第三節 我國安全生產管理概述

　　一、安全生產方針

　　《安全生產法》在總結我國安全生產管理經驗的基礎上，將“安全第一，預防為主”規定為我國安全生產工作的基本方針。在十六屆五中全會上，黨和國家堅持以科學發展觀為指導，從經濟和社會發展的全局出發，不斷深化對安全生產規律的認識，提出了“安全第一，預防為主，綜合治理"的安全生產方針。

　　“安全第一"，就是在生產經營活動中，在處理保證安全與生產經營活動的關系上，要始終把安全放在首要位置，優先考慮從業人員和其他人員的人身安全，實行“安全優先”的原則。在確保安全的前提下，努力實現生產的其他目標。

　　“預防為主”，就是按照系統化、科學化的管理思想，按照事故發生的規律和特點。千方百計預防事故的發生，做到防患于未然，將事故消滅在萌芽狀態。雖然人類在生產活動中還不可能完全杜絕事故的發生，但只要思想重視，預防措施得當，事故是可以大大減少的。

　　“綜合治理"，就是標本兼治，重在治本，在采取斷然措施遏制重特大事故，實現治標的同時，積極探索和實施治本之策，綜合運用科技手段、法律手段、經濟手段和必要的行政手段，從發展規劃、行業管理、安全投人、科技進步、經濟政策、教育培訓、安全立法、激勵約束、企業管理、監管體制、社會監督以及追究事故責任、查處違法違紀等方面著手，解決影響制約我國安全生產的歷史性、深層次問題，做到思想認識上警鐘長鳴，制度保證上嚴密有效，技術支撐上堅強有力，監督檢查上嚴格細致，事故處理上嚴肅認真。

　　二、以人為本安全發展理念

　　十六屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年計劃的建議》中，提出“堅持節約發展、清潔發展、安全發展，實現可持續發展。”十六屆五中全會確立了安全發展的指導原則，把“安全發展”作為一個重要理念納入我國社會主義現代化建設的總體戰略。

　　胡錦濤總書記在中共中央政治局第30次集體學習時指出，各級黨委和政府要牢固樹立以人為本的觀念，關注安全、關愛生命，進一步認識做好安全生產工作的極端重要性，堅持不懈地把安全生產工作抓細抓實抓好。人的生命是最寶貴的，我國是社會主義國家，我們的發展不能以犧牲精神文明為代價，不能以犧牲生態環境為代價，更不能以犧牲人的生命為代價。 .

　　“安全發展”重點包含三層含義：

　　一是以人為本,必須要以人的生命為本。人的生命最寶貴，生命安全權益是最大的權益。發展不能以犧牲人的生命為代價，不能損害勞動者的安全和健康權益。

　　二是經濟社會發展必須以安全為基礎、前提和保障。國民經濟和區域經濟、各個行業和領域、各類生產經營單位的發展，要建立在安全保障能力不斷增強、安全生產狀況持續改善、勞動者生命安全和身體健康得到切實保障的基礎上，做到安全生產與經濟社會發展各項工作同步規劃、同步部署、同步推進，實現可持續發展。

　　三是構建社會主義和諧社會必須解決安全生產問題。安全生產既是人民群眾關注的熱 點、難點，也是和諧社會建設的切人點、著力點。只有搞好安全生產，實現安全發展，國 家才能富強安寧、百姓才能平安幸福，社會才能和諧安定。

　　對企業來講，安全發展是企業落實科學發展觀，實現科學、持續、有效、較快和協 調發展的必然要求和重要保證，是企業履行經濟、政治和社會責任的重要體現，是企業增強市場競爭力的重要基礎，堅持走安全發展道路應當成為企業的鄭重選擇和莊嚴承諾。

　　對各級政府來講，加快發展經濟、提高效益是政績，搞好安全生產、推動安全發展，維護好、實現好群眾的安全健康權益也是政績，是黨和人民更關注、更看重的政量項。

　　堅持安全發展，就是最大限度地提高發展效益，降低發展風險，實現社會又好又快地發展。實現安全發展的根本和落腳點是認真切實地貫徹落實好安全生產法規、制度和措施。

　　三、安全生產法律法規體系

　　在我國，以《安全生產法》為龍頭，以相關法律、行政法規、部門規章、地方性法規、地方行政規章和其他規范性文件以及安全生產國家標準、行業標準為主體的安全生產法律法規體系已經初步形成，而且還在日趨健全和完善，促進了安全生產管理工作的規范化、制度化和科學化。

