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第十一章 重點領域發展規劃與政策

第一節 新型城鎮化規劃與政策

一、指導思想和發展目標

《國家新型城鎮化規劃( 2014-2020年)》明確了未來城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務，統籌相關領域制度和政策創新，是指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。

(一)指導思想

緊緊圍繞全面提高城鎮化質量，加快轉變城鎮化發展方式，(四個以……為……)

以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化;

以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展;

以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續發展水平;

以體制機制創新為保障，通過改革釋放城鎮化發展潛力，

走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路，

促進經濟轉型升級和社會和諧進步，為全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化、實現中華民族偉大復興的中國夢奠定堅實基礎。

(二)基本原則(七條基本原則)

(1)以人為本，公平共享。

(2)四化同步，統籌城鄉。

(3)優化布局，集約高效。

(4)生態文明，綠色低碳。

(5)文化傳承，彰顯特色。

(6)市場主導，政府引導。

(7)統籌規劃，分類指導。

(1)以人為本，公平共享。

以人的城鎮化為核心，合理引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質，促進人的全面發展和社會公平正義，使全體居民共享現代化建設成果。

(2)四化同步，統籌城鄉。

推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進城鎮發展與產業支撐、就業轉移和人口集聚相統一，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。

(3)優化布局，集約高效。

根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀布局，以綜合交通網絡和信息網絡為依托，科學規劃建設城市群，嚴格控制城鎮建設用地規模，嚴格劃定永久基本農田，合理控制城鎮開發邊界，優化城市內部空間結構，促進城市緊湊發展，提高國土空間利用效率。

(4)生態文明，綠色低碳。

把生態文明理念全面融入城鎮化進程，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，節約集約利用土地、水、能源等資源，強化環境保護和生態修復，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式。

(5)文化傳承，彰顯特色。

根據不同地區的自然歷史文化稟賦，體現區域差異性，提倡形態多樣性，防止千城一面，發展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮，形成符合實際、各具特色的城鎮化發展模式。

(6)市場主導，政府引導。

正確處理政府和市場關系，更加尊重市場規律，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，切實履行政府制定規劃政策、提供公共服務和營造制度環境的重要職責，使城鎮化成為市場主導、自然發展的過程，成為政府引導、科學發展的過程。

(7)統籌規劃，分類指導。

中央政府統籌總體規劃、戰略布局和制度安排，加強分類指導;

地方政府因地制宜、循序漸進抓好貫徹落實;

尊重基層首創精神，鼓勵探索創新和試點先行，凝聚各方共識，實現重點突破，總結推廣經驗，積極穩妥扎實有序推進新型城鎮化。

(三)發展目標(五個目標)

(1)城鎮化水平和質量穩步提升。

城鎮化健康有序發展，到2020年常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

(2)城鎮化格局更加優化。

(3)城市發展模式科學合理。

人均城市建設用地嚴格控制在100平方米以內。

(4)城市生活和諧宜人。

(5)城鎮化體制機制不斷完善。

(1)城鎮化水平和質量穩步提升。

城鎮化健康有序發展，到2020年常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

(2)城鎮化格局更加優化。

“兩橫三縱”為主體的城鎮化戰略格局基本形成，城市群集聚經濟、人口能力明顯增強，東部地區城市群一體化水平和國際競爭力明顯提高，中西部地區城市群成為推動區域協調發展的新的重要增長極。

城市規模結構更加完善，中心城市輻射帶動作用更加突出，中小城市數量增加，小城鎮服務功能增強。

(3)城市發展模式科學合理。

密度較高、功能混用和公交導向的集約緊湊型開發模式成為主導，人均城市建設用地嚴格控制在100平方米以內，建成區人口密度逐步提高。

綠色生產、綠色消費成為城市經濟生活的主流，節能節水產品、再生利用產品和綠色建筑比例大幅提高。

城市地下管網覆蓋率明顯提高。

(4)城市生活和諧宜人。

穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口，基礎設施和公共服務設施更加完善，消費環境更加便利，生態環境明顯改善，空氣質量逐步好轉，飲用水安全得到保障。

