第五節 事故應急預案編制

　　一、事故應急預案的作用

　　(一)事故應急預案的重要作用

　　1.應急預案確定了應急救援的范圍和體系，使應急管理不再無據可依、無章可循。尤其是通過培訓和演習，可以使應急人員熟悉自己的任務，具備完成指定任務所需的相應能力，并檢驗預案和行動程序，評估應急人員的整體協調性。

　　2.應急預案有利于做出及時的應急響應，降低事故后果。應急預案預先明確了應急各方的職責和響應程序，在應急資源等方面進行了先期準備，可以指導應急救援迅速、高效、有序地開展，將事故的人員傷亡、財產損失和環境破壞降到最低限度。

　　3.應急預案是各類突發重大事故的應急基礎。通過編制應急預案，可以對那些事先無法預料到的突發事故起到基本的應急指導作用，成為開展應急救援的“底線”。在此基礎上，可以針對特定事故類別編制專項應急預案，并有針對性地開展專項應急準備活動。

　　4.應急預案建立了與上級單位和部門應急救援體系的銜接。通過編制應急預案，可以確保當發生超過本級應急能力的重大事故時與有關應急機構的聯系和協調。

　　5.應急預案有利于提高風險防范意識。應急預案的編制、評審、發布、宣傳、教育和培訓，有利于各方了解可能面臨的重大事故及其相應的應急措施，有利于促進各方提高風險防范意識和能力。

　　二、事故應急預案體系

　　《生產經營單位安全生產事故應急預案編制導則》(AQ/T 9002__2006)中第四條規定：“應急預案應形成體系，針對各級各類可能發生的事故和所有危險源制定專項應急預案和現場應急處置方案，并明確事前、事發、事中、事后的各個過程中相關部門和有關人員的職責。生產規模小、危險因素少的生產經營單位，綜合應急預案和專項應急預案可以合并編寫。”

　　基于可能面臨的多種類型重大事故災害，為保證各種類型預案之間的整體協調性和層次，并實現共性與個性、通用性與特殊性的結合，對應急預案合理地劃分層次，是將各種類型應急預案有機組合在一起的有效方法。一般情況下，按照應急預案的功能和目標，應急預案可分為3個層次。

　　(一)綜合預案

　　綜合預案相當于總體預案，從總體上闡述預案的應急方針、政策，應急組織結構及相應的職責，應急行動的總體思路等。通過綜合預案，可以很清晰地了解應急的組織體系、運行機制及預案的文件體系。更重要的是，綜合預案可以作為應急救援工作的基礎和“底線”，對那些沒有預料的緊急情況也能起到一般的應急指導作用。

　　(二)專項預案

　　專項預案是針對某種具體的、特定類型的緊急情況，如煤礦瓦斯爆炸、危險物質泄漏、火災、某一自然災害、危險源和應急保障而制定的計劃或方案，是綜合應急預案的組成部分，應按照綜合應急預案的程序和要求組織制定，并作為綜合應急預案的附件。

　　專項預案是在綜合預案的基礎上，充分考慮了某種特定危險的特點，對應急的形勢、組織機構、應急活動等進行更具體的闡述，具有較強的針對性。專項應急預案應制定明確的救援程序和具體的應急救援措施。

　　(三)現場處置方案

　　現場處置方案是在專項預案的基礎上，根據具體情況而編制的。它是針對具體裝置、場所、崗位所制定的應急處置措施。如危險化學品事故專項預案下編制的某重大危險源的應急預案等。現場處置方案的特點是針對某一具體場所的該類特殊危險及周邊環境情況，在詳細分析的基礎上，對應急救援中的各個方面作出具體、周密而細致的安排，因而現場處置方案具有更強的針對性和對現場具體救援活動的指導性。

　　現場處置方案的另一特殊形式為單項預案。單項預案可以是針對大型公眾聚集活動(如經濟、文化、體育、民俗、娛樂、集會等活動)或高風險的建設施工或維修活動(如人口高密度區建筑物的定向爆破、生命線施工維護等活動)而制定的臨時性應急行動方案。隨著這些活動的結束，預案的有效性也隨之終結。單項預案主要是針對臨時活動中可能出現的緊急情況，預先對相關應急機構的職責、任務和預防性措施作出的安排。

　　三、事故應急預案編制的基本要求

　　2006年9月20日國家安全生產監督管理總局頒布了《生產經營單位安全生產事故應急預案編制導則》(AQ/T9002--2006)，并于2006年11月1日實施。該導則明確了應急預案應包含的內容和編制要求，為應急預案的規范化建設提供了依據。根據有關法規及該導則的要求，編制應急預案時應進行合理策劃，做到重點突出，反映主要的重大事故風險，并避免預案相互孤立、交叉和矛盾。

