第四節 我國產業結構調整

　　投資政策在很大程度上服務于產業政策，這一特征在我國處于經濟社會發展的戰略轉型期尤其明顯。在這一經濟發展階段中，產業政策以產業結構調整為重點。

　　一、產業結構調整目標

　　推進產業結構調整和升級是當前和今后一段時期我國轉變經濟發展方式的重要任務。“十二五”時期，我國產業結構調整和優化的目標是：農業基礎進一步鞏固，工業結構繼續優化，戰略性新興產業發展取得突破，服務業增加值占國內生產總值比重提高4個百分點。

　　二、優化工業結構，抑制產能過剩和重復建設

　　(一)主要原則

　　1.控制增量和優化存量相結合

　　嚴格控制產能過剩行業盲目擴張和重復建設，推進企業兼并重組和聯合重組，加快淘汰落后產能;結合實施“走出去”戰略，支持有條件的企業轉移產能;依靠技術進步，優化存量，調整產品結構，謀求有效益、有質量、可持續的發展。

　　2.分類指導和有保有壓相結合

　　對鋼鐵、水泥等高耗能、高污染產業，要堅決控制總量、抑制產能過剩;鼓勵發展高技術、高附加值、低消耗、低排放的新工藝和新產品，延長產業鏈，形成新的增長點。對多晶硅、風電設備等新興產業，要集中有效資源，支持企業提高關鍵環節和關鍵部件自主創新能力，防止投資過熱和重復建設，引導有序發展。

　　3.培育新興產業和提升傳統產業相結合

　　立足于新一輪國際競爭和可持續發展的需要，盡快培育一批科技含量高、發展潛力大、帶動作用強的新興產業，及時制定出臺專項產業政策和規劃，明確技術裝備路線，建立和完善準入標準;抓緊改造提升傳統產業，及時修訂產業政策，提高準入標準，對結構調整給予明確產業政策引導。

　　4.市場引導和宏觀調控相結合

　　加強行業產銷形勢的監測、分析和國內外市場需求的信息發布，發揮市場配置資源的基礎性作用;綜合運用法律、經濟、技術、標準以及必要的行政手段，協調產業、環保、土地和金融政策，形成抑制產能過剩、引導產業健康發展的合力;同時，堅持深化改革，標本兼治，通過體制機制創新解決重復建設的深層次矛盾。

　　(二)對策措施

　　1.嚴格市場準入

　　相關行業管理部門要切實履行職責，抓緊制定、完善相關產業政策，進一步提高產能過剩行業的能源消耗、環境保護、資源綜合利用等方面的準入門檻;及時建立和完善準入標準，避免盲目和無序建設。

　　2.強化環境監管

　　推進開展區域產業規劃的環境影響評價。區域內的產能過剩行業，高耗能、高污染項目環境影響評價文件必須在產業規劃環評通過后才能受理和審批。未通過環境評價審批的項目一律不準開工建設。對主要污染物排放超總量控制指標的地區，要暫停增加主要污染物排放項目的環評審批。

　　3.依法依規供地用地

　　切實加強對各類建設項目用地監管。對不符合產業政策和供地政策、未達到現行《工業項目建設用地控制指標》或相關工程建設項目用地指標要求的項目，一律不批準用地;對未按規定履行審批或核準手續的項目，一律不得供應土地。

　　4.實行有保有控的金融政策

　　對不符合相關產業政策要求，未按規定程序審批或核準的項目，金融機構一律不得發放貸款。對不符合相關產業政策要求，不按規定程序審批或核準的項目及項目發起人，一律不得通過企業債、項目債、短期融資券、中期票據、可轉換債、首次公開發行股票、增資擴股等方式進行融資。

　　5.嚴格項目審批管理

　　加強產能過剩行業項目審批管理，原則上不再批準擴大產能的項目，不得下放審批權限，嚴禁化整為零、違規審批。嚴格防止各級政府的財政性資金流向產能過剩行業的擴大產能項目。

