第十章 區域發展政策與規劃

　　我國“十二五”發展規劃提出，要實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略，構筑區域經濟優勢互補、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區域發展格局。本章主要摘編相關區域規劃和政策中對工程項目投資建設和工程咨詢工作具有重要約束或引導作用的內容。

　　第一節 全國主體功能區規劃

　　《全國主體功能區規劃》是推進形成主體功能區的基本依據，是國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃。規劃主要目標時間是2020年，規劃范圍為全國陸地國土空間以及內水和領海(不包括港澳臺地區)。

　　一、指導思想與規劃目標

　　(一)指導思想

　　推進形成主體功能區，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，全面貫徹黨的十七大精神，樹立新的開發理念，調整開發內容，創新開發方式，規范開發秩序，提高開發效率，構建高效、協調、可持續的國土空間開發格局，建設中華民族美好家園。

　　1.開發理念

　　優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發中的“開發”，特指大規模高強度的工業化城鎮化開發。限制開發，特指限制大規模高強度的工業化城鎮化開發，并不是限制所有的開發活動。對農產品主產區和重點生態功能區，要限制大規模高強度的工業化城鎮化開發。將一些區域確定為限制開發區域，并不是限制發展。

　　國土空間必須堅持的開發理念包括：

　　(1)根據自然條件適宜性開發的理念;

　　(2)區分主體功能的理念;

　　(3)根據資源環境承載能力開發的理念;

　　(4)控制開發強度的理念;

　　(5)調整空間結構的理念;

　　(6)提供生態產品的理念。

　　2.主體功能區劃分

　　我國國土空間分為以下主體功能區：按開發方式，分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域;按開發內容，分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區;按層級，分為國家主體功能區和省級主體功能區兩個層面。

　　優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，是以是否適宜或如何進行大規模高強度工業化城鎮化開發為基準劃分的。城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區，是以提供主體產品的類型為基準劃分的。城市化地區是以提供工業品和服務產品為主體功能的地區，農產品主產區是以提供農產品為主體功能的地區，重點生態功能區是以提供生態產品為主體功能的地區。

　　優化開發區域是指應該優化進行工業化城鎮化開發的城市化地區，重點開發區域是指應該重點進行工業化城鎮化開發的城市化地區。優化開發和重點開發區域都屬于城市化地區，開發內容總體上相同，開發強度和開發方式不同。

　　限制開發區域分為兩類，即農產品主產區和重點生態功能區。兩類地區均應該限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發。

　　禁止開發區域是依法設立的各級各類自然文化資源保護區域，以及其他禁止進行工業化城鎮化開發、需要特殊保護的重點生態功能區。國家層面禁止開發區域，包括國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園和國家地質公園。省級層面的禁止開發區域，包括省級及以下各級各類自然文化資源保護區域、重要水源地以及其他省級人民政府確定的禁止開發區域。

　　3.重大關系

　　推進形成主體功能區，應處理好五個方面的重大關系：

　　(1)主體功能與其他功能的關系;

　　(2)主體功能區與農業發展的關系;

　　(3)主體功能區與能源和礦產資源開發的關系;

　　(二)開發原則

　　城市化地區要把增強綜合經濟實力作為首要任務，農產品主產區要把增強農業綜合生產能力作為首要任務，重點生態功能區要把增強提供生態產品能力作為首要任務。

　　推進形成主體功能區的開發原則是：

　　(1)優化結構的原則。要將國土空間開發從占用土地的外延擴張為主，轉向調整優化空間結構為主。

　　(2)保護自然的原則。要以水土資源承載能力和環境容量為基礎進行有度有序開發，走人與自然和諧的發展道路。

　　(3)集約開發的原則。要提高空間利用效率，引導人口相對集中分布、經濟相對集中布局，走空間集約利用的發展道路。

　　(4)協調開發的原則。要按照人口、經濟、資源環境相協調以及統籌城鄉發展、統籌區域發展的要求，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡。

　　(5)陸海統籌的原則。要根據陸地國土空間與海洋國土空間的統一性，以及海洋系統的相對獨立性進行開發，促進陸地國土空間與海洋國土空間協調開發。

　　(三)戰略目標

　　1.主要目標

　　(1)空間開發格局清晰。“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局基本形成，全國主要城市化地區集中全國大部分人口和經濟總量;“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局基本形成，農產品供給安全得到切實保障;“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局基本形成，生態安全得到有效保障;海洋主體功能區戰略格局基本形成，海洋資源開發、海洋經濟發展和海洋環境保護取得明顯成效。

　　(2)空間結構得到優化。全國陸地國土空間的開發強度控制在3.91%，城市空間控制在10.65萬平方公里以內，農村居民點占地面積減少到 16萬平方公里以下，各類建設占用耕地新增面積控制在3萬平方公里以內，工礦建設空間適度減少。耕地保有量不低于120.33萬平方公里(18.05億畝)，其中基本農田不低于104萬平方公里(15.6億畝)。綠色生態空間擴大，林地保有量增加到312萬平方公里，草原面積占陸地國土空間面積的比例保持在40%以上，河流、湖泊、濕地面積有所增加。

