十六、土地利用規劃實施與管理的途徑

　　(1) 編制與實施土地利用計劃。土地利用計劃是實施土地利用總體規劃的重要手段，凡不符合國家產業政策和供地政策的建設項目，不得安排計劃指標，沒有計劃指標的不得批準用地。

　　(2)建立實施規劃的領導責任制。政府應把土地規劃納入國民經濟和社會發展計劃，層層建立實施規劃的領導責任制度，可以促進土地規劃落到實處。

　　(3) 實行規劃公告制度。經批準的土地利用總體規劃，應當依法公告，采用網絡、報紙發布和張貼布告、設立公告牌等形式，對規劃主要內容進行廣泛宣傳和解讀，讓全社會了解規劃、監督規劃的有效實施。

　　(4)建立建設項目用地的規劃審查制度。嚴格依據規劃審查各類用地。單獨選址建設項目，已列入土地利用總體規劃重點建設項目清單，在土地利用總體規劃設定的交通廊道內，或選址在土地利用總體規劃確定的獨立工礦區的，要按照規定及時審查報批用地。城鎮村建設用地，在土地利用總體規劃確定的城鄉建設用地允許建設區內選址的，按照規定審查報批用地。圍填海造地，涉及圍填海的規模、用途和布局符合土地利用總體規劃的，要按照規定審查報批。土地整治項目，應當優先在土地利用總體規劃及土地整治規劃確定的土地整治重點區域、重大工程、示范區和基本農田保護區、集中區、整備區內安排。強化建設項目用地規劃審查，凡不符合法律規定和土地利用總體規劃的，不得通過建設項目用地預審。

　　(5)加強對城市和村鎮規劃中建設用地規模的審核。根據《土地管理法》和《城鄉規劃法》，城市用地規模應符合土地利用總體規劃。

　　(6)嚴格土地利用規劃的修改。要嚴格土地利用總體規劃實施管理，強化規劃和年度計劃對土地供應總量、速度和結構的控制和引導作用。一般不得隨意修改規劃，凡涉及改變土地利用方向、規模、重大布局等原則性修改規劃的，必須報原批準機關批準。建立土地利用總體規劃實施定期評估和適時修改機制，嚴格規范土地利用總體規劃修改。凡涉及改變城鄉建設用地擴展邊界、禁止建設用地邊界，改變約束性指標，調整重大布局等原則性修改，必須經規劃原批準機關批準。

　　(7)強化土地利用規劃實施的監察管理。除各級國土資源放寬部門切實加強土地利用總體規劃實施過程中的監察管理外，要充分發揮國家土地督察機構的監督作用，市、縣、鄉級土地利用總體規劃經依法批準后一個月內，省級國土資源主管部門須將土地利用總體規劃文本、圖件和批準文件送派駐地方的國家土地督察局備案。

　　(8)強化建設用地空間管制。①落實建設用地管制邊界和管制區域。嚴格按照土地利用總體規劃劃定的“三界四區”(即城鄉建設用地規模邊界、擴展邊界和禁止建設邊界，允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區)，將城鎮建設用地管制邊界和管制區域落到實地。②認真執行各項空間管制規則。城鄉建設用地允許建設區在面積不改變的前提下，空間布局可在有條件建設區內進行形態調整，但不得突破建設用地擴展邊界。

　　十七、土地利用總體規劃與其他規劃的關系(了解)

　　(1)土地利用總體規劃與國土規劃的關系

　　國土規劃是從宏觀角度對全國或地區國土資源的綜合開發利用長遠性、戰略性的籌劃。國土規劃包括國土資源的綜合評價，確定地區資源開發和經濟發展方向，工農業生產布局，人口與城鎮居民點規劃，交通運輸業規劃，環境治理與環境保護規劃等內容。土地資源是國土資源的一部分，因此土地利用總體規劃與國土規劃的關系中，土地利用總體規劃與國土規劃是局部與整體的關系，土地利用總體規劃是國土規劃中有關土地資源規劃地深化和落實，國土規劃的成果是編制土地利用總體規劃的重要依據。

　　(2)土地利用總體規劃與區域規劃的關系

　　區域規劃是指在一定區域內，對整個國民經濟建設進行總體的戰略部署，它以自然資源開發利用、工業布局、城鎮建設為主要內容，也包括土地利用和合理布局在內的以行政區劃為范圍的區域規劃，比如以行政區和經濟區為范圍的國土規劃，各種等級和不同類型的農業區劃等。區域規劃是具體落實國民經濟計劃的重要手段和編制土地利用總體規劃的基本依據。

