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　第六章 發展規劃編制與管理

　　我國的國民經濟和社會發展規劃是國家宏觀調控的重要手段，也是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理以及公共服務職責的重要依據。參與規劃編制以及提供規劃咨詢、評估是咨詢工程師(投資)的業務內容之一。我國發展規劃體制、體系，總體規劃、專項規劃及區域規劃的編制程序是咨詢工程師(投資)的必備知識。

　　第一節 規劃概述

　　一、規劃的性質、特征、功能

　　(一)規劃的概念

　　我國的國民經濟和社會發展規劃是國家加強和改善宏觀調控的重要手段，也是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責的重要依據。規劃通過闡述政府的戰略意圖，明確政府的工作重點，引導市場主體的行為，以實現國家戰略目標，彌補市場失靈，有效配置公共資源，促進共同富裕。

　　(二)規劃的性質

　　在社會主義市場經濟體制下，經濟和社會領域的發展規劃必須以市場為基礎，反映市場、預測市場、引導和調控市場，而不是取代市場。雖然國民經濟規劃按照法定程序經立法機構審議批準，但規劃的基本性質仍是指導性的。即使在某些不屬于市場發揮作用的領域或在非常情況下采取某種指令性計劃，也只是對總體上實行指導性計劃的必要補充或權宜之計，并不改變市場經濟條件下計劃的根本性質。

　　(三)規劃的特征

　　規劃一般具有以下特征：

　　1.綜合性特征

　　規劃通常是針對國民經濟總體的普遍性社會經濟發展問題編制，社會經濟是由多種要素構成的統一的、復雜的綜合體。各要素之間互相聯系和影響，使不同行業、部門，不同地域，不同領域之間相互關聯和相互影響，這就決定了規劃編制必須綜合考慮所涉及的對象，進行多方面分析研究，反映與之相關的各地區、各部門和各種利益群體的意見和要求，以保證規劃制定的科學性和現實合理性。

　　2.層次性特征

　　規劃具有明顯的層次性特征。國家、省(自治區、直轄市)、市縣級的政府都有制定管轄范圍內社會經濟發展規劃的權力，規劃所涉及的問題及影響范圍也具有層次性特征。

　　3.銜接性特征

　　國民經濟和社會發展領域的各類規劃之間往往相互重疊，互相支撐，構成支撐社會經濟發展的有機整體。綜合性規劃往往針對解決綜合性的社會經濟問題而制定，專項規劃是為解決特定領域的具體問題而制定，但是綜合性問題可以分解成不同種類的專項領域，脫離不同行業領域具體情況的綜合性規劃和政策難以具有可操作性。同樣道理，特定領域問題的解決往往也需要綜合性地從國民經濟和社會發展全局的角度予以考慮，運用綜合性的思路進行研究解決。不僅如此，在專項規劃或政策框架內部，各要素之間也需要相互銜接、彼此支撐。

　　4.協調性特征

　　各類規劃的編制和實施，要通過中央與地方、政府與企業和社會各界的對話、交流形成共識，統籌兼顧、綜合協調各方面的需求，從而要求妥善處理國家長遠、全局目標和短期、局部目標之間的關系;促進經濟結構優化、提高國民經濟整體素質和運行效率，綜合協調生產、建設、投資、消費、進出口之間的關系，協調各行業、各地區之間的關系，協調國家重點建設的資金來源和具體項目的投資建設等關系。

　　5.導向性特征

　　國民經濟和社會發展規劃及各類社會經濟發展政策，集中展示了政府對未來國內外經濟社會發展環境、趨勢的分析判斷和預測，提出經濟社會發展的戰略目標、產業結構和區域經濟結構調整優化方向，以及相應的政策，必然會通過各種渠道擴散、滲透到各界，為微觀經濟主體在市場競爭中自主進行生產、建設、經營決策提供了最具權威性和整體性的宏觀經濟環境和政策信息，因而對全社會的經濟活動具有極其重要的信息導向作用，為引導資源優化配置，彌補和矯正市場的短期性、波動性、盲目性，為有效發揮市場經濟對資源配置的基礎性作用提供政策及規劃制度保障。

