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　第六章 發(fā)展規(guī)劃編制與管理

　　我國的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃是國家宏觀調(diào)控的重要手段，也是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理以及公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)。參與規(guī)劃編制以及提供規(guī)劃咨詢、評估是咨詢工程師(投資)的業(yè)務(wù)內(nèi)容之一。我國發(fā)展規(guī)劃體制、體系，總體規(guī)劃、專項規(guī)劃及區(qū)域規(guī)劃的編制程序是咨詢工程師(投資)的必備知識。

　　第一節(jié) 規(guī)劃概述

　　一、規(guī)劃的性質(zhì)、特征、功能

　　(一)規(guī)劃的概念

　　我國的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃是國家加強和改善宏觀調(diào)控的重要手段，也是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)。規(guī)劃通過闡述政府的戰(zhàn)略意圖，明確政府的工作重點，引導(dǎo)市場主體的行為，以實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)，彌補市場失靈，有效配置公共資源，促進(jìn)共同富裕。

　　(二)規(guī)劃的性質(zhì)

　　在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃必須以市場為基礎(chǔ)，反映市場、預(yù)測市場、引導(dǎo)和調(diào)控市場，而不是取代市場。雖然國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃按照法定程序經(jīng)立法機構(gòu)審議批準(zhǔn)，但規(guī)劃的基本性質(zhì)仍是指導(dǎo)性的。即使在某些不屬于市場發(fā)揮作用的領(lǐng)域或在非常情況下采取某種指令性計劃，也只是對總體上實行指導(dǎo)性計劃的必要補充或權(quán)宜之計，并不改變市場經(jīng)濟(jì)條件下計劃的根本性質(zhì)。

　　(三)規(guī)劃的特征

　　規(guī)劃一般具有以下特征：

　　1.綜合性特征

　　規(guī)劃通常是針對國民經(jīng)濟(jì)總體的普遍性社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題編制，社會經(jīng)濟(jì)是由多種要素構(gòu)成的統(tǒng)一的、復(fù)雜的綜合體。各要素之間互相聯(lián)系和影響，使不同行業(yè)、部門，不同地域，不同領(lǐng)域之間相互關(guān)聯(lián)和相互影響，這就決定了規(guī)劃編制必須綜合考慮所涉及的對象，進(jìn)行多方面分析研究，反映與之相關(guān)的各地區(qū)、各部門和各種利益群體的意見和要求，以保證規(guī)劃制定的科學(xué)性和現(xiàn)實合理性。

　　2.層次性特征

　　規(guī)劃具有明顯的層次性特征。國家、省(自治區(qū)、直轄市)、市縣級的政府都有制定管轄范圍內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的權(quán)力，規(guī)劃所涉及的問題及影響范圍也具有層次性特征。

　　3.銜接性特征

　　國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展領(lǐng)域的各類規(guī)劃之間往往相互重疊，互相支撐，構(gòu)成支撐社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機整體。綜合性規(guī)劃往往針對解決綜合性的社會經(jīng)濟(jì)問題而制定，專項規(guī)劃是為解決特定領(lǐng)域的具體問題而制定，但是綜合性問題可以分解成不同種類的專項領(lǐng)域，脫離不同行業(yè)領(lǐng)域具體情況的綜合性規(guī)劃和政策難以具有可操作性。同樣道理，特定領(lǐng)域問題的解決往往也需要綜合性地從國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局的角度予以考慮，運用綜合性的思路進(jìn)行研究解決。不僅如此，在專項規(guī)劃或政策框架內(nèi)部，各要素之間也需要相互銜接、彼此支撐。

　　4.協(xié)調(diào)性特征

　　各類規(guī)劃的編制和實施，要通過中央與地方、政府與企業(yè)和社會各界的對話、交流形成共識，統(tǒng)籌兼顧、綜合協(xié)調(diào)各方面的需求，從而要求妥善處理國家長遠(yuǎn)、全局目標(biāo)和短期、局部目標(biāo)之間的關(guān)系;促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提高國民經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)和運行效率，綜合協(xié)調(diào)生產(chǎn)、建設(shè)、投資、消費、進(jìn)出口之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)各行業(yè)、各地區(qū)之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)國家重點建設(shè)的資金來源和具體項目的投資建設(shè)等關(guān)系。

　　5.導(dǎo)向性特征

　　國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及各類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，集中展示了政府對未來國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境、趨勢的分析判斷和預(yù)測，提出經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化方向，以及相應(yīng)的政策，必然會通過各種渠道擴(kuò)散、滲透到各界，為微觀經(jīng)濟(jì)主體在市場競爭中自主進(jìn)行生產(chǎn)、建設(shè)、經(jīng)營決策提供了最具權(quán)威性和整體性的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策信息，因而對全社會的經(jīng)濟(jì)活動具有極其重要的信息導(dǎo)向作用，為引導(dǎo)資源優(yōu)化配置，彌補和矯正市場的短期性、波動性、盲目性，為有效發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)對資源配置的基礎(chǔ)性作用提供政策及規(guī)劃制度保障。