　　(3)土地利用總體規劃與農業區劃的關系

　　農業區劃是對農業生產空間分布的一種科學分類，是實現農業合理布局和制定農業規劃的手段和依據。農業區劃包括農業資源調整、農業區的劃分和農業區的開發利用與合理布局。農業區劃的成果是土地利用總體規劃的基礎之一，土地利用總體規劃需要進一步在土地上落實農業資源的合理利用與布局。同時，土地利用總體規劃對農業用地的規模與布局又有指導和控制作用。

　　(4)土地利用總體規劃與土地利用計劃的關系

　　土地利用計劃是指立足經濟發展規律和國民經濟社會發展計劃的要求，依據土地利用總體規劃，從科學、合理用地的角度對區域未來一定時期內土地利用的開發和利用所作的安排。土地利用總體規劃是編制土地利用計劃的主要依據，規劃在計劃之前，計劃是規劃的具體落實。

　　十八、土地利用計劃(了解)

　　依據：國土資源部令第 37號 《土地利用年度計劃管理辦法》。

　　(一)土地利用計劃的概念

　　土地利用計劃，是指國家對計劃內新增建設用地量、土地開發整理補充耕地量和耕地保有量的具體安排。其中，新增建設用地量，包括建設占用農用地和未利用地。

　　土地利用計劃是土地利用總體規劃的具體實施計劃。編制土地利用計劃的依據包括國民經濟和社會發展規劃，國家產業政策、土地利用總體規劃、建設用地和土地利用的實際狀況等。

　　土地利用計劃一般由計劃的文字說明和計劃指標兩部分組成。土地利用計劃指標是土地利用規劃目標和任務的具體化及數量表現。土地利用計劃指標通常由兩部分組成，即有關的用地類型和用地面積數量。

　　(二)土地利用計劃編制的主要內容

　　1.土地利用年度計劃管理原則

　　土地利用年度計劃管理應當遵循下列原則：(1)嚴格執行土地利用總體規劃，合理控制建設用地總量，切實保護耕地特別是基本農田;(2)運用土地政策參與宏觀調控，以土地供應引導需求，促進經濟增長方式轉變，提高土地節約集約利用水平;(3)建設占用耕地與補充耕地相平衡;(4)優先保證國家重點建設項目和基礎設施項目用地;(5)城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤;(6)保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用。

　　例題：土地利用年度計劃管理應遵循的基本原則有( )。(2006年《土地管理基礎與法規》試題)

　　A.耕地占補平衡

　　B.土地需求引導供應

　　C.建設用地總量不變

　　D.優先保證重點建設項目

　　E.城鎮用地增加與農村建設用地減少相掛鉤

　　答案：ADE

　　解析：法規考核點。《土地利用年度計劃管理辦法》第三條規定，土地利用年度計劃管理應當遵循下列原則：(一)嚴格依據土地利用總體規劃，控制建設用地總量，保護耕地;(二)以土地供應引導需求，合理、有效利用土地;(三)優先保證國家重點建設項目和基礎設施項目用地;(四)占用耕地與補充耕地相平衡;(五)城鎮用地增加與農村建設用地減少相掛鉤;(六)保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用。

　　2.土地利用年度計劃指標

　　土地利用年度計劃指標包括：新增建設用地計劃指標、土地開發整理計劃指標、耕地保有量計劃指標等。具體是：

　　(1)新增建設用地計劃指標。包括新增建設用地總量指標和新增建設占用農用地及耕地指標。其中，新增建設用地計劃指標，分為城鎮村建設用地指標和能源、交通、水利、礦山、軍事設施等獨立選址的重點建設項目用地指標。

　　確定依據：新增建設用地計劃指標依據國民經濟和社會發展計劃、國家宏觀調控要求、土地利用總體規劃、國家供地政策和土地利用的實際情況等因素確定。

　　(2)土地開發整理計劃指標。包括土地開發補充耕地指標和土地整理復墾補充耕地指標。

　　確定依據：土地開發整理計劃指標依據土地利用總體規劃、土地開發整理規劃、建設占用耕地、實現耕地保有量目標等情況確定。

　　(3)耕地保有量計劃指標。

　　確定依據：耕地保有量計劃指標依據國務院向省、自治區、直轄市下達的耕地保護責任考核目標確定。

　　例題：國家規定的土地利用年度計劃中包括的主要計劃指標包括( )。(2009年《土地管理基礎與法規》試題)