　　(3)空間利用效率提高。單位面積城市空間創造的生產總值大幅度提高，城市建成區人口密度明顯提高。糧食和棉油糖單產水平穩步提高。單位面積綠色生態空間蓄積的林木數量、產草量和涵養的水量明顯增加。

　　(4)區域發展協調性增強。不同區域之間城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入和生活條件的差距縮小，扣除成本因素后的人均財政支出大體相當，基本公共服務均等化取得重大進展。

　　(5)可持續發展能力提升。生態系統穩定性明顯增強，生態退化面積減少，主要污染物排放總量減少，環境質量明顯改善。生物多樣性得到切實保護，森林覆蓋率提高到23%，森林蓄積量達到150億立方米以上。草原植被覆蓋度明顯提高。主要江河湖庫水功能區水質達標率提高到80%左右。自然災害防御水平提升。應對氣候變化能力明顯增強。

　　2.戰略任務

　　從建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家、確保中華民族永續發展出發，推進形成主體功能區要著力構建我國國土空間的“三大戰略格局”。

　　(1)構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局。構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國家優化開發和重點開發的城市化地區為主要支撐，以軸線上其他城市化地區為重要組成的城市化戰略格局。推進環渤海、長江三角洲、珠江三角洲地區的優化開發，形成3個特大城市群;推進哈長、江淮、海峽西岸、中原、長江中游、北部灣、成渝、關中-天水等地區的重點開發，形成若干新的大城市群和區域性的城市群。

　　(2)構建“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局。構建以東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區、華南和甘肅新疆等農產品主產區為主體，以基本農田為基礎，以其他農業地區為重要組成的農業戰略格局。

　　1)東北平原農產品主產區，要建設優質水稻、專用玉米、大豆和畜產品產業帶;

　　2)黃淮海平原農產品主產區，要建設優質專用小麥、優質棉花、專用玉米、大豆和畜產品產業帶;

　　3)長江流域農產品主產區，要建設優質水稻、優質專用小麥、優質棉花、油菜、畜產品和水產品產業帶;

　　4)汾渭平原農產品主產區，要建設優質專用小麥和專用玉米產業帶;

　　5)河套灌區農產品主產區，要建設優質專用小麥產業帶;

　　6)華南農產品主產區，要建設優質水稻、甘蔗和水產品產業帶;

　　7)甘肅新疆農產品主產區，要建設優質專用小麥和優質棉花產業帶。

　　(3)構建“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局。構建以青藏高原生態屏障、黃土高原-川滇生態屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點生態功能區為重要支撐，以點狀分布的國家禁止開發區域為重要組成的生態安全戰略格局。

　　二、國家層面主體功能區

　　國家層面的主體功能區是全國“兩橫三縱”城市化戰略格局、“七區二十三帶”農業戰略格局、“兩屏三帶”生態安全戰略格局的主要支撐。

　　(一)優化開發區域

　　國家優化開發區域是指具備以下條件的城市化地區：綜合實力較強，能夠體現國家競爭力;經濟規模較大，能支撐并帶動全國經濟發展;城鎮體系比較健全，有條件形成具有全球影響力的特大城市群;內在經濟聯系緊密，區域一體化基礎較好;科學技術創新實力較強，能引領并帶動全國自主創新和結構升級。

　　1.功能定位和發展方向

　　國家優化開發區域的功能定位是：提升國家競爭力的重要區域，帶動全國經濟社會發展的龍頭，全國重要的創新區域，我國在更高層次上參與國際分工及有全球影響力的經濟區，全國重要的人口和經濟密集區。

　　國家優化開發區域的發展方向和開發原則是：①優化空間結構;②優化城鎮布局;③優化人口分布;④優化產業結構;⑤優化發展方式;⑥優化基礎設施布局;⑦優化生態系統格局。

　　2.國家層面的優化開發區域

　　(1)環渤海地區。包括京津冀、遼中南和山東半島地區。功能定位是：北方地區對外開放的門戶，我國參與經濟全球化的主體區域，有全球影響力的先進制造業基地和現代服務業基地，全國科技創新與技術研發基地，全國經濟發展的重要引擎，輻射帶動“三北”地區發展的龍頭，我國人口集聚最多、創新能力最強、綜合實力最強的三大區域之一。

　　(2)長江三角洲地區。包括上海市和江蘇省、浙江省的部分地區。功能定位是：長江流域對外開放的門戶，我國參與經濟全球化的主體區域，有全球影響力的先進制造業基地和現代服務業基地，世界級大城市群，全國科技創新與技術研發基地，全國經濟發展的重要引擎，輻射帶動長江流域發展的龍頭，我國人口集聚最多、創新能力最強、綜合實力最強的三大區域之一。