　　(四)規(guī)劃的功能

　　1.綜合協(xié)調(diào)平衡功能

　　發(fā)展規(guī)劃的編制和實施，要通過中央與地方、政府與企業(yè)和社會各界的對話、交流形成共識，統(tǒng)籌兼顧、綜合協(xié)調(diào)各方面的經(jīng)濟(jì)利益，從而妥善處理國家長遠(yuǎn)的、全局的目標(biāo)和短期的、局部的目標(biāo)之間的關(guān)系;保持社會總供給與社會總需求基本平衡、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提高國民經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)和效益，綜合協(xié)調(diào)生產(chǎn)、建設(shè)、投資、消費、進(jìn)出口之間的平衡關(guān)系，協(xié)調(diào)各產(chǎn)業(yè)、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，協(xié)調(diào)國家重點建設(shè)的資金來源和投向，從而實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)主要比例關(guān)系的基本平衡，以保證經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)、任務(wù)的實現(xiàn)。

　　2.信息導(dǎo)向功能

　　國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，集中展示了政府對未來國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、趨勢的分折判斷和預(yù)測，提出經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的方向以及相應(yīng)的政策，必然會通過各種渠道擴(kuò)散、滲透到全社會。這就為微觀經(jīng)濟(jì)主體在市場競爭中自主進(jìn)行生產(chǎn)、經(jīng)營決策提供了最具權(quán)威性和整體性的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策信息，因而對全社會的經(jīng)濟(jì)活動具有極其重要的信息導(dǎo)向作用。

　　3.政策指導(dǎo)調(diào)節(jié)功能

　　隨著規(guī)劃的基本性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)性，大大簡化和淡化了規(guī)劃的數(shù)量指標(biāo)，強化了規(guī)劃的政策性內(nèi)容和作用。經(jīng)過規(guī)劃綜合協(xié)調(diào)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系，既對全社會經(jīng)濟(jì)活動具有重要的指導(dǎo)意義，又規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體的行為，激勵、誘導(dǎo)其行為符合宏觀調(diào)控總體要求。

　　4.引導(dǎo)資源配置功能

　　發(fā)展規(guī)劃不應(yīng)當(dāng)代替市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，但國家仍有必要通過對其直接掌握的公共資源的計劃配置，引導(dǎo)、帶動全社會資源的市場配置，以彌補和矯正市場的短期性、波動性、盲目性，或起示范作用。國家集中掌握的公共資源主要有：財政預(yù)算資金和其他財政性資金、政策性金融、國家統(tǒng)借統(tǒng)還外債、國家外匯儲備和重要資源儲備等。這些公共資源雖是通過計劃配置，但在具體運作上也要盡可能采取市場方式。

　　二、我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃體制的基本框架

　　規(guī)劃體制涉及規(guī)劃體系、規(guī)劃性質(zhì)、規(guī)劃內(nèi)容、編制程序、規(guī)劃期限、決策主體、規(guī)劃實施、評估調(diào)整等方面。我國實施以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年計劃為基本框架的規(guī)劃體制，已經(jīng)有五十多年的歷史，不同時期的規(guī)劃對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展都發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，規(guī)劃體制發(fā)生了很大變化，特別是“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃，在突出規(guī)劃的戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、綜合性，探索新的規(guī)劃體系，創(chuàng)新規(guī)劃方法，規(guī)范編制程序，提高透明度等方面都取得了很大進(jìn)展。這是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然，是加強和改善宏觀調(diào)控的需要，對于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變及經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

　　我國的規(guī)劃體系由三級、三類規(guī)劃組成。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃按行政層級分為國家級規(guī)劃、省(自治區(qū)、直轄市)級規(guī)劃、市縣級規(guī)劃;按對象和功能類別分為總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃。

　　(一)三級規(guī)劃

　　1.國家級規(guī)劃

　　國家級規(guī)劃是指由中央政府部門制定的各類規(guī)劃。國家級規(guī)劃規(guī)定著國家在一定時期內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的主要目標(biāo)、任務(wù)和政策，關(guān)系到國家的全局和長遠(yuǎn)利益，各級地方應(yīng)相互配合，保證國家規(guī)劃確定的調(diào)控目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)。當(dāng)?shù)胤揭?guī)劃與國家規(guī)劃發(fā)生矛盾時，根據(jù)局部服從總體的原則，地方規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從國家規(guī)劃，首先保證國家規(guī)劃的實現(xiàn)，維護(hù)國家規(guī)劃的權(quán)威性與統(tǒng)一性。同時，國家規(guī)劃的制定也應(yīng)當(dāng)考慮到地方規(guī)劃的實際情況，照顧到地方的利益。