　　《生產安全事故應急預案管理辦法》(國家安全生產監督管理總局令第17號)第五條規定：“應急預案的編制應當符合下列基本要求：

　　(一)符合有關法律、法規、規章和標準的規定;

　　(二)結合本地區、本部門、本單位的安全生產實際情況;

　　(三)結合本地區、本部門、本單位的危險性分析情況;

　　(四)應急組織和人員的職責分工明確，并有具體的落實措施;

　　(五)有明確、具體的事故預防措施和應急程序，并與其應急能力相適應;

　　(六)有明確的應急保障措施，并能滿足本地區、本部門、本單位的應急工作要求;

　　(七)預案基本要素齊全、完整，預案附件提供的信息準確;

　　(八)預案內容與相關應急預案相互銜接。”

　　四、事故應急預案編制程序

　　《生產經營單位安全生產事故應急預案編制導則》(AQ/T 9002―2006)中第3.2條規定了生產經營單位編制安全生產事故應急預案的程序。下面以生產經營單位安全生產事故應急預案編制為例，闡述應急預案的編制。

　　應急預案的編制包括下面6個步驟：

　　1.成立工作組。結合本單位部門職能分工，成立以單位主要負責人為領導的應急預案編制工作組，明確編制任務、職責分工、制定工作計劃。

　　2.資料收集。收集應急預案編制所需的各種資料(相關法律法規、應急預案、技術標準、國內外同行業事故案例分析、本單位技術資料等)。

　　3.危險源與風險分析。在危險因素分析及事故隱患排查、治理的基礎上，確定本單位的危險源、可能發生事故的類型和后果，進行事故風險分析并指出事故可能產生的次生衍生事故，形成分析報告，分析結果作為應急預案的編制依據。

　　4.應急能力評估。對本單位應急裝備、應急隊伍等應急能力進行評估，并結合本單位實際，加強應急能力建設。

　　5.應急預案編制。針對可能發生的事故，按照有關規定和要求編制應急預案。應急預案編制過程中，應注重全體人員的參與和培訓，使所有與事故有關人員均掌握危險源的危險性、應急處置方案和技能。應急預案應充分利用社會應急資源，與地方政府預案、上級主管單位以及相關部門的預案相銜接。

　　6.應急預案的評審與發布。評審由本單位主要負責人組織有關部門和人員進行。外部評審由上級主管部門或地方政府負責安全管理的部門組織審查。評審后，按規定報有關部門備案，并經生產經營單位主要負責人簽署發布。

　　需要指出的是，應急預案的改進是預案管理工作的重要內容，與以上6項工作共同構成一個工作循環，通過這個循環可以持續改進預案的編制工作，完善預案體系。

　　另外需要注意的是，應急預案編制是應急預案管理的一項重要工作，為加強生產安全事故應急預案管理，2009年4月1日國家安全生產監督管理總局發布了《生產安全事故應急預案管理辦法》(國家安全監管總局令第17號);為貫徹實施《生產安全事故應急預案管理辦法》，規范應急預案評審工作，2009年4月 29日國家安全生產監督管理總局辦公廳下發了《生產經營單位生產安全事故應急預案評審指南(試行)》。五、事故應急預案基本結構

　　不同的應急預案由于各自所處的層次不同的應急預案由于各自所處的層次和適用的范圍不同，因而在內容的詳略程度和側 重點上會有所不同，但都可以采用相似的基本結構。

　　(一)基本預案

　　基本預案是應急預案的總體描述，主要闡述應急預案所要解決的緊急情況、應急的組織體系、方針、應急資源、應急的總體思路，并明確各應急組織在應急準備和應急行動中的職責以及應急預案的演練和管理等規定。

　　(二)應急功能設置

　　應急功能是指針對各類重大事故應急救援中通常采取的一系列的基本應急行動和任務，如指揮和控制、警報、通信、人群疏散與安置、醫療、現場管制等。因此，設置應急功能時，應針對潛在重大事故的特點綜合分析并將其分配給相關部門。對每一項應急功能都應明確其針對的形勢、目標、負責機構和支持機構、任務要求、應急準備和操作程序等。應急預案中包含的應急功能的數量和類型，主要取決于所針對的潛在重大事故危險的類型，以及應急的組織方式和運行機制等具體情況。