　　A.新增建設用地計劃指標

　　B.土地開發整理計劃指標

　　C.征收土地計劃指標

　　D.耕地保有量計劃指標

　　E.收購儲備計劃指標

　　答案：ABD

　　解析：土地利用年度計劃指標包括：(1)新增建設用地計劃指標;(2)土地開發整理計劃指標;(3)耕地保有量計劃指標。

　　(三)土地利用年度計劃編制的任務與管理措施

　　1.土地利用年度計劃編制的任務

　　土地利用年度計劃，根據國民經濟和社會發展計劃、國家產業政策、土地利用總體規劃以及建設用地和土地利用的實際狀況編制。目前編制土地利用計劃的主要任務包括：

　　①通過編制土地利用年度計劃，實現土地利用總體規劃的目標和任務。

　　②合理確定各類用地的計劃指標，調整土地利用結構、規模和速度。

　　③研究制定用地計劃的政策措施，保證計劃順利實施。

　　2.土地利用年度計劃編制的管理措施

　　土地利用年度計劃編制的管理措施包括：計劃建議、編制、下達、執行、監督和考核。

　　(1)計劃建議

　　①國務院及國家發展和改革等部門審批、核準和備案的重點建設項目擬在計劃年度內使用土地，涉及新增建設用地的，由行業主管部門于上一年九月二十五日前，按項目向國土資源部提出計劃建議。

　　②縣級以上地方人民政府國土資源管理部門會同有關部門，按照國家的統一部署，提出本地的土地利用年度計劃建議，經同級人民政府審查后，報上一級人民政府國土資源管理部門。

　　③省、自治區、直轄市的土地利用年度計劃建議，應當于每年十月三十一日前報國土資源部，同時抄送國家發展和改革委員會。

　　(2)計劃編制

　　①國土資源部根據全國土地利用年度計劃總量控制指標建議和省、自治區、直轄市提出的計劃指標建議，編制全國土地利用年度計劃草案，納入年度國民經濟和社會發展計劃草案，上報國務院。經國務院審定后，下達各地參照執行。待全國人民代表大會審議通過國民經濟和社會發展計劃草案后，正式執行。

　　②土地利用年度計劃應當自上而下編制，下級土地利用年度計劃依據上級下達的土地利用年度計劃編制，不得突破上級下達的土地利用年度計劃。新增建設用地計劃指標實行指令性管理，不得突破。

　　(3)計劃下達

　　全國土地利用年度計劃下達到省、自治區、直轄市以及計劃單列市、新疆生產建設兵團。縣級以上地方人民政府國土資源管理部門可以將上級下達的土地利用年度計劃指標分解，經同級人民政府同意后下達。省級人民政府國土資源管理部門應當將分解下達的土地利用年度計劃報國土資源部備案。

　　(4)計劃執行

　　土地利用年度計劃一經批準下達，必須嚴格執行。因特殊情況需增加全國土地利用年度計劃中新增建設用地計劃的，按規定程序報國務院審定。縣級以上地方人民政府國土資源管理部門應當建立土地利用計劃管理信息系統，實行土地利用年度計劃臺帳管理，在建設用地審批的規劃審查過程中確認并根據批準情況及時核銷計劃，對計劃執行情況進行登記和統計，并按月上報，作為計劃執行跟蹤和監督的依據。

　　(5)計劃監督和考核

　　①省、自治區、直轄市國土資源管理部門應當加強對土地利用年度計劃執行情況的跟蹤檢查，于每年九月份對計劃執行情況進行中期檢查，并形成報告報國土資源部。

　　②上級國土資源管理部門應當對下級國土資源管理部門土地利用年度計劃的執行情況進行年度評估和考核。年度評估和考核，以土地利用變更調查和監測數據為依據。土地利用年度計劃以每年1月1日至12月31日為考核年度。

　　③土地利用年度計劃執行情況年度評估和考核結果，作為下一年度計劃編制和管理的依據。對實際新增建設用地面積超過當年下達計劃指標的，扣減下一年度相應的計劃指標。

　　例題1：在縣級土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而需要將700畝非耕地農用地轉為建設用地時，應按土地利用年度計劃分批次由( )批準。(1畝=0.0667公頃)(2007年《土地管理基礎與法規》試題)

