城鄉規劃師對于地下空間規劃條件的實操性研究
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城市地下空間的開發利用已成為解決當前城市發展空間問題的一個高效途徑。我國很多城市已經開展大量的地下空間建設，但整體地下空間發展起步較晚，目前與地下空間開發利用相配套的體制機制仍然處于探索階段。特別是在實際操作階段，政府部門已有的相關建設管理或行政許可的程序并沒有專門面向或考慮地下空間的管理要求，地下空間項目在報建程序上仍參照地面項目。然而，地下空間有其復雜性和特殊性，雖然國內有不少學者開展了對地下空間控制性詳細規劃(以下簡稱“控規”)的研究，對地下空間控規的編制內容、指標類型等方面都有總結，但是多停留在理論研究階段。通過對項目實際建設過程的分析發現，規劃條件在目前的地下空間開發過程中處于缺失或不足的狀態。對于這種狀態，不少地方政府對地下空間開發采用“一事一議”的解決方式，但在即將到來的大規模地下空間開發形勢下將力不從心。同時，隨著人們物權意識的加強，地下空間的確權和流轉需求將大大增加。僅憑目前簡單的規劃條件，將使地下空間確權缺乏必要權屬劃分的依據。因此，各城市加強地下空間規劃條件的具體性和可操作性研究勢在必行。
本文通過深入分析地下空間的開發過程，探討地下空間實際建設過程中存在的問題，明確地下空間規劃條件在整個地下空間開發過程中的重要性。通過分析地下空間規劃條件缺失的原因，提出地下空間規劃條件需要表達的關鍵因素，從推動城市地下空間建設的角度提出地下空間規劃條件的合理形式和內容，以提高政府對地下空間開發利用和管理的有效性，以及社會資本對地下空間開發利用的積極性。
地下空間規劃條件缺失的現狀
《中華人民共和國城鄉規劃法》明確指出，“在城市、鎮規劃區內以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門應當依據控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。未確定規劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權。”因此，規劃條件是所有項目建設開始的必要條件。從目前項目開展建設的整個過程看，項目在規劃、立項、取得土地、方案設計、規劃審批、工程建設、竣工驗收和產權辦理等各階段都需遞交相關文件進行行政審批，同時獲得的許可文件也成為下一階段要求遞交的文件。
2005年1月深圳市車公廟豐盛町地下陽光街成為我國首個地下空間公開掛牌出讓案例。之后，我國不少城市先后有地下空間成功掛牌出讓。我國未來將有更多城市邁入地下空間開發利用高峰。然而，從目前各城市地下空間公開出讓、建設和確權的實踐看，地下空間的建設仍缺乏支撐，大部分地下空間的開發是地面開發的附屬，兩者屬于同一項目。另外，有少量單建的地下空間項目(如綠地、廣場和道路的地下空間開發項目)，開發建設的報建審批程序也都按照地面項目的報建審批程序進行操作。雖然單建的地下空間項目比較少，但是由于地下空間項目的特殊性和沒有明確的依據，遇到程序上的問題常采用“一事一議”的解決方法，增加了行政管理者決策的難度和強化了自由裁量權，并且這種方式在地下空間大規模開發的形勢下也顯得捉襟見肘。在控規層面，盡管各地在地下空間控規編制的組織方式、規劃內容和控制指標等方面進行了積極的研究與創新，但規劃許可過程中往往涉及對前期制定的規劃條件的調整，不僅違反了土地合同的法律效應，還影響了行政審批效率和法定程序調整的嚴肅性。
地下空間的特殊性和復雜性也使得其控規管控要求與地面控規管控要求有所差異。從整個建成過程看，地下空間規劃條件不僅是土地合同的重要組成部分，其中的土地面積、建筑面積等指標還是計算土地出讓金的依據。勘察設計紅線和規劃條件是城鄉規劃部門審查設計方案、核發建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證的依據(表1)。規劃部門的行政許可也是下一步辦理施工許可及最終進行竣工驗收的依據。規劃條件缺乏或是不清晰，將對后期的產權界定造成困難，影響投資者的積極性。
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