自然景觀和文化特色得到有效保護，城市發展個性化，城市管理人性化、智能化。

(5)城鎮化體制機制不斷完善。

戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理、生態環境等制度改革取得重大進展，阻礙城鎮化健康發展的體制機制障礙基本消除。

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二、主要任務和重點(八大任務)

2016年2月，國務院發布《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》(國發[2016]8號)，進一步明確了推進新型城鎮化的主要任務和政策措施。

(一)積極推進農業轉移人口市民化

加快落實戶籍制度改革政策。

推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

組織實施農民工職業技能提升計劃，每年培訓2000萬人次以上。

加快建立農業轉移人口市民化激勵機制。

加快落實戶籍制度改革政策。

除極少數超大城市外，允許農業轉移人口在就業地落戶，優先解決農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口以及新生代農民工落戶問題，全面放開對高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學歸國人員的落戶限制。

除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求購買房屋、投資納稅、積分制等方式設置落戶限制。

以具有合法穩定就業和合法穩定住所(含租賃)、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，建立完善積分落戶制度。

加快制定實施推動1億非戶籍人口在城市落戶方案，確保如期完成。

推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

保障農民工隨遷子女以流入地公辦學校為主接受義務教育，以公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園為主接受學前教育。

實施義務教育“兩免一補”和生均公用經費基準定額資金隨學生流動可攜帶政策。

組織實施農民工職業技能提升計劃，每年培訓2000萬人次以上。

允許在農村參加的養老保險和醫療保險規范接人城鎮社保體系，加快建立基本醫療保險異地就醫醫療費用結算制度。

加快建立農業轉移人口市民化激勵機制。

實施財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤政策，實施城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策，中央預算內投資安排向吸納農業轉移人口落戶數量較多的城鎮傾斜。