　　6.做好企業兼并重組工作

　　結構調整、控制總量和淘汰落后產能均需要企業組織結構進行相應的調整。要抓緊建立科學規范、行之有效的工作程序，保持社會穩定，防止國有資產流失。

　　7.建立信息發布制度

　　發展改革委會同有關部門，建立部門聯合發布信息制度，加強行業產能及產能利用率的統一監測，適時向社會發布產業政策導向及產業規模、社會需求、生產銷售庫存、淘汰落后、企業重組、污染排放等信息。

　　8.實行問責制

　　地方各級人民政府不得強制企業投資低水平產能過剩行業。政府各有關部門及金融機構要依法依紀把好土地關、環保關、信貸關、產業政策關和項目審批 (核準)關，有效抑制部分行業產能過剩和重復建設。對違反國家土地、環保法律法規和信貸政策、產業政策規定，工作嚴重失職或失誤造成重大損失或惡劣影響的行為要進行問責，嚴肅處理。

　　9.深化體制改革

　　要著眼于推進產業結構調整以及解決長期困擾我國產業良性發展的深層次矛盾，進一步深化財稅體制、投融資體制、價格體制、社會保障體制等方面的改革，形成有力促進經濟結構戰略性調整，推動我國工業實現由大到強轉變的體制環境。

　　三、培育發展戰略性新興產業

　　戰略性新興產業是以重大技術突破和重大發展需求為基礎，對經濟社會全局和長遠發展具有重大引領帶動作用，知識技術密集、物質資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的產業。加快培育和發展戰略性新興產業對推進我國現代化建設具有重要戰略意義。

　　(一)發展目標

　　(1)到2015年，戰略性新興產業形成健康發展、協調推進的基本格局，對產業結構升級的推動作用顯著增強，戰略性新興產業增加值占國內生產總值的比重力爭達到8%左右。

　　(2)到2020年，戰略性新興產業增加值占國內生產總值的比重力爭達到15%左右，吸納、帶動就業能力顯著提高。節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造產業成為國民經濟的支柱產業，新能源、新材料、新能源汽車產業成為國民經濟的先導產業;創新能力大幅提升，掌握一批關鍵核心技術，在局部領域達到世界領先水平;形成一批具有國際影響力的大企業和一批創新活力旺盛的中小企業;建成一批產業鏈完善、創新能力強、特色鮮明的戰略性新興產業集聚區。

　　(3)再經過十年左右的努力，戰略性新興產業的整體創新能力和產業發展水平達到世界先進水平，為經濟社會可持續發展提供強有力的支撐。

　　(二)發展重點

　　根據戰略性新興產業的特征，立足我國國情和科技、產業基礎，現階段重點培育和發展節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等產業。

　　1.節能環保產業

　　重點開發推廣高效節能技術裝備及產品，實現重點領域關鍵技術突破，帶動能效整體水平的提高。加快資源循環利用關鍵共性技術研發和產業化示范，提高資源綜合利用水平和再制造產業化水平。示范推廣先進環保技術裝備及產品，提升污染防治水平。推進市場化節能環保服務體系建設。加快建立以先進技術為支撐的廢舊商品回收利用體系，積極推進煤炭清潔利用、海水綜合利用。

　　2.新一代信息技術產業

　　加快建設寬帶、泛在、融合、安全的信息網絡基礎設施，推動新一代移動通信、下一代互聯網核心設備和智能終端的研發及產業化，加快推進三網融合，促進物聯網、云計算的研發和示范應用。著力發展集成電路、新型顯示、高端軟件、高端服務器等核心基礎產業。提升軟件服務、網絡增值服務等信息服務能力，加快重要基礎設施智能化改造。大力發展數字虛擬等技術，促進文化創意產業發展。