　　據統計，目前，全國人大、國務院和相關主管部門已經頒布實施并仍然有效的有關安全生產主要法律法規約有130多部。其中，包括全國人大常委會制定的《安全生產法》、《勞動法》、《煤炭法》、《礦山安全法》、《突發事件應對法》、《職業病防治法》、《海上交通安全法》、《道路交通安全法》、《消防法》、《鐵路法》、《民航法》、《電力法》、《建筑法》等20多部法律;國務院制定的《國務院關于特大安全生產事故行政責任追究的規定》、《安全生產許可證條例》、《煤礦安全監察條例》、《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》、《生產安全事故報告和調查處理條例》、《危險化學品安全管理條例》、《道路交通安全法實施條例》、《建設工程安全生產管理條例》等20多部行政法規;國家安全生產監督管理總局、國家煤礦安全監察局、原

　　國家經貿委、原煤炭部、交通運輸部等部門和機構制定的《安全生產違法行為行政處罰辦法》、《安全生產監督罰款管理暫行辦法》、《安全生產領域違法違紀行為政紀處分暫行規定》、《煤礦礦用產品安全標志管理暫行辦法》、《煤礦安全監察行政處罰辦法》、《危險化學品登記管理辦法》、《(生產安全事故報告和調查處理條例)罰款處罰暫行規定》等80多部部門規章，最高人民法院、最高人民檢察院制定出臺了《關于辦理危害礦山生產安全刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，各地人大和政府也陸續出臺了不少地方性法規和地方政府規章。到目前為止，各省(區、市)都基本上制定出臺了安全生產條例。

　　需要指出的是，建國60多年來，我國安全生產標準化工作發展迅速，據不完全統計，國家及各行業頒布了涉及安全的國家標準上千項，各類行業標準幾千項。我國安全生產方面的國家標準或者行業標準，均屬于法定安全生產標準，或者說屬于強制性安全生產標準，《安全生產法》有關條款明確要求生產經營單位必須執行安全生產國家標準或者行業標準，通過法律的規定賦予了國家標準和行業標準強制執行的效力。此外，我國許多安全生產立法直接將一些重要的安全生產標準規定在法律法規中，使之上升為安全生產法律法規中的條款。因此，我國安全生產國家標準和行業標準，雖然和安全生產立法不無區別，但在一定意義上說，也可以被視為我國安全生產法律法規體系的一個重要組成部分。

　　四、安全生產政策措施

　　2004年《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》提出要完善政策，大力推進安全生產各項工作：(1)加強產業政策的引導;(2)加大政府對安全生產的投入;(3)深化安全生產專項整治;(4)健全完善安全生產法制;(5)建立生產安全應急救援體系;(6)加強安全生產科研和技術開發。

　　針對安全生產領域存在的種種歷史和現實問題，在國務院第116次常務會議專題會議上，確定了加強安全生產工作的12項治本之策：(1)制定安全生產發展規劃，建立和完善安全生產指標及控制體系;(2)加強行業管理，修訂行業安全標準和規程;(3)增加，安全投入，扶持重點煤礦治理瓦斯等重大隱患;(4)推動安全科技進步，落實項目、資金;(5)研究出臺經濟政策，建立、完善經濟調控手段;(6)加強培訓教育，規范煤礦招工和勞動管理;(7)加快立法工作;(8)建立安全生產激勵約束機制;(9)強化企業主體責任，嚴格企業安全生產業績考核;(10)嚴肅查處責任事故，防范懲治失職瀆職、官商勾結等腐敗現象;(11)倡導安全文化，加強社會監督;(12)完善監管體制，加快應急救援體系建設。

　　為進一步加強安全生產工作，2009年，國務院在全國安全生產電視電話會議上提出深入開展“安全生產年”活動，扎實開展安全生產宣傳教育、安全生產執法、安全生產治理“三項行動”，切實加強安全生產法制體制機制、安全生產能力、安全生產監管隊伍“三項建設”，促進安全生產形勢穩定好轉。