　　(3)珠江三角洲地區。包括廣東省中部和南部的部分地區。功能定位是：通過粵港澳的經濟融合和經濟一體化發展，共同構建有全球影響力的先進制造業基地和現代服務業基地，南方地區對外開放的門戶，我國參與經濟全球化的主體區域，全國科技創新與技術研發基地，全國經濟發展的重要引擎，輻射帶動華南、中南和西南地區發展的龍頭，我國人口集聚最多、創新能力最強、綜合實力最強的三大區域之一。

　　(二)重點開發區域

　　國家重點開發區域是指具備以下條件的城市化地區：具備較強的經濟基礎，具有一定的科技創新能力和較好的發展潛力;城鎮體系初步形成，具備經濟一體化的條件，中心城市有一定的輻射帶動能力，有可能發展成為新的大城市群或區域性城市群;能夠帶動周邊地區發展，且對促進全國區域協調發展意義重大。

　　1.功能定位和發展方向

　　國家重點開發區域的功能定位是：支撐全國經濟增長的重要增長極，落實區域發展總體戰略、促進區域協調發展的重要支撐點，全國重要的人口和經濟密集區。

　　國家重點開發區域的發展方向和開發原則是：①統籌規劃國土空間;②健全城市規模結構;③促進人口加快集聚;④形成現代產業體系;⑤提高發展質量;⑥完善基礎設施;⑦保護生態環境;⑧把握開發時序。

　　2.國家層面的重點開發區域

　　(1)冀中南地區。包括河北省中南部以石家莊為中心的部分地區。功能定位是：重要的新能源、裝備制造業和高新技術產業基地，區域性物流、旅游、商貿流通、科教文化和金融服務中心。

　　(2)太原城市群。包括山西省中部以太原為中心的部分地區。功能定位是：資源型經濟轉型示范區，全國重要的能源、原材料、煤化工、裝備制造業和文化旅游業基地。

　　(3)呼包鄂榆地區。包括內蒙古自治區呼和浩特、包頭、鄂爾多斯和陜西省榆林的部分地區。功能定位是：全國重要的能源、煤化工基地、農畜產品加工基地和稀土新材料產業基地，北方地區重要的冶金和裝備制造業基地。

　　(4)哈長地區。包括黑龍江省的哈大齊(哈爾濱、大慶、齊齊哈爾)工業走廊和牡綏(牡丹江、綏芬河)地區以及吉林省的長吉圖經濟區。功能定位是：我國面向東北亞地區和俄羅斯對外開放的重要門戶，全國重要的能源、裝備制造基地，區域性的原材料、石化、生物、高新技術產業和農產品加工基地，帶動東北地區發展的重要增長極。

　　(5)東隴海地區。包括江蘇省東北部和山東省東南部的部分地區。功能定位是：新亞歐大陸橋東方橋頭堡，我國東部地區重要的經濟增長極。

　　(6)江淮地區。包括安徽省合肥及沿江的部分地區。功能定位是：承接產業轉移的示范區，全國重要的科研教育基地，能源原材料、先進制造業和科技創新基地，區域性的高新技術產業基地。

　　(7)海峽西岸經濟區。包括福建省、浙江省南部和廣東省東部的沿海部分地區。功能定位是：兩岸人民交流合作先行先試區域，服務周邊地區發展新的對外開放綜合通道，東部沿海地區先進制造業的重要基地，我國重要的自然和文化旅游中心。

　　(8)中原經濟區。包括河南省以鄭州為中心的中原城市群部分地區。功能定位是：全國重要的高新技術產業、先進制造業和現代服務業基地，能源原材料基地、綜合交通樞紐和物流中心，區域性的科技創新中心，中部地區人口和經濟密集區。

　　(9)長江中游地區。包括湖北武漢城市圈、湖南環長株潭城市群、江西鄱陽湖生態經濟區。功能定位是：全國重要的高新技術產業、先進制造業和現代服務業基地，全國重要的綜合交通樞紐，區域性科技創新基地，長江中游地區人口和經濟密集區。

　　(10)北部灣地區。包括廣西壯族自治區北部灣經濟區以及廣東省西南部和海南省西北部等環北部灣的部分地區。功能定位是：我國面向東盟國家對外開放的重要門戶，中國-東盟自由貿易區的前沿地帶和橋頭堡，區域性的物流基地、商貿基地、加工制造基地和信息交流中心。

　　(11)成渝地區。包括重慶經濟區和成都經濟區。功能定位是：全國統籌城鄉發展的示范區，全國重要的高新技術產業、先進制造業和現代服務業基地，科技教育、商貿物流、金融中心和綜合交通樞紐，西南地區科技創新基地，西部地區重要的人口和經濟密集區。

