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第九章 發展規劃概述

第四節 全國土地利用總體規劃綱要

一、指導原則與目標任務

(一)指導原則

1、嚴格保護耕地。

2、節約集約用地。

3、統籌各業各類用地。

4、加強土地生態建設。

5、強化土地宏觀調控。

(二)規劃目標

1、守住 18 億畝耕地紅線。規劃期內，確保 10400 萬公頃基本農田數量不減少、質量有提高。

2、保障科學發展的建設用地。新增建設用地規模得到有效控制，閑置和低效建設用地得到充分利用，建設用地空間不斷擴展，節約集約用地水平不斷提高，有效保障科學發展的用地需求。

3、土地利用結構得到優化。農用地保持基本穩定，建設用地得到有效控制，未利用地得到合理開發;城鄉用地結構不斷優化，城鎮建設用地的增加與農村建設用地的減少相掛鉤。

4、土地整理復墾開發全面推進。田水路林村綜合整治和建設用地整理取得明顯成效，新增工礦廢棄地實現全面復墾，后備耕地資源得到適度開發。

5、土地生態保護和建設取得積極成效。退耕還林還草成果得到進一步鞏固，水土流失、土地荒漠化和“三化”(退化、沙化、堿化)草地治理取得明顯進展，農用地特別是耕地污染的防治工作得到加強。

6、土地管理在宏觀調控中的作用明顯增強。土地法制建設不斷加強，市場機制逐步健全， 土地管理的法律、經濟、行政和技術等手段不斷完善，土地管理效率和服務水平不斷提高。

(三)主要任務

1、以嚴格保護耕地為前提，統籌安排農用地。

2、以推進節約集約用地為重點，提高建設用地保障能力。

3、以加強國土綜合整治為手段，協調土地利用與生態建設。

4、以優化結構布局為途徑，統籌區域土地利用。

5、以落實共同責任為基礎，完善規劃實施保障措施。

二、保護和合理利用農用地

(一)嚴格控制耕地流失

1、嚴格控制非農建設占用耕地。

強化對非農建設占用耕地的控制和引導，建設項目選址必須貫徹不占或少占耕地的原則，確需占用耕地的，應盡量占用等級較低的耕地，扭轉優質耕地過快減少的趨勢。

2、嚴格禁止擅自實施生態退耕。

切實落實國家生態退耕政策，凡不符合國家生態退耕規劃和政策、未納入生態退耕計劃自行退耕的，限期恢復耕作條件或補充數量質量相當的耕地。

3、加強對農用地結構調整的引導。

合理引導種植業內部結構調整，確保不因農業結構調整降低耕地保有量。各類防護林、綠化帶等生態建設應盡量避免占用耕地，確需占用的，必須按照數量質量相當的原則履行補充耕地義務。通過經濟補償機制、市場手段引導農業結構調整向有利于增加耕地的方向進行。

4、加大災毀耕地防治力度。

加強耕地抗災能力建設，減少自然災害損毀耕地數量，及時復墾災毀耕地。

(二)加大補充耕地力度

1、嚴格執行建設占用耕地補償制度。

切實落實建設占用補充耕地法人責任制。按照建設占用耕地占補平衡的要求，嚴格落實省、自治區、直轄市補充耕地義務;支持有條件的地區在完成補充耕地義務的基礎上，增加補充耕地任務，確保耕地保護目標實現。對國家重大工程建設項目的補充耕地任務，經國務院批準，通過實施土地整理復墾開發重大工程，在全國范圍內統籌安排。

2、大力加強農村土地整理。

積極穩妥地開展田水路林村綜合整治，在改善農村生產生活條件和生態環境的同時， 增加有效耕地面積，提高耕地質量。到 2020 年，通過土地整理補充耕地 182 萬公頃(2730 萬畝)。

3、積極開展工礦廢棄地復墾。

加快閉坑礦山、采煤塌陷、挖損壓占等廢棄土地的復墾，立足優先農業利用、鼓勵多用途使用和改善生態環境，合理安排復墾土地的利用方向、規模和時序。到 2020 年，通過工礦廢棄地復墾補充耕地 46 萬公頃(690 萬畝)。

4、適度開發宜耕后備土地。

在保護和改善生態環境的前提下，依據土地利用條件，有計劃、有步驟地推進后備土地資源開發利用，組織實施土地開發重大工程。到 2020 年，通過開發未利用地補充耕地 139萬公頃( 2080 畝)