　　(三)特殊風險管理

　　特殊風險指根據某類事故災難、災害的典型特征，需要對其應急功能作出針對性安排的風險。應說明處置此類風險應該設置的專有應急功能或有關應急功能所需的特殊要求，明確這些應急功能的責任部門、支持部門、有限介入部門及其職責和任務，為制定該類風險的專項預案提出特殊要求和指導。

　　(四)標準操作程序

　　由于基本預案、應急功能設置并不說明各項應急功能的實施細節，因此各應急功能的主要責任部門必須組織制定相應的標準操作程序，為應急組織或個人提供履行應急預案中規定職責和任務的詳細指導。標準操作程序應保證與應急預案的協調和一致性，其中重要的標準操作程序可作為應急預案附件或以適當方式引用。

　　(五)支持附件

　　支持附件主要包括應急救援的有關支持保障系統的描述及有關的附圖表，如危險分析附件，通信聯絡附件，法律法規附件，機構和應急資源附件，教育、培訓、訓練和演習附件，技術支持附件，協議附件，其他支持附件等。

　　從廣義上來說，應急預案是一個由各級文件構成的文件體系。它不僅是應急預案本身，也包括針對某個特定的應急任務或功能所制定的工作程序等。一個完整的應急預案的文件體系可包括預案、程序、指導書、記錄等，是一個4級文件體系。

　　六、事故應急預案主要內容

　　應急預案是整個應急管理體系的反映，它不僅包括事故發生過程中的應急響應和救援措施，而且還應包括事故發生前的各種應急準備和事故發生后的短期恢復，以及預案的管理與更新等。《生產經營單位安全生產事故應急預案編制導則》(AQ/T 9002―2006)第五條至第八條詳細規定了綜合預案、專項預案和現場處置方案的主要內容。

　　通常，完整的應急預案主要包括以下六個方面的內容：

　　1.應急預案概況

　　應急預案概況主要描述生產經營單位概況以及危險特性狀況等，同時對緊急情況下應急事件、適用范圍和方針原則等提供簡述并作必要說明。應急救援體系首先應有一個明確的方針和原則來作為指導應急救援工作的綱領。方針與原則反映了應急救援工作的優先方向、政策、范圍和總體目標，如保護人員安全優先，防止和控制事故蔓延優先，保護環境優先。此外，方針與原則還應體現事故損失控制、預防為主、統一指揮以及持續改進等思想。

　　2.事故預防

　　預防程序是對潛在事故、可能的次生與衍生事故進行分析并說明所采取的預防和控制事故的措施。

　　應急預案是有針對性的，具有明確的對象，其對象可能是某一類或多類可能的重大事故類型。應急預案的制定必須基于對所針對的潛在事故類型有一個全面系統的認識和評價，識別出重要的潛在事故類型、性質、區域、分布及事故后果，同時，根據危險分析的結果，分析應急救援的應急力量和可用資源情況，并提出建設性意見。

　　(1)危險分析

　　危險分析的最終目的是要明確應急的對象(可能存在的重大事故)、事故的性質及其影響范圍、后果嚴重程度等，為應急準備、應急響應和減災措施提供決策和指導依據。危險分析包括危險識別、脆弱性分析和風險分析。危險分析應依據國家和地方有關的法律法規要求，根據具體情況進行。

　　(2)資源分析

　　針對危險分析所確定的主要危險，明確應急救援所需的資源，列出可用的應急力量和資源，包括：

　　1)各類應急力量的組成及分布情況。

　　2)各種重要應急設備、物資的準備情況。

　　3)上級救援機構或周邊可用的應急資源。

　　通過資源分析，可為應急資源的規劃與配備、與相鄰地區簽訂互助協議和預案編制提供指導。

　　(3)法律法規要求

　　有關應急救援的法律法規是開展應急救援工作的重要前提保障。編制預案前，應調研國家和地方有關應急預案、事故預防、應急準備、應急響應和恢復相關的法律法規文件，以作為預案編制的依據和授權。

　　3.準備程序

　　準備程序應說明應急行動前所需采取的準備工作，包括應急組織及其職責權限、應急隊伍建設和人員培訓、應急物資的準備、預案的演習、公眾的應急知識培訓、簽訂互助協議等。

　　應急預案能否在應急救援中成功地發揮作用，不僅僅取決于應急預案自身的完善程度，還依賴于應急準備的充分與否。應急準備主要包括各應急組織及其職責權限的明確、應急資源的準備、公眾教育、應急人員培訓、預案演練和互助協議的簽署等。

