第三節 總體規劃

　　總體規劃是指以國民經濟和社會發展為對象編制的規劃。總體規劃是綜合性和綱領性規劃，是編制專項規劃、區域規劃以及制定有關政策和年度計劃的依據。

　　國家總體規劃和省級總體規劃的規劃期一般為五年，可以展望到十年及以上。市縣級總體規劃的規劃期根據需要確定。

　　一、總體規劃的特點、地位及內容

　　(一)總體規劃的特點

　　總體規劃的主要特點是具有戰略性、權威性和綱領性。戰略性主要體現其長遠發展高度、區域空間視野、全局整體利益和環境適應程度，發展遠景、發展道路、結構調整都體現這一點。權威性體現在它是集體智慧的結晶，代表國家和人民的基本利益，代表政府的施政方針和政策框架，其包含一系列城市發展的總體目標和關鍵部署，具有很強的政策性，對經濟社會發展、處理重大社會經濟事項有很強的引導能力、協調能力以及感召力。總體規劃的綱領性特點尤為明顯，規劃本身是綱要性文件，是政府行政的基本要求，是引導市場的強烈信號，是調整經濟社會發展與建設的行動指南。

　　(二)社會主義市場經濟條件下總體規劃的地位

　　在社會主義市場經濟條件下，必須切實進一步改進加強宏觀調控，促進社會總供給和總需求的平衡，努力保持國民經濟持續快速健康發展勢頭。總體規劃是進行中長期宏觀調控的主要手段，是保持國民經濟持續快速健康發展的重要保證，具有綜合協調運用各種經濟的、行政的、法律的手段促進宏觀調控目標實現的功能，是國家進行宏觀管理的主要依據和行動綱領，在整個國家中長期宏觀經濟調控體系中居主導地位。在社會主義市場經濟發展現階段，《總體規劃》是以法定文件形式表現國家戰略意圖以及黨和政府組織人民進行現代化建設的總體部署和行動綱領。

　　二、總體規劃的主要內容

　　(一)經濟社會發展環境和面臨的形勢判新

　　正確認識經濟社會發展狀況，全面分析我們面臨的國內外發展環境，是制定規劃的依據和前提。清晰把握發展的有利和不利條件，深入剖析經濟社會發展中存在的隱患和矛盾，充分把握面臨的突出問題和嚴峻挑戰，是正確確定規劃期經濟社會發展的指導思想的基礎。這一部分的內容雖然不會大篇幅地體現在規劃文本中，但在規劃前期研究工作中占很大的比重，構成整個規劃工作的邏輯起點和出發點。

　　例如，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》的第一章，準確判斷了新時期世情國情發生的深刻變化，經濟社會發展呈現新的階段性特征，指出我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，既面臨難得的歷史機遇，也面對諸多可以預見和難以預見的風險挑戰。提出要增強機遇意識和憂患意識，主動適應環境變化，有效化解各種矛盾，更加奮發有為地推進我國改革開放和社會主義現代化建設。

　　(二)規劃期的指導思想和發展目標

　　基于對規劃期發展環境和突出矛盾的判斷，確定切合實際的指導思想，并通過科學的提煉反映未來的發展理念、發展思路和主要目標，無疑是整個規劃中最為核心的部分。新時期規劃指標體系中有經濟社會發展的預期性指標，也有約束性指標。前者主要是針對企業、產業，后者則是考核政府履行職責的實現程度。約束性指標是政府在規劃期內，在公共服務、醫療、教育、環境、生態、基礎設施等領域對社會的一種承諾。

　　例如，“十二五”規劃《綱要》基于“新的階段性特征、仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期”的判斷，提出了整個規劃期“以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，深化改革開放，保障和改善民生，鞏固和擴大應對國際金融危機沖擊成果，促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定，為全面建成小康社會打下具有決定性意義的基礎。”的指導思想。按照與應對國際金融危機沖擊重大部署緊密銜接、與到2020年實現全面建設小康社會奮斗目標緊密銜接的要求，綜合考慮未來發展趨勢和條件，提出了“十二五”時期經濟社會發展的主要目標。

　　(三)規劃期的主要任務

　　規劃期發展方向明確，重點任務突出，才能使規劃成為政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責的重要依據，發揮指導項目的審批和核準，引導社會投資，引導企業決策的功能。規劃期的主要任務，是政府貫徹規劃期指導思想和實現規劃目標的重要抓手。

　　例如，“十二五”規劃《綱要》審時度勢，圍繞“科學發展”這個主題和“加快轉變經濟發展方式”這個主線，明確了規劃期經濟社會發展和改革開放的主要任務，包括加快社會主義新農村建設，提高產業核心競爭力，推動服務業大發展，促進區域協調發展和城鎮化健康發展，建設資源節約型、環境友好型社會，建立健全基本公共服務體系，加強和創新社會管理等。

　　(四)規劃期的保障措施

　　規劃期指導思想、發展思路的貫徹以及主要目標的實現，依賴于一系列保障措施。因此，規劃的實施保障措施是規劃不可或缺的重要一環。保障措施首先在于思想上、組織上的統一。任何時期國民經濟和社會發展總會面對許多“兩難”的棘手問題，需要把握全局，統籌兼顧，統一思想，突出重點。保障措施還包括完善各方面政策的協調配套、改革阻礙經濟社會進步的傳統體制，完善利益導向機制，運用公共資源、健全法律法規方式等內容。

　　例如，“十二五”規劃綱要緊扣“科學發展”主題和“轉變經濟發展方式”主線，提出了“把科技進步和創新作為重要支撐”，和“堅持把改革開放作為強大動力”，強調實施科教興國戰略和人才強國戰略，加快構建有利于科學發展的體制機制;堅定推進經濟、政治、文化、社會等領域改革，完善社會主義市場經濟體制，加快轉變政府職能，推進行政體制改革，加快財稅、金融體制改革，深化資源性產品價格和環保收費改革等。