　　(12)黔中地區。包括貴州省中部以貴陽為中心的部分地區。功能定位是：全國重要的能源原材料基地、以航天航空為重點的裝備制造基地、煙草工業基地、綠色食品基地和旅游目的地，區域性商貿物流中心。

　　(13)滇中地區。包括云南省中部以昆明為中心的部分地區。功能定位是：我國連接東南亞、南亞國家的陸路交通樞紐，面向東南亞、南亞對外開放的重要門戶，全國重要的煙草、旅游、文化、能源和商貿物流基地，以化工、冶金、生物為重點的區域性資源精深加工基地。

　　(14)藏中南地區。包括西藏自治區中南部以拉薩為中心的部分地區。功能定位是：全國重要的農林畜產品生產加工、藏藥產業、旅游、文化和礦產資源基地，水電后備基地。

　　(15)關中-天水地區。包括陜西省中部以西安為中心的部分地區和甘肅省天水的部分地區。功能定位是：西部地區重要的經濟中心，全國重要的先進制造業和高新技術產業基地，科技教育、商貿中心和綜合交通樞紐，西北地區重要的科技創新基地，全國重要的歷史文化基地。

　　(16)蘭州-西寧地區。包括甘肅省以蘭州為中心的部分地區和青海省以西寧為中心的部分地區。功能定位是：全國重要的循環經濟示范區，新能源和水電、鹽化工、石化、有色金屬和特色農產品加工產業基地，西北交通樞紐和商貿物流中心，區域性的新材料和生物醫藥產業基地。

　　(17)寧夏沿黃經濟區。包括寧夏回族自治區以銀川為中心的黃河沿岸部分地區。功能定位是：全國重要的能源化工、新材料基地，清真食品及穆斯林用品和特色農產品加工基地，區域性商貿物流中心。

　　(18)天山北坡地區。包括新疆天山以北、準噶爾盆地南緣的帶狀區域以及伊犁河谷的部分地區(含新疆生產建設兵團部分師市和團場)。功能定位是：我國面向中亞、西亞地區對外開放的陸路交通樞紐和重要門戶，全國重要的能源基地，我國進口資源的國際大通道，西北地區重要的國際商貿中心、物流中心和對外合作加工基地，石油天然氣化工、煤電、煤化工、機電工業及紡織工業基地。

　　(三)限制開發區域

　　主體功能區規劃中，把限制開發區域分為兩類，即農產品主產區和重點生態功能區。

　　1.國家層面限制開發的農產品主產區

　　國家層面限制開發的農產品主產區是指具備較好的農業生產條件，以提供農產品為主體功能，以提供生態產品、服務產品和工業品為其他功能，需要在國土空間開發中限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發，以保持并提高農產品生產能力的區域。

　　(1)功能定位。國家層面農產品主產區的功能定位是：保障農產品供給安全的重要區域，農村居民安居樂業的美好家園，社會主義新農村建設的示范區。

　　(2)發展重點。從確保國家糧食安全和食物安全的大局出發，充分發揮各地區比較優勢，重點建設以“七區二十三帶”為主體的農產品主產區。

　　1)東北平原主產區。建設以優質粳稻為主的水稻產業帶，以籽粒與青貯兼用型玉米為主的專用玉米產業帶，以高油大豆為主的大豆產業帶，以肉牛、奶牛、生豬為主的畜產品產業帶。

　　2)黃淮海平原主產區。建設以優質強筋、中強筋和中筋小麥為主的優質專用小麥產業帶，優質棉花產業帶，以籽粒與青貯兼用和專用玉米為主的專用玉米產業帶，以高蛋白大豆為主的大豆產業帶，以肉牛、肉羊、奶牛、生豬、家禽為主的畜產品產業帶。

　　3)長江流域主產區。建設以雙季稻為主的優質水稻產業帶，以優質弱筋和中筋小麥為主的優質專用小麥產業帶，優質棉花產業帶，“雙低”優質油菜產業帶，以生豬、家禽為主的畜產品產業帶，以淡水魚類、河蟹為主的水產品產業帶。

　　4)汾渭平原主產區。建設以優質強筋、中筋小麥為主的優質專用小麥產業帶，以籽粒與青貯兼用型玉米為主的專用玉米產業帶。

　　5)河套灌區主產區。建設以優質強筋、中筋小麥為主的優質專用小麥產業帶。

　　6)華南主產區。建設以優質高檔秈稻為主的優質水稻產業帶，甘蔗產業帶，以對蝦、羅非魚、鰻鱺為主的水產品產業帶。

　　7)甘肅新疆主產區。建設以優質強筋、中筋小麥為主的優質專用小麥產業帶，優質棉花產業帶。

　　2.國家層面限制開發的重點生態功能區

　　國家層面限制開發的重點生態功能區是指生態系統十分重要，關系全國或較大范圍區域的生態安全，目前生態系統有所退化，需要在國土空間開發中限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發，以保持并提高生態產品供給能力的區域。