　　(1)機構與職責

　　為保證應急救援工作的反應迅速、協調有序，必須建立完善的應急機構組織體系，包括城市應急管理的領導機構、應急響應中心以及各有關機構部門等。對應急救援中承擔任務的所有應急組織，應明確相應的職責、負責人、候補人及聯絡方式。

　　(2)應急資源

　　應急資源的準備是應急救援工作的重要保障，應根據潛在事故的性質和危險分析，合理組建專業和社會救援力量，配備應急救援中所需的各種救援機械和裝備、監測儀器、堵漏和

　　清消材料、交通工具、個體防護裝備、醫療器械和藥品、生活保障物資等，并定期檢查、維

　　護與更新，保證始終處于完好狀態。另外，對應急資源信息應實施有效的管理與更新。

　　(3)教育、培訓與演習

　　為全面提高應急能力，應急預案應對公眾教育、應急訓練和演習做出相應的規定，包括其內容、計劃、組織與準備、效果評估等。

　　公眾意識和自我保護能力是減少重大事故傷亡不可忽視的一個重要方面。作為應急準備的一項內容，應對公眾的日常教育做出規定，尤其是位于重大危險源周邊的人群，使他們了解潛在危險的性質和對健康的危害，掌握必要的自救知識，了解預先指定的主要及備用疏散路線和集合地點，了解各種警報的含義和應急救援工作的有關要求。

　　應急演習是對應急能力的綜合檢驗。合理開展由應急各方參加的應急演習，有助于提高應急能力。同時，通過對演練的結果進行評估總結，有助于改進應急預案和應急管理工作中存在的不足，持續提高應急能力，完善應急管理工作。

　　(4)互助協議

　　當有關的應急力量與資源相對薄弱時，應事先尋求與鄰近區域簽訂正式的互助協議，并做好相應的安排，以便在應急救援中及時得到外部救援力量和資源的援助。此外，也應與社會專業技術服務機構、物資供應企業等簽署相應的互助協議。

　　4.應急程序

　　在應急救援過程中，存在一些必需的核心功能和任務，如接警與通知、指揮與控制、警報和緊急公告、通信、事態監測與評估、警戒與治安、人群疏散與安置、醫療與衛生、公共關系、應急人員安全、消防和搶險、泄漏物控制等，無論何種應急過程都必須圍繞上述功能和任務開展。應急程序主要指實施上述核心功能和任務的程序和步驟。

　　(1)接警與通知

　　準確了解事故的性質和規模等初始信息是決定啟動應急救援的關鍵。接警作為應急響應的第一步，必須對接警要求作出明確規定，保證迅速、準確地向報警人員詢問事故現場的重要信息。接警人員接受報警后，應按預先確定的通報程序，迅速向有關應急機構、政府及上級部門發出事故通知，以采取相應的行動。

　　(2)指揮與控制

　　重大安全生產事故應急救援往往需要多個救援機構共同處置，因此，對應急行動的統一指揮和協調是有效開展應急救援的關鍵。建立統一的應急指揮、協調和決策程序，便于對事故進行初始評估，確認緊急狀態，從而迅速有效地進行應急響應決策，建立現場工作區域，確定重點保護區域和應急行動的優先原則，指揮和協調現場各救援隊伍開展救援行動，合理高效地調配和使用應急資源等。

　　(3)警報和緊急公告

　　當事故可能影響到周邊地區，對周邊地區的公眾可能造成威脅時，應及時啟動警報系統，向公眾發出警報，同時通過各種途徑向公眾發出緊急公告，告知事故性質，對健康的影響、自我保護措施、注意事項等，以保證公眾能夠及時做出自我保護響應。決定實施疏散時，應通過緊急公告確保公眾了解疏散的有關信息，如疏散時間、路線、隨身攜帶物、交通工具及目的地等。

　　(4)通信

　　通信是應急指揮、協調和與外界聯系的重要保障，在現場指揮部、應急中心、各應急救援組織、新聞媒體、醫院、上級政府和外部救援機構之間，必須建立完善的應急通信網絡，在應急救援過程中應始終保持通信網絡暢通，并設立備用通信系統。

　　(5)事態監測與評估

　　在應急救援過程中必須對事故的發展勢態及影響及時進行動態的監測，建立對事故現場及場外的監測和評估程序。事態監測與評估在應急救援中起著非常重要的決策支持作用，其結果不僅是控制事故現場，制定消防、搶險措施的重要決策依據，也是劃分現場工作區域、保障現場應急人員安全、實施公眾保護措施的重要依據。即使在現場恢復階段，也應當對現場和環境進行籃測。