(三)加強基本農田保護

1、穩定基本農田數量和質量。

嚴格落實基本農田保護制度，除法律規定的情形外，其他各類建設嚴禁占用基本農田;確需占用的，須經國務院批準，并按照“先補后占”的原則，補劃數量、質量相當的基本農田。

2、加強基本農田建設。

(四)強化耕地質量建設

1、加大耕地管護力度。

按照數量、質量和生態全面管護的要求，依據耕地等級實施差別化管護，對水田等優質耕地實行特殊保護。建立耕地保護臺賬管理制度，明確保護耕地的責任人、面積、耕地等級等基本情況。

2、確保補充耕地質量。

依據農用地分等定級成果，加強對占用和補充耕地的評價，從數量和產能兩方面嚴格考核耕地占補平衡，對補充耕地質量未達到被占耕地質量的，按照質量折算增加補充耕地面積。

(五)統籌安排其他農用地

1、提高園地利用效益。重點發展優質果園，建設優勢果產品基地，促進品種結構調整和產品質量提高。調整園地布局，引導新建園地向立地條件適宜的丘陵、臺地和荒坡地集中發展。加強對中低產園地的改造和管理，穩步提高園地單產和效益。

2、嚴格保護林地。加強林地征占用管理，禁止毀林開墾和非法占用林地，嚴格控制各項建設工程征占國家重點公益林、天然林、自然保護區、森林公園以及大江大河源頭等生態脆弱地區的林地。管好、用好現有林地，加強低效林地的改造，加快跡地更新及受損林地的恢復和重建。充分利用宜林荒山荒坡造林，擴大有林地面積。

3、推進牧草地綜合整治。合理利用草場資源，防止超載過牧，嚴禁濫挖、濫采、濫摟、濫墾。堅持用養結合，科學合理地控制載畜量。加強天然草原改良，培育、提高草地生產力。牧區逐步改變依賴天然草原放牧的生產方式，建設高產人工草地和飼草飼料地。半農半牧區發展人工種草，實行草田輪作。支持退化草場治理、退牧還草、草地生態系統恢復重建等工程的實施。

4、合理安排畜禽養殖用地。加強畜禽養殖用地調查與規劃，鼓勵規模化畜禽養殖。引導新建畜禽場(小區)利用廢棄地和荒山荒坡等未利用地，發展畜禽養殖。

三、節約集約利用建設用地

(一)嚴格控制建設用地規模

1、嚴格控制新增建設用地規模。

2、加大存量建設用地挖潛力度。

3、積極拓展建設用地新空間。

(二)優化配置城鎮工礦用地

1、控制城鎮工礦用地過快擴張。

2、優化工礦用地結構和布局。

3、引導城鎮用地內部結構調整。

(三)整合規范農村建設用地

1、積極支持新農村建設。

重點保障農業生產、農民生活必需的建設用地，支持農村道路、水利等基礎設施建設和教育、衛生、人口計生等社會事業發展。

2、加強農村宅基地管理。

合理安排農村宅基地，禁止超標準占地建房，逐步解決現有住宅用地超標準問題。農民新建住宅應優先安排利用村內空閑地、閑置宅基地和未利用地，村內有空閑地、原有宅基地已達標的，不再安排新增宅基地。引導和規范農村閑置宅基地合理流轉，提高農村宅基地的利用效率。

(三)整合規范農村建設用地

1、穩步推進農村建設用地整治。

按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序漸進的原則，開展田水路林村綜合整治，加強對“空心村”用地的改造。

(四)保障必要基礎設施用地

1、保障能源產業用地。

按照有序發展煤炭、積極發展電力、加快發展石油天然氣、大力發展可再生能源的要求， 統籌安排能源產業用地，優化用地布局，嚴格項目用地管理，重點保障國家大型煤炭、油氣基地和電源、電網建設用地。

2、統籌安排交通用地。

按照統籌規劃、合理布局、集約高效的要求，優化各類交通用地規模、結構與布局，嚴格工程項目建設用地標準，大力推廣節地技術，促進便捷、通暢、高效、安全綜合交通網絡的形成和完善。

3、合理安排水利設施用地。

按照水資源可持續利用和節水型社會建設的要求，加強水利設施的規劃選址和用地論證，優先保障具有全國和區域戰略意義的重點水利設施用地。推動農村水利設施建設，保障以灌區續建配套節水改造、雨水集蓄利用和農村飲水安全為重點的農村水利設施用地，促進農業生產和農村生活條件的改善。

4、加強礦產資源勘查開發用地管理。

按照全國礦產資源規劃的要求，完善礦產資源開發用地政策，支持礦業經濟區建設，加大采礦用地監督和管理力度。按照全國地質勘查規劃的要求，依法保障礦產資源勘查臨時用地，支持礦產資源保障工程的實施。