　　(1)功能定位和類型。國家重點生態功能區包括大小興安嶺森林生態功能區、黃土高原丘陵溝壑水土保持生態功能區、塔里木河荒漠化防治生態功能區、川滇森林及生物多樣性生態功能區等25個地區。總面積約386萬平方公里，占全國陸地國土面積的40.2%。

　　國家重點生態功能區的功能定位是：保障國家生態安全的重要區域，人與自然和諧相處的示范區。

　　國家重點生態功能區分為水源涵養型、水土保持型、防風固沙型和生物多樣性維護型四種類型。其中，水源涵養型8個，水土保持型4個，防風固沙型6個，生物多樣性維護型7個。

　　(2)規劃目標。

　　1)生態服務功能增強，生態環境質量改善。水源涵養型和生物多樣性維護型生態功能區的水質達到I類，空氣質量達到一級;水土保持型生態功能區的水質達到Ⅱ類，空氣質量達到二級;防風固沙型生態功能區的水質達到Ⅱ類，空氣質量得到改善。

　　2)形成點狀開發、面上保護的空間結構。開發強度得到有效控制，保有大片開敞生態空間，水面、濕地、林地、草地等綠色生態空間擴大，人類活動占用的空間控制在目前水平。

　　3)形成環境友好型的產業結構。不影響生態系統功能的適宜產業、特色產業和服務業得到發展，占地區生產總值的比重提高，人均地區生產總值明顯增加，污染物排放總量大幅度減少。

　　4)人口總量下降，人口質量提高。部分人口轉移到城市化地區，重點生態功能區總人口占全國的比重有所降低，人口對生態環境的壓力減輕。

　　5)公共服務水平顯著提高，人民生活水平明顯改善。全面提高義務教育質量，基本普及高中階段教育，人口受教育年限大幅度提高。人均公共服務支出高于全國平均水平。嬰兒死亡率、孕產婦死亡率、飲用水不安全人口比率大幅下降。城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收人大幅提高，絕對貧困現象基本消除。

　　(3)發展方向。

　　1)水源涵養型。推進天然林草保護、退耕還林和圍欄封育，治理水土流失，維護或重建濕地、森林、草原等生態系統。禁止過度放牧、無序采礦、毀林開荒、開墾草原等行為。加強大江大河源頭及上游地區的小流域治理和植樹造林，減少面源污染。鞏固退耕還林、退牧還草成果。

　　2)水土保持型。大力推行節水灌溉和雨水集蓄利用，發展旱作節水農業。限制陡坡墾殖和超載過牧。加強小流域綜合治理，實行封山禁牧，恢復退化植被。加大礦山環境整治修復力度，最大限度地減少人為因素造成新的水土流失。鞏固水土流失治理、退耕還林、退牧還草成果。

　　3)防風固沙型。實行禁牧休牧，推行舍飼圈養，以草定畜，嚴格控制載畜量。加大退耕還林、退牧還草力度，恢復草原植被。保護沙區濕地，禁止發展高耗水工業。對主要沙塵源區、沙塵暴頻發區實行封禁管理。

　　4)生物多樣性維護型。禁止對野生動植物進行濫捕濫采，保持并恢復野生動植物物種和種群的平衡。加強防御外來物種入侵的能力，防止外來有害物種對生態系統的侵害。保護自然生態系統與重要物種棲息地，防止生態建設導致棲息環境的改變。

　　(4)開發管制原則。

　　1)對各類開發活動進行嚴格管制，盡可能減少對自然生態系統的干擾，不得損害生態系統的穩定和完整性。

　　2)開發礦產資源、發展適宜產業和建設基礎設施，要做到綠色生態空間面積不減少。控制新增公路、鐵路建設規模。在有條件的地區之間要構建生態廊道，避免形成“生態孤島”。

　　3)嚴格控制開發強度，逐步減少農村居民點占用的空間。城鎮建設與工業開發要禁止成片蔓延式擴張。原則上不再新建各類開發區和擴大現有工業開發區的面積，已有的工業開發區要逐步改造成為生態型工業區。

　　4)實行更加嚴格的產業準入環境標準。適度發展旅游、農林牧產品生產和加工、觀光休閑農業等產業，積極發展服務業。

　　5)重點規劃和建設資源環境承載能力相對較強的縣城和中心鎮。生態移民點應盡量集中布局到縣城和中心鎮，避免新建孤立的村落式移民社區。

　　6)加強縣城和中心鎮基礎設施建設。在條件適宜的地區，積極推廣沼氣、風能、太陽能、地熱能等清潔能源。在有條件的地區建設一批節能環保的生態型社區。

　　(四)禁止開發區域

　　國家禁止開發區域是指有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布地、有特殊價值的自然遺跡所在地和文化遺址等，需要禁止進行工業化城鎮化開發的重點生態功能區。

