四、土地管理的主要內容(掌握)

　　根據國土資源部的職能，土地管理的主要內容可以歸納為以下七個方面：

　　(一)土地法規與政策的制定

　　土地法規與政策是實施土地管理的法律和政策依據。在土地管理中，組織立法和制定綜合性政策是行政管理的一項重要內容，主要包括：

　　1、組織開展土地管理中的重大方針政策和發展戰略的調查研究;

　　2、組織編制土地立法規劃，組織擬定土地管理的法律、行政法規草案和行政規章;

　　3、負責土地管理的法律、法規中的使用解釋工作，研究相關法律、行政法規草案與土地管理的法律、法規的協調問題;

　　4、辦理依法由國土資源部受理的行政復議工作;

　　5、組織開展土地管理的法律、法規的宣傳教育工作。

　　(二)地籍管理

　　地籍管理是土地管理的重要組成部分，是全國土地和城鄉地政統一管理的基礎工作。

　　地籍管理的主要任務，是維護社會主義土地公有制，保護土地所有者和使用者的合法權益，貫徹執行“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，為國民經濟各部門服務，為綜合運用行政、經濟、法律措施，依法、統一、全面、科學管理土地服務。

　　當前，我國地籍管理工作主要包括土地調查、土地登記、土地統計、土地分等、地籍檔案管理等方面工作，以及在上述工作過程中形成大量數字、文字和圖件等地籍資料的整理、歸檔、應用、更新工作。

　　地籍管理是土地管理的基礎，其主要內容包括：

　　1、開展土地登記。土地登記是依法對土地使用權和所有權提出申請，進行審批、注冊登記，確認土地所有權和使用權，發放土地證書的法律程序。根據《土地登記辦法》，開展土地總登記、初始登記、變更登記、注銷登記、其他登記和土地他項權利登記;負責土地證書監管。

　　2、研究解決歷史遺留和新出現的土地權屬問題的政策界限，負責確定土地權屬，承擔調處重大土地權屬糾紛;開展土地確權、土地權屬糾紛調處工作。

　　3、開展全國土地資源調查、變更調查及土地條件調查等專項調查工作，負責對土地資源狀況進行評價。

　　4、開展土地利用動態監測，及時提供建設用地規模擴展等監測數據及分析成果;開展土地資源利用現狀、土地權屬狀況及其變更情況的統計工作，及時開展統計分析，提供耕地變化為主的土地資源利用統計數據。

　　5、建立地籍信息資料公開查詢制度及土地登記查證制度;掌握地籍管理工作動態，開展調查研究。

　　例題1：土地管理的基礎是( )。(2009年《土地管理基礎與法規》試題)

　　A.地價管理

　　B.地籍管理

　　C.土地執法監察

　　D.土地用途管制

　　答案：B

　　解析：地籍管理是土地管理的基礎。

　　例題2：我國地籍管理工作主要包括( ) 等。

　　A.土地規劃

　　B.土地調查

　　C.土地登記

　　D.土地統計

　　E.土地用途管制

　　答案：BCD

　　解析：我國地籍管理工作主要包括土地調查、土地登記、土地統計、土地分等、地籍檔案管理等方面工作，以及在上述工作過程中形成大量數字、文字和圖件等地籍資料的整理、歸檔、應用、更新工作。

　　(三)土地規劃和土地用途管制

　　1、土地規劃

　　在土地管理中，編制土地利用總體規劃與計劃是土地管理的一個重要內容。土地利用總體規劃與計劃的具體內容是：研究全國和重點地區國土綜合開發的政策措施，編制全國性及區域性的國土觀劃和各級土地利用總體規劃;擬定土地供應政策;指導、審查和編制基本農田保護規劃、 土地復墾規劃、土地整理規劃、未利用土地開發規劃等專項規劃。

　　2、土地用途管制

　　實行土地用途管制是保護耕地的重要措施。土地用途管制是在依法認定土地現狀用途的基礎上，編制土地利用總體規劃，明確土地的預期用途和土地使用條件，對土地用途的變化進行管制，嚴格控制農用地，特別是耕地轉為建設用地。確立土地用途管制制度的目的，是保障土地資源的合理利用和優化配置，促進經濟、社會和環境的協調發展。土地用途管制制度的核心，是依據土地利用規劃對土地用途轉變進行嚴格控制。

　　(1)我國土地用途管制的目標

　　①土地利用整體效率最大化

　　效率是指資源的有效使用和有效配置。土地作為稀缺的不可移動的資源，其有效配置可從兩個角度來考慮：一是從土地使用者角度，二是從社會或宏觀控制者角度。土地用途管制既考慮了每一個土地使用者的切身利益，又從宏觀上考慮了社會整體利益，從二者的結合上追求土地利用的經濟效益目標。

