zhǔn)入到業(yè)務(wù)經(jīng)營的全過程;不僅注重審批程序，而且強(qiáng)調(diào)持續(xù)性監(jiān)管;不僅注重單一要素的監(jiān)管，而且強(qiáng)調(diào)綜合并表監(jiān)管。

　　5、《多元化金融集團(tuán)監(jiān)管的最終文件》(簡稱《巴塞爾最終文件》，1999年公布)。涉及多元化金融集團(tuán)的資本充足率及計(jì)算方法、金融集團(tuán)決策管理人員任職資格、不同國家的金融監(jiān)管當(dāng)局之間或同一國家的不同業(yè)務(wù)(銀行、證券、保險(xiǎn))監(jiān)管當(dāng)局之間針對(duì)金融集團(tuán)在信息取得、交流及協(xié)調(diào)方面應(yīng)做的特殊努力等。

　　“巴塞爾協(xié)議”對(duì)各國雖不具有法律拘束力，但一般認(rèn)為是跨國銀行監(jiān)管領(lǐng)域中十分重要的國際慣例。

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