　　1.功能定位

　　國家禁止開發區域的功能定位是：我國保護自然文化資源的重要區域，珍稀動植物基因資源保護地。國家禁止開發區域共1443處，總面積約120萬平方公里，占全國陸地國土面積的12.5%。今后新設立的國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園、國家地質公園，自動進入國家禁止開發區域名錄。

　　2.管制原則

　　國家級自然保護區。按核心區、緩沖區和實驗區分類管理，核心區嚴禁任何生產建設活動，緩沖區除必要的科學實驗活動外嚴禁其他任何生產建設活動，實驗區除必要的科學實驗以及符合自然保護區規劃的旅游、種植業和畜牧業等活動外嚴禁其他生產建設活動。

　　世界文化自然遺產。加強對遺產原真性的保護。加強對遺產完整性的保護，保持遺產未被人擾動過的原始狀態。

　　國家級風景名勝區。嚴格保護風景名勝區內一切景物和自然環境。嚴格控制人工景觀建設。禁止在風景名勝區從事與風景名勝資源無關的生產建設活動。建設旅游設施及其他基礎設施等必須符合風景名勝區規劃，逐步拆除違反規劃建設的設施。對旅游規模進行有效控制，不得對景物、水體、植被及其他野生動植物資源等造成損害。

　　國家森林公園。除必要的保護設施和附屬設施外，禁止從事與資源保護無關的任何生產建設活動。禁止進行采石、取土、開礦、放牧以及非撫育和更新性采伐等活動。建設旅游設施及其他基礎設施等必須符合森林公園規劃，逐步拆除違反規劃建設的設施。對旅游規模進行有效控制，不得對森林及其他野生動植物資源等造成損害。不得隨意占用、征用和轉讓林地。

　　國家地質公園。除必要的保護設施和附屬設施外，禁止其他生產建設活動。禁止進行采石、取土、開礦、放牧、砍伐以及其他對保護對象有損害的活動。未經管理機構批準，不得在地質公園范圍內采集標本和化石。

　　3.近期任務

　　在“十二五”期間，對現有國家禁止開發區域進行規范。主要任務是：

　　(1)進一步界定各類禁止開發區域的范圍，核定面積。界定范圍后，今后原則上不再進行單個區域范圍的調整。

　　(2)進一步界定自然保護區中核心區、緩沖區、實驗區的范圍。對風景名勝區、森林公園、地質公園，確有必要的，也可劃定核心區和緩沖區，并根據劃定的范圍進行分類管理。

　　(3)在界定范圍的基礎上，結合禁止開發區域人口轉移的要求，對管護人員實行

　　定編。

　　(4)歸并位置相連、均質性強、保護對象相同但人為劃分為不同類型的禁止開發區域。對位置相同、保護對象相同，但名稱不同、多頭管理的，要重新界定功能定位，明確統一的管理主體。

　　三、能源與資源

　　能源與資源的開發布局，對構建國土空間開發戰略格局至關重要。在對全國國土空間進行主體功能區劃分的基礎上，從形成主體功能區布局的總體要求出發，需要明確能源、主要礦產資源開發布局以及水資源開發利用的原則和框架。

　　(一)能源開發布局

　　重點在能源資源富集的山西、鄂爾多斯盆地、西南、東北和新疆等地區建設能源基地，在能源消費負荷中心建設核電基地，形成以“五片一帶”為主體，以點狀分布的新能源基地為補充的能源開發布局框架。

　　1.山西

　　合理開發煤炭資源，積極發展坑口電站，加快煤層氣開發，繼續發揮保障全國能源安全的功能。除滿足本地區能源需要外，應主要保障京津冀、山東半島、長江三角洲、珠江三角洲、東隴海、海峽西岸、中原、長江中游等城市化地區及其周邊農產品主產區和重點生態功能區的能源需求。

　　2.鄂爾多斯盆地

　　以煤炭開采加工和火力發電建設為主，加大石油、天然氣、煤層氣和風能開發力度，建設高效清潔大型能源輸出地。除滿足本地區能源需求外，應主要保障京津冀、山東半島、長江三角洲、珠江三角洲、東隴海、江淮、海峽西岸、中原、長江中游等城市化地區及其周邊農產品主產區和重點生態功能區的能源需求。

　　3.西南地區

　　以水電開發為主，加快四川盆地天然氣資源開發，有序開發煤炭資源和建設坑口電站，加強煤電外送通道建設，建成以水電為主體的綜合性能源輸出地。除滿足本地區需要外，主要向長江三角洲、珠江三角洲、長江中游和北部灣等城市化地區輸送水電，保障本區域農產品主產區和重點生態功能區的能源需求。