　　2010年國務院頒布了《國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知》(以下簡稱《通知》)，強調了以下事項：(1)嚴格企業安全管理;(2)建設堅實的技術保障體系;(3)實施更加有力的監督管理;(4)建設更加高效的應急救援體系;(5)嚴格行業安全準入;(6)加強政策引導; (7)更加注重經濟發展方式轉變;(8)實行更加嚴格的考核和責任追究。

　　五、安全生產監管監察體系

　　我國目前實行的是國家監察、地方監管、企業負責的安全工作體制。在國家與行政管理部門之間，實行的是綜合監管和行業監管;在中央政府與地方政府之間，實行的是國家監管與地方監管;在政府與企業之間，實行的是政府監管與企業管理。

　　六安全生產科技保障體系

　　七、安全生產教育培訓體系

　　安全生產培訓教育是安全生產工作的重要組成部分，是通過提高全體勞動者安全生產素質、安全生產技能，從而保證安全生產的一項重要手段。改革開放后，特別是2000年以來，隨著我國安全生產監管監察體系的建立和不斷完善，安全生產培訓教育工作取得了重大進展。“十一五”期間，各地區、各部分和各單位積極落實黨和國家的統一部署.認真落實安全生產教育培訓相關政策措施，按照大培訓、大教育的要求和統一規劃、歸口管理、分類指導、分級實施、教考分離的工作原則，以貫徹落實安全生產相關法律法規為主線，以預防和減少各類傷亡事故和傷殘人數、堅決遏制重特大事故為目的，以提高從業人員特別是農民工安全意識和自我保護能力為重點，堅決依法開展安全生產教育培訓，積楊構建安全生產教育培訓體系，努力實施“人才強安”戰略，安全生產教育培訓法規制度和標準逐步完善，機構、師資、教材等基礎工作不斷加強，政府監管、機構參與、企業落實的安全生產教育培訓工作格局初步形成。

　　除國家有關法律法規外，國家安全監管總局制定了《安全生產培訓管理辦法》、《生產經營單位安全培訓規定》、《注冊安全工程師管理規定》和《特種作業人員安全技術考核管理規定》等規章，印發了《關于加強煤礦安全培訓工作的若干意見》、《關于2009―2012年大規模培訓干部的實施意見》、《關于加強農民工安全培訓工作的意見》、《關于生產經營單位安全生產管理人員中注冊安全工程師安全培訓考核有關問題的通知》等規范性文件40余份，組織制定、修訂了煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹等高危行業企業主要負責人、安全生產管理人員、特種作業人員等“三項崗位人員”和從業人員安全培訓大綱和考核標準等60余種，進一步規范了安全生產教育培訓工作。

　　按照“分級實施、分類指導”的原則，目前已基本形成各級安全生產監管監察機構分級管理、各負其責、共同參與的安全生產教育培訓工作管理體制。依據“三定”規定，國家安全監管總局主要負責指導全國安全生產教育培訓工作，企業“三項崗位人員”的培訓考核，一、二級安全培訓機構資質審批，安全監管監察系統人員執法資格與業務培訓，安全人才培養相關工作。國家煤監局負責全國煤礦安全生產培訓工作;應急中心負責應急救援培訓工作。省、市、縣三級安全監管監察部門分級負責轄區內安全生產培訓工作。生產經營單位負責組織實施本單位的安全生產教育培訓工作。

　　通過建立機構資質認定和復審評估制度以及推行機構標準化建設工作，全國四級安全生產教育培訓機構基地網絡基本形成。全國現有安全生產培訓機構3661家(其中：一級30家，二級167家，三級1922家，四級1542 家)。通過加強對安全培訓教師的考核及管理，有效提高了教師教學能力和水平，全國已形成2萬余人的安全培訓專職教師隊伍。通過落實培訓大綱、考核標準，組織編寫了適合不同層次、不同崗位人員的教材數百種，較好地滿足了安全生產培訓的需要。10個煤礦安全警示教育基地建設穩步推進。各級培訓機構教學設施日趨完善，培訓手段與方法不斷改進。