(二)全面提升城市功能

加快城鎮棚戶區、城中村和危房改造。

加快城市綜合交通網絡建設。

實施城市地下管網改造工程。

推進海綿城市建設。

加快城鎮棚戶區、城中村和危房改造。

圍繞實現約1億人居住的城鎮棚戶區、城中村和危房改造目標，實施棚戶區改造行動計劃和城鎮舊房改造工程。將棚戶區改造政策支持范圍擴大到全國重點鎮。

加快城市綜合交通網絡建設。

優先發展公共交通。

大城市要統籌公共汽車、輕軌、地鐵等協同發展，推進城市軌道交通系統和自行車等慢行交通系統建設，在有條件的地區規劃建設市郊鐵路。

加快換乘樞紐、停車場等設施建設，推進充電站、充電樁等新能源汽車充電設施建設，將其納入城市舊城改造和新城建設規劃同步實施。

實施城市地下管網改造工程。

加強城市地下基礎設施建設和改造，加快實施既有 路面城市電網、通信網絡架空線入地工程。

推動城市新區、各類園區、成片開發區的新建道路同步建設地下綜合管廊，老城區要結合地鐵建設、河道治理、道路整治等逐步推進地下綜合管廊建設。

加快城市易澇點改造，推進雨污分流管網改造與排水和防洪排澇設施建設。

加強供水管網改造。

推進海綿城市建設。

在城市新區、各類園區、成片開發區全面推進海綿城市建設。

在老城區妥善解決城市防洪安全、雨水收集利用、黑臭水體治理等問題。

加強海綿型建筑與小區、海綿型道路與廣場、海綿型公園與綠地、綠色蓄排與凈化利用設施等建設。

加強自然水系保護與生態修復，切實保護良好水體和飲用水源。

(三)加快培育中小城市和特色小城鎮

提升縣城和重點鎮基礎設施水平。

加快拓展特大鎮功能。

加快特色鎮發展。

培育發展一批中小城市。

加快城市群建設。

提升縣城和重點鎮基礎設施水平。

加強縣城和重點鎮公共供水、道路交通、燃氣供熱、信息網絡、分布式能源等市政設施和教育、醫療、文化等公共服務設施建設。

推進城鎮生活污水垃圾處理設施全覆蓋和穩定運行，加快重點鎮垃圾收集和轉運設施建設，利用水泥窯協同處理生活垃圾及污泥。

推進北方縣城和重點鎮集中供熱全覆蓋。

加大對中西部地區發展潛力大、吸納人口多的縣城和重點鎮的支持力度。

加快拓展特大鎮功能。

開展特大鎮功能設置試點，賦予鎮區人口10萬以上的特大鎮部分縣級管理權限。

同步推進特大鎮行政管理體制改革和設市模式創新改革試點，減少行政管理層級。

加快特色鎮發展。

推動小城鎮發展與疏解大城市中心城區功能相結合、與特色產業發展相結合、與服務“三農”相結合。

發展具有特色優勢的休閑旅游、商貿物流、信息產業、先進制造、民俗文化傳承、科技教育等魅力小鎮。

提升邊境口岸城鎮功能，在人員往來、加工物流、旅游等方面實行差別化政策。

培育發展一批中小城市。

完善設市標準和市轄區設置標準，將具備條件的縣和特大鎮有序設置為市。

適當放寬中西部地區中小城市設置標準，加強產業和公共資源布局引導，適度增加中西部地區中小城市數量。

加快城市群建設。

編制實施一批城市群發展規劃，優化提升京津冀、長三角、珠三角三大城市群，推動形成東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原等城市群。

推進城市群基礎設施一體化建設，構建核心城市1小時通勤圈，建設以高速鐵路、城際鐵路、高速公路為骨干的城市群內部交通網絡，統籌推進重大能源基礎設施和能源市場一體化建設，共同建設安全可靠的水利和供水系統。

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(四)輻射帶動新農村建設

推動基礎設施和公共服務向農村延伸。

帶動農村一二三產業融合發展。

推進易地扶貧搬遷與新型城鎮化結合。

推動基礎設施和公共服務向農村延伸。

推動水電路等基礎設施城鄉聯網。

推進城鄉配電網建設改造，加快信息進村人戶，盡快實現行政村通硬化路、通班車、通郵、通快遞，推動有條件地區燃氣向農村覆蓋。

開展農村人居環境整治行動，加強農村垃圾和污水收集處理設施以及防洪排澇設施建設，強化河湖水系整治，加大對傳統村落民居和歷史文化名村名鎮的保護力度，建設美麗宜居鄉村。

加快農村教育、醫療衛生、文化等事業發展，推進城鄉基本公共服務均等化。

深化農村社區建設試點。

帶動農村一二三產業融合發展。

以縣級行政區為基礎，以建制鎮為支點，搭建多層次、寬領域、廣覆蓋的農村一二三產業融合發展服務平臺，推進農業與旅游、教育、文化、健康養老等產業深度融合，大力發展農業新型業態。

強化農民合作社和家庭農場基礎作用，支持龍頭企業引領示范，培育多元化農業產業融合主體。

推動返鄉創業集聚發展。

推進易地扶貧搬遷與新型城鎮化結合。

在縣城、小城鎮或工業園區附近建設移民集中安置區，推進轉移就業貧困人口在城鎮落戶。

堅持加大中央財政支持和多渠道籌集資金相結合，堅持搬遷和發展兩手抓，統籌謀劃安置區產業發展與群眾就業創業。

(五)完善土地利用機制

規范推進城鄉建設用地增減掛鉤。

建立城鎮低效用地再開發激勵機制。

因地制宜推進低丘緩坡地開發。

完善土地經營權和宅基地使用權流轉機制。

規范推進城鄉建設用地增減掛鉤。

全面實行城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策。

高標準、高質量推進村莊整治，擴大城鄉建設用地增減掛鉤規模和范圍。

運用現代信息技術手段加強土地利用變更情況監測監管。

建立城鎮低效用地再開發激勵機制。

允許存量土地使用權人經批準后對土地進行再開發。

鼓勵原土地使用權人自行改造，涉及原劃撥土地使用權轉讓需補辦出讓手續的經依法批準，可采取規定方式辦理并按市場價繳納土地出讓價款。

在國家、改造者、土地權利人之間合理分配“三舊”(舊城鎮、舊廠房、舊村莊)改造的土地收益。

因地制宜推進低丘緩坡地開發。

在堅持最嚴格的耕地保護制度、確保生態安全、切實做好地質災害防治的前提下，在資源環境承載力適宜地區開展低丘緩坡地開發試點。

通過創新規劃計劃方式、開展整體整治、土地分批供應等政策措施，合理確定低丘緩坡地開發用途、規模、布局和項目用地準入門檻。

完善土地經營權和宅基地使用權流轉機制。

加快推進農村土地確權登記頒證工作，鼓勵地方建立健全農村產權流轉市場體系，探索農戶對土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權的自愿有償退出機制。