　　4.東北地區

　　加強石油勘探，穩定石油產量，加快蒙東大型煤炭基地建設，積極發展坑口電站和風電，加快建設面向東北和華北的能源輸送通道。除滿足本地區需要外，主要保障京津冀、山東半島等城市化地區以及本區域農產品主產區和重點生態功能區的能源需求。

　　5.新疆

　　適度加大石油、天然氣和煤炭資源的勘探開發，加快能源外輸通道建設，加強與中亞國家的能源合作，建設我國重要的能源戰略接替區。

　　6.核電

　　按照整體布局、分步實施的方針，在完善核電安全保障體系的前提下，在一次能源資源匱乏的東中部負荷中心有序布局建設核電基地，逐步形成東中部核電開發帶。

　　大力發展風能、太陽能等清潔能源。風能，重點在資源豐富的西北、華北和東北以及東部沿海地區布局建設大型風電基地。太陽能，近期重點在光伏產業較發達的山東半島、長江三角洲、珠江三角洲等地區布局建設大型太陽能基地，中遠期逐步在河西走廊、蘭新線、青藏線、寧夏和內蒙古沙漠邊緣等地區建設大型太陽能基地。

　　(二)主要礦產資源開發布局

　　西部地區加大礦產資源開發利用力度，建設一批優勢礦產資源勘查開發基地，促進優勢資源轉化，積極推進礦業經濟區建設;中部地區大力推進礦業結構優化升級，強化綜合利用;東部地區重點調整礦產資源開發利用結構，挖掘資源潛力;東北地區穩定規模，保障振興，促進資源型城市持續發展。

　　1.西南地區

　　合理開發利用攀西釩鈦資源，加快技術攻關，進行保護性開發，提高資源綜合利用水平，把攀西建設成為全國重要的釩鈦產業基地。合理開發利用云南、貴州、廣西的銅、鋁、鉛、鋅、錫等資源。提高云南滇中、貴州開陽甕福磷礦的開發利用水平，提高可持續發展能力，建設滇黔全國重要的磷化工基地。

　　2.西北地區

　　合理開發內蒙古包頭白云鄂博鐵稀土礦，強化稀土資源保護和綜合利用，建設全國重要的稀土生產基地。合理開發利用內蒙古、陜西、甘肅、新疆的銅、鋅、鎳、鉬等資源。加強青海、新疆鹽湖資源開發，加大對鉀、鎂、鋰、硼等多種礦產綜合開發利用的力度，構建循環經濟產業鏈，建設青海柴達木、新疆羅布泊資源綜合開發利用基地。

　　3.中部地區

　　合理開發利用山西、河南鋁土礦，以及江西、湖南、湖北、安徽的銅、鉛、鋅、錫、鎢等資源。促進山西呂梁太行、湖北鄂東、安徽皖江和江西贛中鐵礦的開發利用。做好贛南贛北、湘南鎢和稀土的保護性開發。提高湖北宜昌磷礦開發利用水平，發展磷化工深加工產業。

　　4.東北地區

　　充分挖掘遼寧鞍本鐵礦資源潛力，合理開發利用黑龍江、遼寧、吉林的鉛、鋅、銅、金、鉬等資源以及菱鎂礦等非金屬礦產，積極發展接續產業，促進資源型城市轉型發展。

　　5.東部沿海地區

　　綜合利用好河北承德釩鈦磁鐵礦、冀東鐵金礦、海南鐵礦，整頓并合理開發利用山東鐵礦資源，合理開發利用廣東、福建的銅、鉛、鋅等資源。充分發揮區位優勢，更多地利用進口礦產資源支撐經濟發展。

　　(三)水資源開發利用

　　1.松花江、遼河區

　　合理開發松嫩平原及三江平原的水資源，保障哈長地區、遼中南地區工業化城鎮化以及農產品主產區對水資源的需求。合理配置區域水資源，改善遼寧中西部、吉林中西部地區水資源短缺狀況，逐步解決遼河以及遼東半島等地區水資源開發過度的問題，退還擠占的生態用水和超采的地下水。

　　2.黃河、淮河、海河區

　　采取最嚴格的節水措施，加大水污染治理，強化水資源保護。調整經濟布局，嚴格控制高耗水產業發展，推進京津冀、山東半島形成節水型產業體系。加強水資源綜合利用，適度增加跨流域調水規模，增加生態用水量，扭轉黃河、淮河、海河等過度開發的局面，改善水生態系統功能。

　　3.長江、西南諸河區

　　長江上游和西南諸河區，要統籌干支流、上中下游梯級開發，加強水資源開發管理。結合水能資源開發，加強水資源控制性工程建設，保障重點開發區域用水需求，解決云貴高原和川渝北部山區缺水問題。長江中游區，要加強節約用水和防污治污，加強對干流和支流、豐水和枯水期水資源統籌調控能力，保障重點開發區域和農業發展、生態用水的需要，合理規劃向區域外調水。長江下游區，要加強水環境治理和循環利用，優化空間布局，減少對水空間的占用，提高水資源利用水平。