(五)加強建設用地空間管制

1、實行城鄉建設用地擴展邊界控制。

各地要按照分解下達的城鄉建設用地指標，嚴格劃定城鎮工礦和農村居民點用地的擴展邊界，明確管制規則和監管措施，綜合運用經濟、行政和法律手段，控制城鄉建設用地盲目無序擴張。

2、落實城鄉建設用地空間管制制度。

城鄉建設用地擴展邊界內的農用地轉用，要簡化用地許可程序，完善備案制度，強化跟蹤監管;城鄉建設用地擴展邊界外的農用地轉用，只能安排能源、交通、水利、軍事等必需單獨選址的建設項目，提高土地規劃許可條件，嚴格許可程序，強化項目選址和用地論證， 確保科學選址和合理用地。

3、完善建設項目用地前期論證制度。

加強建設項目用地前期論證，強化土地利用總體規劃、土地利用年度計劃和土地供應政策等對建設用地的控制和引導;建設項目選址應按照節約集約用地原則進行多方案比較，優先采用占地少特別是占用耕地少的選址方案。

四、協調土地利用與生態建設

(一)加強基礎性生態用地保護

1、嚴格保護基礎性生態用地。

嚴格控制對天然林、天然草場和濕地等基礎性生態用地的開發利用，對沼澤、灘涂等土地的開發，必須在保護和改善生態功能的前提下，嚴格依據規劃統籌安排。

規劃期內，具有重要生態功能的耕地、園地、林地、牧草地、水域和部分未利用土地占全國土地面積的比例保持在 75%以上。

2、構建生態良好的土地利用格局。

因地制宜調整各類用地布局，逐漸形成結構合理、功能互補的空間格局。

支持天然林保護、自然保護區建設、基本農田建設等重大工程，加快建設以大面積、集中連片的森林、草地和基本農田等為主體的國土生態安全屏障。

在城鄉用地布局中，將大面積連片基本農田、優質耕地作為綠心、綠帶的重要組成部分， 構建景觀優美、人與自然和諧的宜居環境。

(二)加大土地生態環境整治力度

1、鞏固生態退耕成果。

切實做好已退耕地的監管，鞏固退耕還林成果，促進退耕地區生態改善、農民增收和經濟社會可持續發展。在調查研究和總結經驗基礎上，嚴格界定生態退耕標準，科學制訂和實施退耕還林工程建設規劃，切實提高退耕還林的生態效益。

2、恢復工礦廢棄地生態功能。

推進礦山生態環境恢復治理，加強對采礦廢棄地的復墾利用，有計劃、分步驟地復墾歷史上形成的采礦廢棄地，及時、全面復墾新增工礦廢棄地。推廣先進生物技術，提高土地生態系統自我修復能力。加強對持久性有機污染物和重金屬污染超標耕地的綜合治理。

3、加強退化土地防治。

積極運用工程措施、生物措施和耕作措施，綜合整治水土流失;加快風蝕沙化土地防治，

合理安排防沙治沙項目用地，大力支持沙區生態防護體系建設;綜合運用水利、農業、生物以及化學措施，集中連片改良鹽堿化土地;建立土壤環境質量評價和監測制度，嚴格禁止用未達標污水灌溉農田，綜合整治土壤環境，積極防治土地污染。

(三)因地制宜改善土地生態環境

1、快速城鎮化地區，要遏制城鎮建設用地盲目擴張，鼓勵城鎮組團式發展，實行組團間農田與綠色隔離帶有機結合，發揮耕地的生產、生態功能。嚴格保護農用地特別是耕地，合理調整農用地結構，大力發展城郊農業。促進產業結構升級，嚴格限制高耗能、高污染企業用地。

2、平原農業地區，要把嚴格保護耕地特別是基本農田放在土地利用的優先地位，加強基本農田建設，大力發展生態農業。在保護生態環境前提下，重點優化交通、水利等基礎設施用地結構，鼓勵發展城鎮集群和產業集聚。嚴格控制工業對土地的污染，防治農田面源污染。

3、山地丘陵地區，要大力推進國土綜合整治，嚴格控制非農建設活動，積極防治地質災害。因地制宜加強植被建設，穩步推進陡坡耕地的退耕還林還草，發揮生態系統自我修復功能。以小流域為單元，積極防治水土流失。建立山區立體復合型土地利用模式，充分利用緩坡土地開展多種經營，促進山區特色產業發展。

4、能源礦產資源開發地區，要堅持資源開發與環境保護相協調，禁止向嚴重污染環境的開發項目提供用地。加強對能源、礦山資源開發中土地復墾的監管，建立健全礦山生態環境恢復保證金制度，強化礦區生態環境保護監督。