　　(6)警戒與治安

　　為保障現場應急救援工作的順利開展，在事故現場周圍建立警戒區域，實施交通管制，維護現場治安秩序是十分必要的，其目的是要防止與救援無關人員進入事故現場，保障救援隊伍、物資運輸和人群疏散等的交通暢通，并避免發生不必要的傷亡。

　　(7)人群疏散與安置

　　人群疏散是減少人員傷亡擴大的關鍵，也是最徹底的應急響應。應當對疏散的緊急情況和決策、預防性疏散準備、疏散區域、疏散距離、疏散路線、疏散運輸工具、避難場所以及回遷等作出細致的規定和準備，應考慮疏散人群的數量、所需要的時間、風向等環境變化以及老弱病殘等特殊人群的疏散等問題。對已實施臨時疏散的人群，要做好臨時生活安置，保障必要的水、電、衛生等基本條件。

　　(8)醫療與衛生

　　對受傷人員采取及時、有效的現場急救，合理轉送醫院進行治療，是減少事故現場人員傷亡的關鍵。醫療人員必須了解城市主要的危險，并經過培訓，掌握對受傷人員進行正確消毒和治療方法。

　　(9)公共關系

　　重大事故發生后，不可避免地會引起新聞媒體和公眾的關注。應將有關事故的信息、影響、救援工作的進展等情況及時向媒體和公眾公布，以消除公眾的恐慌心理，避免公眾的猜疑和不滿。應保證事故和救援信息的統一發布，明確事故應急救援過程中對媒體和公眾的發言人和信息批準、發布的程序，避免信息的不一致性。同時，還應處理好公眾的有關咨詢，接待和安撫受害者家屬。

　　(10)應急人員安全

　　重大事故尤其是涉及危險物質的重大事故的應急救援工作危險性極大，必須對應急人員自身的安全問題進行周密的考慮，包括安全預防措施、個體防護設備、現場安全監測等，明確緊急撤離應急人員的條件和程序，保證應急人員免受事故的傷害。

　　(11)搶險與救援

　　搶險與救援是應急救援工作的核心內容之一，其目的是為了盡快地控制事故的發展，防止事故的蔓延和進一步擴大，從而最終控制住事故，并積極營救事故現場的受害人員。尤其是涉及危險物質的泄漏、火災事故，其消防和搶險工作的難度和危險性十分巨大，應對消防和搶險的器材和物資、人員的培訓、方法和策略以及現場指揮等做好周密的安排和準備。

　　(12)危險物質控制

　　危險物質的泄漏或失控，將可能引發火災、爆炸或中毒事故，對工人和設備等造成嚴重危險。而且，泄漏的危險物質以及夾帶了有毒物質的滅火用水，都可能對環境造成重大影響，同時也會給現場救援工作帶來更大的危險。因此，必須對危險物質進行及時有效的控制，如對泄漏物的圍堵、收容和洗消，并進行妥善處置。

　　5.現場恢復

　　現場恢復也可稱為緊急恢復，是指事故被控制住后所進行的短期恢復，從應急過程來說意味著應急救援工作的結束，進入到另一個工作階段，即將現場恢復到一個基本穩定的狀態。大量的經驗教訓表明，在現場恢復的過程中仍存在潛在的危險，如余燼復燃、受損建筑倒塌等，所以應充分考慮現場恢復過程中可能的危險。該部分主要內容應包括：宣布應急結束的程序;撤離和交接程序;恢復正常狀態的程序;現場清理和受影響區域的連續檢測;事故調查與后果評價等。

　　6.預案管理與評審改進

　　應急預案是應急救援工作的指導文件。應當對預案的制定、修改、更新、批準和發布做出明確的管理規定，保證定期或在應急演習、應急救援后對應急預案進行評審和改進，針對各種實際情況的變化以及預案應用中所暴露出的缺陷，持續地改進，以不斷地完善應急預案體系。

　　以上這六個方面的內容相互之間既相對獨立，又緊密聯系，從應急的方針、策劃、準備、響應、恢復到預案的管理與評審改進，形成了一個有機聯系并持續改進的體系結構。這些要素是重大事故應急預案編制所應當涉及的基本方面，在編制時，可根據職能部門的設置和職責分配等具體情況，將要素進行合并或增加，以更符合實際。

　　小結：本講講述了應急預案的作用、體系、結構、編制以及內容。

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