　　4.珠江、東南諸河區

　　適應區域水資源差異大的特點，在嚴格節水減排基礎上，通過加強水源調蓄能力與區域水資源合理配置，保障水資源供給。珠江上游地區要重點解決局部地區工程性缺水問題，中下游地區重點解決河道與河口水生態環境問題。浙江、福建、廣東、廣西及海南島等沿海地區，要提高水資源調配能力，保障城市化地區用水需求，解決季節性缺水。加強珠江三角洲及錢塘江、閩江下游水污染治理，改善生態環境。

　　5.西北諸河區

　　水資源開發要以保護生態環境為前提，合理調配區域水資源，加強對塔里木河、吐哈盆地、天山北麓諸河、石羊河、黑河、疏勒河等重要河流和重點地區的生態修復。在逐步改善和恢復河湖生態環境與地下水系統的同時，控制高耗水產業，制止盲目開荒，增強可持續發展能力。

　　四、區域政策

　　(一)財政政策

　　按主體功能區要求和基本公共服務均等化原則，深化財政體制改革，完善公共財政體系。

　　(1)適應主體功能區要求，加大均衡性轉移支付力度。

　　(2)鼓勵探索建立地區間橫向援助機制，生態環境受益地區應采取資金補助、定向援助、對口支援等多種形式，對重點生態功能區因加強生態環境保護造成的利益損失進行補償。

　　(3)加大各級財政對自然保護區的投入力度。在定范圍、定面積、定功能基礎上定經費，并分清中央、省、市、縣各級政府的財政責任。

　　(二)投資政策

　　1.政府投資

　　政府預算內投資分為按主體功能區安排和按領域安排兩個部分，實行二者相結合的政府投資政策。

　　(1)按主體功能區安排的投資，主要用于支持國家重點生態功能區和農產品主產區，特別是中西部國家重點生態功能區和農產品主產區的發展。

　　(2)按領域安排的投資，要符合各區域的主體功能定位和發展方向。

　　1)基礎設施投資，要重點用于加強國家重點開發區域特別是中西部國家重點開發區域的交通、能源、水利、環保以及公共服務設施的建設。

　　2)生態環境保護投資，要重點用于加強國家重點生態功能區特別是中西部國家重點生態功能區生態產品生產能力的建設。

　　3)農業投資，要重點用于加強農產品主產區特別是中西部農產品主產區農業綜合生產能力的建設。

　　4)對重點生態功能區和農產品主產區內國家支持的建設項目，適當提高中央政府補助或貼息比例，降低省級政府投資比例，逐步降低市(地)級和縣(市)級政府投資比例。

　　2.民間投資

　　(1)鼓勵和引導民間資本按照不同區域的主體功能定位投資。對優化開發和重點開發區域，鼓勵和引導民間資本進入法律法規未明確禁止準入的行業和領域。對限制開發區域，主要鼓勵民間資本投向基礎設施、市政公用事業和社會事業等。

　　(2)積極利用金融手段引導民間投資。引導商業銀行按主體功能定位調整區域信貸投向，鼓勵向符合主體功能定位的項目提供貸款，嚴格限制向不符合主體功能定位的項目提供貸款。

　　(三)產業政策

　　(1)明確不同主體功能區鼓勵、限制和禁止的產業。對不同主體功能區國家鼓勵類以外的投資項目實行更加嚴格的投資管理，其中屬于限制類的新建項目按照禁止類進行管理，投資管理部門不予審批、核準或備案。

　　(2)布局重大項目必須符合各區域的主體功能定位。重大制造業項目原則上應布局在優化開發和重點開發區域，并區分情況優先在中西部國家重點開發區域布局。

　　(3)對不同主體功能區的項目實行不同的占地、耗能、耗水、資源回收率、資源綜合利用率、工藝裝備、“三廢”排放和生態保護等強制性標準。

　　(4)在資源環境承載能力和市場允許的情況下，依托能源和礦產資源的資源加工業項目，優先在中西部國家重點開發區域布局。

　　(5)對限制開發區域不符合主體功能定位的現有產業，要通過設備折舊補貼、設備貸款擔保、遷移補貼、土地置換等手段，促進產業跨區域轉移或關閉。

　　(四)土地政策

　　(1)按照不同主體功能區的功能定位和發展方向，實行差別化的土地利用和土地管理政策，科學確定各類用地規模。確保耕地數量和質量，嚴格控制工業用地增加，適度增加城市居住用地，逐步減少農村居住用地，合理控制交通用地增長。

　　(2)探索實行城鄉之間用地增減掛鉤的政策，城鎮建設用地的增加規模要與本地區農村建設用地的減少規模