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　　關于《中華人民共和國特種設備安全法(草案)》的說明

　　一、立法的必要性

　　特種設備是指在生產和生活中廣泛使用的鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械等設備和設施。特種設備是一個國家經濟水平的代表，是國民經濟的重要基礎裝備。我國現有特種設備生產企業5萬多家，已經形成從設計、制造、檢測到安裝、改造、修理等完整的產業鏈，年產值達1.3萬億元。特種設備具有在高溫、高壓、高空、高速條件下運行的特點，世界各國對這類設備、設施均實行特殊監管，以保障安全。

　　2003年國務院制定的特種設備安全監察條例(2009年作了修訂)，對于規范特種設備的生產、經營、使用、檢驗、檢測，加強特種設備安全管理，保障人民群眾生命和財產安全，發揮了重要的作用。近年來，隨著我國經濟的快速發展，特種設備數量迅猛增長，安全保障壓力不斷增大，人民群眾對安全保障的要求也不斷提高，現有的行政法規已不能適應新時期特種設備安全工作的需要。

　　一是安全形勢依然嚴峻。改革開放以來，全國使用的各類特種設備每年以超過10%的速度增長，并呈現大型化、高速化的趨勢。據國家質檢總局統計，截至2011年，在用的主要特種設備有：鍋爐62萬臺、壓力容器252萬臺、電梯201萬臺、起重機械172萬臺、氣瓶1.36億只、大型游樂設施1.64萬套和近百萬公里的壓力管道等。我國特種設備的重大、特大事故時有發生，據估算，事故發生率是發達國家的4至6倍，損失嚴重。“十一五”期間，全國共發生較大以上事故1538起，死亡1601人，受傷1744人。尤其是近年來幾個大城市相繼發生多起電梯和自動扶梯事故，造成極大的社會影響。

　　二是安全技術規范缺乏相應的法律地位。安全技術規范是特種設備生產、經營、使用、檢驗檢測及安全監管的基本依據，也是處理事故和糾紛的準則。目前我國頒布了 144個特種設備安全技術規范，但法律效力低、強制性不夠，與世界主要工業發達國家的通行做法有較大差距。同時，根據世界貿易組織國民待遇原則和國際通行做法，我國對鍋爐、壓力容器等特種設備的進口實行許可制度，規定境外機構向我國出口此類設備的，要依法取得相關許可證。目前國家質檢總局已向境外880家制造單位發放了《中華人民共和國特種設備制造許可證》。由于沒有國家法律的相關規定，有些國家不認可我國的安全技術規范，對境外機構發放許可證往往借用國外的技術法規，不僅影響了我國對進口特種設備安全的管理，而且也付出了大量費用。因此，亟需立法明確特種設備安全技術規范的法律地位和效力。

　　三是企業安全主體責任不落實。目前特種設備管理體制和行政法規過于倚重政府安全監察和檢驗機構，對企業安全主體責任強調不夠。一些企業在生產使用、維護保養、自行檢測工作中缺乏責任感，法律意識和誠信意識淡薄，違規作業的現象時有發生。因此，有必要通過建立嚴格的特種設備安全責任體系，明確監管部門、檢驗機構和企業的職責，使安全制度落到實處。

　　四是相關民事關系需要規范。特種設備的生產、經營和使用，涉及到行政監管法律關系，在生產、經營、使用等交易活動中也形成民事法律關系，尤其是發生特種設備事故造成損害賠償的民事責任需要法律予以規范。根據立法法的有關規定，民事基本制度要由專門法律來規定，行政法規無權對民事活動進行調整，目前，對因特種設備事故造成的民事賠償責任的處理，缺乏法律依據，增加了事故處理的難度。

　　以上情況，要求我們在總結我國特種設備安全監管實踐經驗的基礎上，制定出一部適合我國國情和國際通行做法的特種設備安全法，從法律上明確調整范圍，理順監管體制，落實企業安全主體責任，從制度上、源頭上有效防范、減少和遏制特種設備重大事故的發生，以保障人民生命財產的安全。

　　八屆全國人大以來，每年都有全國人大代表提出議案和建議，要求制定特種設備安全法。全國人大常委會高度重視代表的意見和建議，十屆全國人大期間，根據代表議案，經全國人大常委會領導批準，2006年12月由財經委牽頭組成有工信部(2008年成立后參加)、公安部、住建部、交通部、質檢總局、安監總局、旅游局和國務院法制辦等部門和有關老師學者參加的起草組，著手研究擬訂特種設備安全法草案。十一屆全國人大財經委成立后，繼續開展法律的起草工作。在廣泛調研、多方征求意見和借鑒國外經驗的基礎上，數易其稿，形成了《中華人民共和國特種設備安全法(草案)》。2011年8月23日，財政經濟委員會召開第55次全體會議審議并通過了特種設備安全法草案。

　　二、草案的主要內容

　　草案共8章65條，按照安全第一、預防為主、節能環保、綜合治理的原則，分別對安全技術規范、生產經營使用、檢驗、事故應急救援與調查處理、監督管理、法律責任等作了規定。明確了特種設備的范圍和監管原則，確立了安全技術規范的法律地位，規定了生產者、經營者、使用者的主體責任，界定了國家檢驗和企業檢測的關系，增加了民事法律責任。