深入推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，穩步開展農村承包土地的經營權和在民住房財產權抵押貸款試點。

(六)創新投融資機制

深化政府和社會資本合作。

加大政府投入力度。

強化金融支持。

深化政府和社會資本合作。

進一步放寬準入條件，健全價格調整機制和政府補貼、監管機制，廣泛吸引社會資本參與城市基礎設施和市政公用設施建設和運營。

根據經營性、準經營性和非經營性項目不同特點，采取更具針對性的政府和社會資本合作模式。

加大政府投入力度。

安排專項資金重點支持農業轉移人口市民化相關配套設施建設。

允許有條件的地區通過發行地方政府債券等方式拓寬城市建設融資渠道。

省級政府舉債使用方向要向新型城鎮化傾斜。

強化金融支持。

專項建設基金要安排專門資金定向支持城市基礎設施和公共服務設施建設、特色小城鎮功能提升等。

鼓勵開發銀行、農業發展銀行針對新型城鎮化項目設計差別化融資模式與償債機制。

鼓勵商業銀行開發面向新型城鎮化的金融服務和產品。

鼓勵公共基金、保險資金等參與具有穩定收益的城市基礎設施項目建設和運營。

鼓勵地方利用財政資金和社會資金設立城鎮化發展基金，鼓勵地方整合政府投資平臺設立城鎮化投資平臺。

支持城市政府推行基礎設施和租賃房資產證券化。

(七)完善城鎮住房制度

建立購租并舉的城鎮住房制度。

完善城鎮住房保障體系。

加快發展專業化住房租賃市場。

建立購租并舉的城鎮住房制度。

建立購房與租房并舉、市場配置與政府保障相結合的住房制度，健全以市場為主滿足多層次需求、以政府為主提供基本保障的住房供應體系。

對不具備購房能力或沒有購房意愿的常住人口，支持其通過住房租賃市場租房居住。

對符合條件的低收入住房困難家庭，通過提供公共租賃住房或發放租賃補貼保障其基本住房需求。

完善城鎮住房保障體系。

住房保障采取實物與租賃補貼相結合并逐步轉向租賃補貼為主。

加快推廣租賃補貼制度，支持符合條件的農業轉移人口通過住房租賃市場租房居住。

歸并實物住房保障種類。

嚴格保障性住房分配和使用管理，健全退出機制。

加快發展專業化住房租賃市場。

培育專業化市場主體，引導企業投資購房用于租賃經營、支持房地產企業調整資產配置持有住房用于租賃經營，引導住房租賃企業和房地產開發企業經營新建租賃住房。

支持專業企業、物業服務企業等通過租賃或購買社會閑置住房開展租賃經營。

鼓勵商業銀行開發適合住房租賃業務發展需要的信貸產品。

(八)加快推進新型城鎮化綜合試點

深化試點內容。

擴大試點范圍。

加大支持力度。

深化試點內容。

在建立農業轉移人口市民化成本分擔機制、建立多元化可持續城鎮化投融資機制、改革完善農村宅基地制度、建立創新行政管理和降低行政成本的設市設區模式等方面加大探索力度，實現重點突破。

鼓勵試點地區有序建立進城落戶農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權依法自愿有償退出機制。

有可能突破現行法規和政策的改革探索，在履行必要程序后，賦予試點地區相應權限。

擴大試點范圍。

按照向中西部和東北地區傾斜、向中小城市和小城鎮傾斜的原則，組織開展第二批國家新型城鎮化綜合試點。(64、73、111)

有關部門在組織開展城鎮化相關領域的試點時，要向國家新型城鎮化綜合試點地區傾斜。

加大支持力度。

國務院有關部門和省級人民政府要強化對試點地區的指導和支持，推動相關改革舉措在試點地區先行先試。

各試點地區要制定實施年度推進計劃，明確年度任務，建立健全試點績效考核評價機制。