　　2.省(自治區(qū)、直轄市)級規(guī)劃

　　省(自治區(qū)、直轄市)級規(guī)劃是指省(自治區(qū)、直轄市)地方人民政府根據(jù)國家規(guī)劃對所轄行政區(qū)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展或其特定行業(yè)、領(lǐng)域為對象編制的規(guī)劃。省(自治區(qū)、直轄市)具有承上啟下的功能，在編制時要在貫徹國家戰(zhàn)略意圖的基礎(chǔ)上，突出地方特色，為市縣級規(guī)劃提供依據(jù)，并要與相鄰地區(qū)的規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

　　3.市縣級規(guī)劃

　　市縣級規(guī)劃是指市縣級地方人民政府所轄行政區(qū)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展或其特定行業(yè)、領(lǐng)域為對象編制的規(guī)劃。市縣級規(guī)劃是我國規(guī)劃體系中的末端規(guī)劃。

　　(二)三類規(guī)劃

　　1.總體規(guī)劃

　　總體規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性規(guī)劃，是編制本級和下級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及制定有關(guān)政策和年度計劃的依據(jù)，其他規(guī)劃要符合總體規(guī)劃的要求。

　　總體規(guī)劃是完整的、全面的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃。總體規(guī)劃要體現(xiàn)保持經(jīng)濟(jì)總量平衡、促進(jìn)總體結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提高國民經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)和效益的要求，發(fā)揮對全社會經(jīng)濟(jì)活動的總體指導(dǎo)和對各種宏觀調(diào)控政策手段綜合協(xié)調(diào)的作用。總體規(guī)劃要覆蓋國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的主要領(lǐng)域，既要照顧各個方面，又要突出重點，當(dāng)然是粗線條的。

　　2.專項規(guī)劃

　　專項規(guī)劃是以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展特定領(lǐng)域為對象編制的規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定領(lǐng)域的細(xì)化，也是政府指導(dǎo)該領(lǐng)域發(fā)展以及審批、核準(zhǔn)重大項目，安排政府投資和財政支出預(yù)算，制定特定領(lǐng)域相關(guān)政策的依據(jù)。

　　專項規(guī)劃是針對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)系全局的重大問題編制的規(guī)劃，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、科技教育發(fā)展規(guī)劃等。專項規(guī)劃是總體規(guī)劃的若干主要方面、重點領(lǐng)域的展開、深化及具體化，必須符合總體規(guī)劃的總體要求，并與總體規(guī)劃相銜接。

　　3.區(qū)域規(guī)劃

　　區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的特定區(qū)域國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展為對象編制的規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定區(qū)域的細(xì)化和落實。跨省(自治區(qū)、直轄市)的區(qū)域規(guī)劃是編制區(qū)域內(nèi)省(自治區(qū)、直轄市)級總體規(guī)劃、專項規(guī)劃的依據(jù)。

　　在我國的規(guī)劃體系中，區(qū)域規(guī)劃是比較薄弱的環(huán)節(jié)。編制并實施好區(qū)域規(guī)劃，有利于打破地區(qū)行政分割，發(fā)揮各自優(yōu)勢，統(tǒng)籌安排重大基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)力布局和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，進(jìn)而提升區(qū)域整體競爭力。

　　區(qū)域規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展任務(wù)在特定空間上的落實，是政府進(jìn)行區(qū)域調(diào)控和管理的重要工具，具有彌補市場不足的重要功能。從國際經(jīng)驗看，區(qū)域規(guī)劃是政府進(jìn)行區(qū)域管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。區(qū)域管理大致可以分為三個層次，即區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策，三者是相互聯(lián)系、相互支撐的整體。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是對全國總體空間格局的謀劃。區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策是對區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的支撐，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)規(guī)劃和政策的制定。區(qū)域規(guī)劃主要是對人口、資源、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)活動等進(jìn)行空間布局安排。區(qū)域政策是對資源的合理分配和各方面關(guān)系的協(xié)調(diào)，服從于區(qū)域規(guī)劃，是對區(qū)域規(guī)劃的支撐。

　　(三)各類規(guī)劃的編制部門和規(guī)劃期限

　　1.規(guī)劃編制部門

　　國家總體規(guī)劃和省(自治區(qū)、直轄市)級、市縣級總體規(guī)劃分別由同級人民政府組織編制，并由同級人民政府發(fā)展改革部門會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)起草。專項規(guī)劃由各級人民政府有關(guān)部門組織編制;跨省(自治區(qū)、直轄市)的區(qū)域規(guī)劃，由國務(wù)院發(fā)展改革部門組織國務(wù)院有關(guān)部門和區(qū)域內(nèi)省(自治區(qū)、直轄市)人民政府有關(guān)部門編制。

　　2.規(guī)劃期限

　　國家總體規(guī)劃、省(自治區(qū)、直轄市)級總體規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的規(guī)劃期一般為5年，可以展望到10年以上。市縣級總體規(guī)劃和各類專項規(guī)劃的規(guī)劃期可根據(jù)需要確定。

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