　　3.生物產業

　　大力發展用于重大疾病防治的生物技術藥物、新型疫苗和診斷試劑、化學藥物、現代中藥等創新藥物大品種，提升生物醫藥產業水平。加快先進醫療設備、醫用材料等生物醫學工程產品的研發和產業化，促進規模化發展。著力培育生物育種產業，積極推廣綠色農用生物產品，促進生物農業加快發展。推進生物制造關鍵技術開發、示范與應用。加快海洋生物技術及產品的研發和產業化。

　　4.高端裝備制造產業

　　重點發展以干支線飛機和通用飛機為主的航空裝備，做大做強航空產業。積極推進空間基礎設施建設，促進衛星及其應用產業發展。依托客運專線和城市軌道交通等重點工程建設，大力發展軌道交通裝備。面向海洋資源開發，大力發展海洋工程裝備。強化基礎配套能力，積極發展以數字化、柔性化及系統集成技術為核心的智能制造裝備。

　　5.新能源產業

　　積極研發新一代核能技術和先進反應堆，發展核能產業。加快太陽能熱利用技術推廣應用，開拓多元化的太陽能光伏光熱發電市場。提高風電技術裝備水平，有序推進風電規模化發展，加快適應新能源發展的智能電網及運行體系建設。因地制宜開發利用生物質能。

　　6.新材料產業

　　大力發展稀土功能材料、高性能膜材料、特種玻璃、功能陶瓷、半導體照明材料等新型功能材料。積極發展高品質特殊鋼、新型合金材料、工程塑料等先進結構材料。提升碳纖維、芳綸、超高分子量聚乙烯纖維等高性能纖維及其復合材料發展水平。開展納米、超導、智能等共性基礎材料研究。

　　7.新能源汽車產業

　　著力突破動力電池、驅動電機和電子控制領域關鍵核心技術，推進插電式混合動力汽車、純電動汽車推廣應用和產業化。同時，開展燃料電池汽車相關前沿技術研發，大力推進高能效、低排放節能汽車發展。

　　四、產業結構調整指導目錄

　　當前，我國產業政策集中體現為《產業結構調整指導目錄》，它是引導投資方向，政府管理投資項目，制定和實施財稅、信貸、土地、進出口等政策的重要依據。

　　(一)管理權限

　　《產業結構調整指導目錄》由國家發展和改革委員會同國務院有關部門依據國家有關法律法規制定，經國務院批準后公布。根據實際情況，需要對《產業結構調整指導目錄》進行部分調整時，由國家發展和改革委員會同國務院有關部門適時修訂并公布。

　　(二)適用范圍

　　《產業結構調整指導目錄》原則上適用于我國境內的各類企業。其中外商投資按照《外商投資產業指導目錄》執行。《產業結構調整指導目錄》是修訂《外商投資產業指導目錄》的主要依據之一。《產業結構調整指導目錄》淘汰類適用于外商投資企業。《產業結構調整指導目錄》和《外商投資產業指導目錄》執行中的政策銜接問題由國家發展和改革委員會同商務部研究協商。

　　(三)內容構成

　　《產業結構調整指導目錄》由鼓勵、限制和淘汰三類目錄組成。不屬于鼓勵類、限制類和淘汰類，且符合國家有關法律、法規和政策規定的，為允許類。允許類不列入《產業結構調整指導目錄》。淘汰類中，有淘汰期限或淘汰計劃的條目，根據計劃進行淘汰;未標淘汰期限或淘汰計劃的條目為國家產業政策已明令淘汰或立即淘汰。

　　(四)鼓勵類產業的確定

　　鼓勵類主要是對經濟社會發展有重要促進作用，有利于節約資源、保護環境、產業結構優化升級，需要采取政策措施予以鼓勵和支持的關鍵技術、裝備及產品。按照以下原則確定鼓勵類產業指導目錄：

　　(1)國內具備研究開發、產業化的技術基礎，有利于技術創新，形成新的經濟增長點;