　　A.國務院

　　B.省級人民政府

　　C.地市級人民政府

　　D.縣級人民政府

　　答案：B

　　解析：《土地管理法》規定，在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。題目中非耕地農用地屬于其他土地，因為是700畝“非耕地”農用地。此項目中，700×0.0667=46.69公頃，正確答案應為B。

　　例題2：土地利用年度計劃應當包括( )等內容。(2000年土地管理基礎試題)

　　A.農地轉用計劃指標

　　B.土地開發整理計劃指標

　　C.耕地保有量計劃指標

　　D.占用耕地計劃指標

　　答案：ABC

　　解析：2004年修訂的《土地利用年度計劃管理辦法》規定，土地利用年度計劃指標包括：農用地轉用計劃指標、土地開發整理計劃指標、耕地保有量計劃指標。2006年修訂的《土地利用年度計劃管理辦法》規定，土地利用年度計劃指標包括：(1)新增建設用地計劃指標;(2)土地開發整理計劃指標;(3)耕地保有量計劃指標。

　　十九、城市總體規劃的概念、目的、作用和內容

　　(一)城市總體規劃的概念

　　城市總體規劃是指城市人民政府依據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規模和發展方向，實現城市的經濟和社會發展目標，合理利用城市土地，協調城市空間布局等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排。

　　(二)城市總體規劃的目的、作用

　　城市總體規劃的目的：城市總體規劃是綜合研究和確定城市性質、規模和空間發展形態，統籌安排城市各項建設用地，合理配置城市各項基礎設施，處理好遠期發展與近期建設的關系，指導城市合理發展的戰略部署和綱領性文件。

　　城市總體規劃的作用：城市總體規劃是城市規劃編制工作的第一階段，也是城市建設和管理的依據。

　　(三)城市總體規劃的主要內容

　　《城鄉規劃法》規定：城市總體規劃、鎮總體規劃的主要內容包括城市的發展布局，功能分區，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域范圍，各類專項規劃等。而規劃區范圍、規劃區內建設用地規模、基礎設施和公共服務設施用地、水源地和水系、基本農田和綠化用地、環境保護、自然與歷史文化遺產保護以及防災減災等內容，應當作為城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性內容。

　　城市總體規劃、鎮總體規劃的期限一般為20年，城市總體規劃還應當對城市更長遠的發展作出預測性安排。近期建設規劃是總體規劃的一個組成部分。近期建設規劃應當以重要基礎設施、公共服務設施和中低收入居民住房建設以及生態環境保護為重點內容，明確近期建設的時序、發展方向和空間布局。近期建設規劃的規劃期限為5年。

　　(四) 土地利用總體規劃與城市總體規劃的關系

　　《城鄉規劃法》第五條規定，城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。

　　從規劃的空間范圍看，城市總體規劃的范疇比土地利用總體規劃小，兩者是局部與整體的關系。城市總體規劃的空間范圍局限于城市建成區和規劃區;土地利用總體規劃的空間范圍是整個區域或行政區劃單位。

　　從規劃區域的角度看，土地利用總體規劃與城市總體規劃是面與點的關系，土地利用總體規劃側重與區域性的土地配置，控制城市建設用地總量，解決城市建設用地與農業用地之間的數量和空間配置關系;而城市規劃，主要側重于城市內部土地的合理利用，解決各類城市內部用地之間數量和空間的關系，它是在土地利用總體規劃限定的城市用地范圍的規劃、布局。

　　例題1：為了解城市未來發展，土地估價師在查閱城市總體規劃時應研究的內容有( )。

　　A.城市的發展布局

　　B.功能分區

　　C.禁止、限止和適宜建設的地域范圍

　　D.建筑形態控制指標

　　E.各類專項規劃

　　答案：ABCE

　　解析：《城鄉規劃法》規定：城市總體規劃、鎮總體規劃的主要內容包括城市的發展布局，功能分區，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域范圍，各類專項規劃等。

　　例題2：城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與( )相銜接。(2009年《土地管理基礎與法規》試題)

　　A.土地利用總體規劃

　　B.土地利用總體規劃大綱

　　C.土地利用專項規劃

　　D.建設用地年度供應計劃

　　答案：A

　　解析：城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。

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