　　八、安全生產應急救援體系

　　按照《全國安全生產應急救援體系總體規劃方案》的要求，全國安全生產應急管理體系主要由組織體系、運行機制、法律法規體系以及支持保障系統等部分構成。組織體系是全國安全生產應急管理體系的基礎，主要包括應急管理的領導決策層、管理與協調指揮系統以及應急救援隊伍。運行機制是全國安全生產應急管理體系的重要保障，目標是實現統一領導、分級管理，條塊結合、以塊為主，分級響應、統一指揮，資源共享、協同作戰，一專多能、專兼結合，防救結合、平戰結合，以及動員公眾參與，以切實加強安全生產應急管理體系內部的應急管理，明確和規范響應程序。法律法規體系是應急體系的法制基礎和保障，也是開展各項應急活動的依據。與應急有關的法律法規主要包括由立法機關通過的法律，政府和有關部門頒布的規章、規定，以及與應急救援活動直接有關的標準或管理辦法等。支持保障系統是安全生產應急管理體系的有機組成部分，是體系運轉的物質條件和手段，主要包括通信信息系統、培訓演練系統、技術支持系統、物資與裝備保障系統，同時，應急管理體系還包括與其建設相關的資金、政策支持等，以保障應急管理體系建設和體系正常運行。

　　《全國安全生產應急救援體系總體規劃方案》要求，要盡快建成完善的國家安全生產應急救援體系，在高危行業強制推行一批安全適用的技術裝備和防護設施，最大程度減少事故造成的損失;建設更加高效的應急救援體系，加快國家安全生產應急救援基地建設建立元吾企業安全生產預警機制，完善企業應急預案。

　　九、安全生產目標指標體系

　　2004年初，國務院作出的《關于進一步加強安全生產工作的決定》，明確了我國安全生產的中長期奮斗目標：第一階段：到2007年即本屆政府任期內，建立起較為完善的安全監管體系，全國安全生產狀況穩定好轉，重點行業和領域事故多發狀況得到扭轉，工礦企業事故死亡人數、煤礦百萬噸死亡率、道路交通萬車死亡率等指標均有一定幅度的下降。第二階段：到2010年即“十一五"規劃完成之際，初步形成規范完善的安全生產法治秩序，全國安全生產狀況明顯好轉，重特大事故得到有效遏制，各類生產安全事故和死亡人數有較大幅度的下降。第三階段：到2020年即全面建成小康社會之時，實現全國安全生產狀況的根本性好轉，億元國內生產總值事故死亡率、十萬從業人員事故死亡率等指標達到或接近世界中等發達國家水平。

　　安全生產控制考核指標體系，由事故死亡人數總量控制指標、絕對指標、相對指標、重大和特大事故起數控制考核指標4類、26個具體指標構成。“十二五”期間，我國安全生產奮斗目標：一是相對指標，億元 GDP事故死亡率下降36%以上，工礦商貿十萬從業人員事故死亡率下降26%以上，煤礦百萬噸死亡率下降28%以上，道路交通萬車死亡率下降32%以上。二是絕對指標，共計26項，包括各類事故死亡人數下降8.1%以上，工礦商貿事故死亡人數下降12.5%以上，煤礦事故死亡人數下降12.5%以上等。三是較大以上事故下降指標，各類較大事故起數下降15%以上，重大事故起數下降15%譬圭，特別重大事故起數下降50%以上。四是職業健康工作目標，要求達到國家職業病防治規劃規定的目標。五是煤礦瓦斯抽采量，安全監管部門基礎設施達標率等預期性指杯。

　　1.總量控制指標是事故總死亡人數。

　　2.絕對指標包括了工礦商貿企業(煤礦、礦山、危險化學品、煙花爆竹、建筑施工、民爆器材等)、道路交通、火災、水上交通、鐵路、農機和漁業死亡人數7項。

　　3.相對指標包括了億元GDP死亡率、工礦商貿十萬從業人員死亡率、煤礦百萬噸死亡率、道路交通萬車死亡率、水上交通百萬噸吞吐量死亡率、鐵路交通百萬公里死產率、火災十萬人口死亡率、特種設備萬臺死亡率8項。

　　4.重特大事故起數控制指標分為一次死亡3～9人和10人以上兩項指標。

　　小結：本講簡要介紹了安全生產管理的發展歷史、我國安全生產工作現狀，對我國安全生產管理方針，安全生產管理的基本概念和基本理論作了重點講解;要求大家重點掌握安全生產管理的基本理論和基本概念。