　　(四)規劃的功能

　　1.綜合協調平衡功能

　　發展規劃的編制和實施，要通過中央與地方、政府與企業和社會各界的對話、交流形成共識，統籌兼顧、綜合協調各方面的經濟利益，從而妥善處理國家長遠的、全局的目標和短期的、局部的目標之間的關系;保持社會總供給與社會總需求基本平衡、促進經濟結構優化、提高國民經濟整體素質和效益，綜合協調生產、建設、投資、消費、進出口之間的平衡關系，協調各產業、各地區經濟的發展，協調國家重點建設的資金來源和投向，從而實現國民經濟主要比例關系的基本平衡，以保證經濟和社會發展戰略、目標、任務的實現。

　　2.信息導向功能

　　國民經濟和社會發展規劃，集中展示了政府對未來國內外經濟發展環境、趨勢的分折判斷和預測，提出經濟和社會發展戰略、目標、產業結構和區域經濟結構調整優化的方向以及相應的政策，必然會通過各種渠道擴散、滲透到全社會。這就為微觀經濟主體在市場競爭中自主進行生產、經營決策提供了最具權威性和整體性的宏觀經濟環境和政策信息，因而對全社會的經濟活動具有極其重要的信息導向作用。

　　3.政策指導調節功能

　　隨著規劃的基本性質轉變為指導性，大大簡化和淡化了規劃的數量指標，強化了規劃的政策性內容和作用。經過規劃綜合協調的宏觀經濟政策體系，既對全社會經濟活動具有重要的指導意義，又規范經濟主體的行為，激勵、誘導其行為符合宏觀調控總體要求。

　　4.引導資源配置功能

　　發展規劃不應當代替市場對資源配置的基礎性作用，但國家仍有必要通過對其直接掌握的公共資源的計劃配置，引導、帶動全社會資源的市場配置，以彌補和矯正市場的短期性、波動性、盲目性，或起示范作用。國家集中掌握的公共資源主要有：財政預算資金和其他財政性資金、政策性金融、國家統借統還外債、國家外匯儲備和重要資源儲備等。這些公共資源雖是通過計劃配置，但在具體運作上也要盡可能采取市場方式。

　　二、我國國民經濟和社會發展規劃體制的基本框架

　　規劃體制涉及規劃體系、規劃性質、規劃內容、編制程序、規劃期限、決策主體、規劃實施、評估調整等方面。我國實施以國民經濟和社會發展五年計劃為基本框架的規劃體制，已經有五十多年的歷史，不同時期的規劃對促進經濟和社會發展都發揮了重要作用。隨著經濟體制改革的不斷深入，規劃體制發生了很大變化，特別是“十一五”規劃和“十二五”規劃，在突出規劃的戰略性、綱領性、綜合性，探索新的規劃體系，創新規劃方法，規范編制程序，提高透明度等方面都取得了很大進展。這是完善社會主義市場經濟體制的必然，是加強和改善宏觀調控的需要，對于促進政府職能轉變及經濟社會全面、協調、可持續發展具有重要的意義。

　　我國的規劃體系由三級、三類規劃組成。國民經濟和社會發展規劃按行政層級分為國家級規劃、省(自治區、直轄市)級規劃、市縣級規劃;按對象和功能類別分為總體規劃、專項規劃、區域規劃。

　　(一)三級規劃

　　1.國家級規劃

　　國家級規劃是指由中央政府部門制定的各類規劃。國家級規劃規定著國家在一定時期內經濟和社會發展的主要目標、任務和政策，關系到國家的全局和長遠利益，各級地方應相互配合，保證國家規劃確定的調控目標和任務的實現。當地方規劃與國家規劃發生矛盾時，根據局部服從總體的原則，地方規劃應當服從國家規劃，首先保證國家規劃的實現，維護國家規劃的權威性與統一性。同時，國家規劃的制定也應當考慮到地方規劃的實際情況，照顧到地方的利益。