　　(一)關于調整范圍。目前，特種設備安全監察條例規定適用于該條例有鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械等8類。該條例排除了對軍事裝備、核設施、航空航天器、鐵路機車、海上設施和船舶、礦山井下使用的特種設備、民用機場專用設備、建筑工地使用的起重機械和專用車輛等特種設備的適用。生產生活中還有大量用于高層建筑的設備、防爆電器、工業和醫療領域使用的核射線裝置等特種設備，既沒有納入特種設備管理目錄，也沒有相應的法律對其進行規范，造成監管空白。在草案征求意見過程中，有的部門和單位提出，特種設備的調整范圍是動態的，要根據經濟社會發展和技術進步適時進行調整。為此，草案第二條規定，特種設備是指鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施、場(廠)內專用機動車輛等對人民生命、財產安全具有較大危險性和潛在危害性的設備、設施。同時，授權國務院對特種設備采用目錄管理方式，由國務院決定將哪些設備和設施納入特種設備范圍。對暫不宜納入目錄管理的核設施、航空航天器和軍事裝備上使用的特種設備，草案第六十四條規定由國務院和中央軍事委員會依照本法制定實施辦法。

　　(二)關于監管體制。特種設備的安全工作既存在多頭監管問題，又存在一定的監管盲區。我國目前的體制是，國家安監總局負責安全生產的綜合監管，國家質檢總局承擔綜合管理特種設備安全監察、監督工作的責任，公安、建設、交通、鐵道、旅游、民航等部門在職能范圍內負責有關特種設備的監管。為了進一步明確責任、理順體制，草案第四條規定，國務院特種設備安全監督管理部門對全國特種設備安全實施監督管理;國務院有關部門依照法律、行政法規的規定，在各自職責范圍內對有關的特種設備安全實施監督管理。這樣規定，考慮了我國監管體制的現實狀況，在強化特種設備綜合監管部門職能的基礎上，也明確了其他部門的管理職責。

　　(三)關于安全技術規范。安全技術規范是對特種設備安全技術和管理的基本要求和準則。制訂安全技術規范應當引入國家強制性規范和其他現實有效的技術標準，并保證其在特種設備的生產、經營、使用的全過程中強制實施。草案設專章規定安全技術規范，一是確立了安全技術規范的法律地位，要求特種設備的生產、經營、使用、檢驗、檢測應當遵守安全技術規范及相關標準;二是規定安全技術規范的制訂程序，要按照法定程序和安全可靠、科學合理、節能環保的要求制訂，并廣泛聽取各方面意見，定期評估，及時修訂;三是規定要將經評審合格的新材料、新技術、新工藝，及時納入安全技術規范，在保證安全的前提下鼓勵技術創新;四是要求有關部門組織老師提供技術咨詢和技術支持，以保證安全技術規范的科學性。

　　(四)關于企業安全主體責任。要從源頭上防范和減少事故的發生，就必須落實企業的安全主體責任。草案第三章對生產者、經營者、使用者的權利和義務做了詳細的規定。一是明確特種設備的生產者、經營者和使用者及主要負責人對安全負責;二是要求企業必須配備特種設備的管理人員、檢測人員和作業人員，并對這些人員進行安全教育和技能培訓;三是規定企業負有對特種設備進行自行檢測、使用管理和維護保養的法定義務，確保特種設備安全;四是規定企業可以將法定義務委托給專業機構實施，國家對專業機構及其人員實行資質資格管理。

　　(五)關于檢驗。檢驗是國家對特種設備的生產、使用實行的技術監督措施，具有強制性和行政性;檢測則是企業對其生產、經營、使用的特種設備自行或委托專業機構進行的檢查測試。草案第四章規定了檢驗的范圍和實施機構：一是規定檢驗包括對特種設備生產實行的強制性監督措施和使用實行的定期監督措施;二是規定國家對檢驗機構及其人員實行資質資格許可管理;三是規定檢驗機關及其人員的法定責任和保密義務等。對檢驗和檢測的分別規定，厘清了政府職責與企業安全主體責任，有利于改變政企不分、政事不分的現狀，也為今后檢測機構的改革預留了空間。

　　(六)關于法律責任。草案明確了有關違法行為的法律責任。一是加大了處罰力度。除規定具體處罰數額外，還規定了加罰標準以及對經營者違法行為的處罰;二是加重了有關企業的民事責任。針對一些在公眾場所使用的特種設備，發生事故后責任不清的問題，草案第十八條規定，電梯、客運索道、大型游樂設施的制造企業，應當對其生產的用于公共場所為社會公眾服務的特種設備承擔安裝、改造、維護保養等義務;三是規定了賠償責任。草案第六十一條規定，造成人身、財產或者其他損害，應當依法承擔賠償責任，并實行民事賠償優先的原則;四是規定了刑事責任。草案第六十二條規定，違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

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