　　(2)當前和今后一個時期有較大的市場需求，發展前景廣闊，有利于提高短缺商品的供給能力，有利于開拓國內外市場;

　　(3)有較高技術含量，有利于促進產業技術進步，提高產業競爭力;

　　(4)符合可持續發展戰略要求，有利于安全生產，有利于資源節約和綜合利用，有利于新能源和可再生能源開發利用、提高能源效率，有利于保護和改善生態環境;

　　(5)有利于發揮我國比較優勢，特別是中西部地區和東北地區等老工業基地的能源、礦產資源與勞動力資源等優勢;

　　(6)有利于擴大就業，增加就業崗位;

　　(7)法律、行政法規規定的其他情形。

　　(五)限制類產業的確定

　　限制類主要是工藝技術落后，不符合行業準入條件和有關規定，不利于產業結構優化升級，需要督促改造和禁止新建的生產能力、工藝技術、裝備及產品。按照以下原則確定限制類產業指導目錄：

　　(1)不符合行業準入條件，工藝技術落后，對產業結構沒有改善;

　　(2)不利于安全生產;

　　(3)不利于資源和能源節約;

　　(4)不利于環境保護和生態系統的恢復;

　　(5)低水平重復建設比較嚴重，生產能力明顯過剩;

　　(6)法律、行政法規規定的其他情形。

　　(六)淘汰類產業的確定

　　淘汰類主要是不符合有關法律法規規定，嚴重浪費資源、污染環境、不具備安全生產條件，需要淘汰的落后工藝技術、裝備及產品。按照以下原則確定淘汰類產業指導目錄：

　　(1)危及生產和人身安全，不具備安全生產條件;

　　(2)嚴重污染環境或嚴重破壞生態環境;

　　(3)產品質量低于國家規定或行業規定的最低標準;

　　(4)嚴重浪費資源、能源;

　　(5)法律、行政法規規定的其他情形。

　　(七)相關政策

　　對鼓勵類投資項目，按照國家有關投資管理規定進行審批、核準或備案;各金融機構應按照信貸原則提供信貸支持;在投資總額內進口的自用設備，除財政部發布的《國內投資項目不予免稅的進口商品目錄(2000年修訂)》所列商品外，繼續免征關稅和進口環節增值稅，在國家出臺不予免稅的投資項目目錄等新規定后，按新規定執行。對鼓勵類產業項目的其他優惠政策，按照國家有關規定執行。

　　對屬于限制類的新建項目，禁止投資。投資管理部門不予審批、核準或備案，各金融機構不得發放貸款，土地管理、城市規劃和建設、環境保護、質檢、消防、海關、工商等部門不得辦理有關手續。凡違反規定進行投融資建設的，要追究有關單位和人員的責任。

　　對屬于限制類的現有生產能力，允許企業在一定期限內采取措施改造升級，金融機構按信貸原則繼續給予支持。國家有關部門要根據產業結構優化升級的要求，遵循優勝劣汰的原則，實行分類指導。

　　對淘汰類項目，禁止投資。各金融機構應停止各種形式的授信支持，并采取措施收回已發放的貸款;各地區、各部門和有關企業要采取有力措施，按規定限期淘汰。在淘汰期限內國家價格主管部門可提高供電價格。對國家明令淘汰的生產工藝技術、裝備和產品，一律不得進口、轉移、生產、銷售、使用和采用。

　　對不按期淘汰生產工藝技術、裝備和產品的企業，地方各級人民政府及有關部門要依據國家有關法律法規責令其停產或予以關閉，并采取妥善措施安置企業人員、保全金融機構信貸資產安全等;其產品屬實行生產許可證管理的，有關部門要依法吊銷生產許可證;工商行政管理部門要督促其依法辦理變更登記或注銷登記;環境保護管理部門要吊銷其排污許可證;電力供應企業要依法停止供電。對違反規定者，要依法追究直接責任人和有關領導的責任。