　　2.省(自治區、直轄市)級規劃

　　省(自治區、直轄市)級規劃是指省(自治區、直轄市)地方人民政府根據國家規劃對所轄行政區的國民經濟和社會發展或其特定行業、領域為對象編制的規劃。省(自治區、直轄市)具有承上啟下的功能，在編制時要在貫徹國家戰略意圖的基礎上，突出地方特色，為市縣級規劃提供依據，并要與相鄰地區的規劃相協調。

　　3.市縣級規劃

　　市縣級規劃是指市縣級地方人民政府所轄行政區的國民經濟和社會發展或其特定行業、領域為對象編制的規劃。市縣級規劃是我國規劃體系中的末端規劃。

　　(二)三類規劃

　　1.總體規劃

　　總體規劃是國民經濟和社會發展的全局性、戰略性、綱領性規劃，是編制本級和下級專項規劃、區域規劃以及制定有關政策和年度計劃的依據，其他規劃要符合總體規劃的要求。

　　總體規劃是完整的、全面的國民經濟和社會發展計劃。總體規劃要體現保持經濟總量平衡、促進總體結構優化、提高國民經濟整體素質和效益的要求，發揮對全社會經濟活動的總體指導和對各種宏觀調控政策手段綜合協調的作用。總體規劃要覆蓋國民經濟和社會發展的主要領域，既要照顧各個方面，又要突出重點，當然是粗線條的。

　　2.專項規劃

　　專項規劃是以國民經濟和社會發展特定領域為對象編制的規劃，是總體規劃在特定領域的細化，也是政府指導該領域發展以及審批、核準重大項目，安排政府投資和財政支出預算，制定特定領域相關政策的依據。

　　專項規劃是針對國民經濟和社會發展的重點領域和薄弱環節、關系全局的重大問題編制的規劃，如產業結構調整規劃、基礎設施發展建設規劃、生態建設和環境保護規劃、科技教育發展規劃等。專項規劃是總體規劃的若干主要方面、重點領域的展開、深化及具體化，必須符合總體規劃的總體要求，并與總體規劃相銜接。

　　3.區域規劃

　　區域規劃是以跨行政區的特定區域國民經濟和社會發展為對象編制的規劃，是總體規劃在特定區域的細化和落實。跨省(自治區、直轄市)的區域規劃是編制區域內省(自治區、直轄市)級總體規劃、專項規劃的依據。

　　在我國的規劃體系中，區域規劃是比較薄弱的環節。編制并實施好區域規劃，有利于打破地區行政分割，發揮各自優勢，統籌安排重大基礎設施、生產力布局和生態環境建設，進而提升區域整體競爭力。

　　區域規劃是經濟社會發展任務在特定空間上的落實，是政府進行區域調控和管理的重要工具，具有彌補市場不足的重要功能。從國際經驗看，區域規劃是政府進行區域管理的關鍵環節。區域管理大致可以分為三個層次，即區域發展戰略、區域規劃和區域政策，三者是相互聯系、相互支撐的整體。區域發展戰略是對全國總體空間格局的謀劃。區域規劃和區域政策是對區域發展戰略的支撐，區域發展戰略指導規劃和政策的制定。區域規劃主要是對人口、資源、生態環境和經濟活動等進行空間布局安排。區域政策是對資源的合理分配和各方面關系的協調，服從于區域規劃，是對區域規劃的支撐。

　　(三)各類規劃的編制部門和規劃期限

　　1.規劃編制部門

　　國家總體規劃和省(自治區、直轄市)級、市縣級總體規劃分別由同級人民政府組織編制，并由同級人民政府發展改革部門會同有關部門負責起草。專項規劃由各級人民政府有關部門組織編制;跨省(自治區、直轄市)的區域規劃，由國務院發展改革部門組織國務院有關部門和區域內省(自治區、直轄市)人民政府有關部門編制。

　　2.規劃期限

　　國家總體規劃、省(自治區、直轄市)級總體規劃和區域規劃的規劃期一般為5年，可以展望到10年以上。市縣級總體規劃和各類專項規劃的規劃期可根據需要確定。

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