　　②保護耕地

　　當前，保護耕地和保證糧食安全是我國最大的戰略任務。目前，我國土地用途管制的核心目標是嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，實施耕地占補平衡，對耕地實行特殊保護，確保耕地總量動態平衡。

　　③消除土地利用中不利的外部影響

　　土地利用具有明顯的社會性和外部性，土地用途管制作為一種政府行為，可根據土地資源的自然特性、經濟和社會條件，就要合理地劃分土地用途區，對每一用途區的土地使用類別、使用條件、使用強度等加以規定和限制，促進生態平衡，現土地的可持續利用。

　　(2) 土地用途管制的特點

　　①強制性。我國實行的是社會主義公有制，土地用途管制正是基于土地的特性、土地國情、市場失靈及人口、資源、環境、發展的關系而提出的，通過強有力的行政、法律、經濟、技術等措施確保其實施，帶有明顯的強制性。

　　②系統性。土地利用系統屬于典型的自然一經濟一社會復合系統，要保證其持續利用，需采取多種手段、從多個角度加以管制，并需多部門協作。只有加強系統管制，才能增加土地利用系統的自組織性和有序性，使土地利用系統的整體功能最佳。

　　③行政性。各級人民政府是實行土地用途管制的主體。要求必須由各級政府來實行土地用途管制，各級政府的土地管理部門具體代表政府行使用途管制權力。

　　(3)土地用途管制的內容

　　①《土地管理法》科學地將我國土地分為三大類，即根據土地利用總體規劃，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。

　　②《土地利用現狀分類》將我國土地，分12個一級類、57個二級類。其中，土地利用一級類包括：耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、其他土地。

　　③國家對土地用途變更進行監測。

　　④國家通過土地利用年度計劃和農用地轉用許可，嚴格限制新增建設用地，特別是耕地、林地等農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。

　　⑤實行土地利用監督管理。

　　⑥對違反土地利用總體規劃的行為進行嚴格查處等。

　　例題：以下不屬于土地用途管制特點的是( )。

　　A.強制性

　　B.自愿性

　　C.系統性

　　D.行政性

　　答案：B

　　解析：土地用途管制的特點包括：①強制性;②系統性;③行政性。

　　4.耕地保護

　　耕地保護是指運用法律、行政、經濟、技術等手段和措施，對耕地的數量和質量進行的保護。在法律方面，我國先后制定了一系列涉及保護耕地的法律、法規，如《土地管理法》、《基本農田保護條例》、《土地復墾條例》等。這些法律、法規，對保護耕地作了嚴格規定。我國《刑法》和《土地管理法》對違反土地管理法律、法規的行為也作了明確的處罰規定。我國耕地保護工作包括耕地數量保護和耕地質量保護兩個方面。耕地的數量保護是對耕地面積的保護，目的是保持全國和一定區域內耕地面積的相對穩定，控制耕地面積的減少。耕地的質量保護是對耕地的地力和農業生態環境的保護，目的是保持耕地地力的相對穩定，并不斷培肥耕地肥力，保持和維護耕地良好的生態環境，防止耕地污染、鹽漬化、水土流失、掠奪性經營耕地等。

　　耕地保護制度是我國土地管理的一項重要制度。此制度主要包括以下內容：

　　(1)確保耕地總量18億畝的目標不突破。《全國土地利用總體規劃綱要》提出，要堅守18億畝耕地紅線，到2010年和2020年，全國耕地應分別保持在18.18億畝和18.05億畝。這一紅線是中國糧食安全的警戒線，保障耕地面積是鋪設糧食安全之路的第一塊巨大基石。

　　(2)實現耕地總量動態平衡。省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，采取措施，確保本行政區域內耕地總量不減少，耕地總量減少的，由國務院責令在規定期限內組織開墾與所減少耕地的數量與質量相當的耕地。省級人民政府是耕地總量動態平衡的責任者，也是耕地開墾的組織者和監督者。

　　(3)實行占一補一制度。非農業建設項目經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地;沒有條件開墾或者開墾的耕地不符要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。

　　(4)對基本農田實行特殊保護。《土地管理法》規定，各省、自治區、直轄市劃定的基本農田的數量應當占本行政區域內耕地的80%以上。并規定征收基本農田的，一律由國務院批準。

　　(5)運用經濟手段保護耕地。提高新增建設用地有償使用費、耕地占用稅、城鎮土地使用稅征收標準，對違法用地的確需補辦手續的，從新從高進行征地補償和收取土地出讓金，等等，都是保護耕地采取的經濟手段。

　　(6)明確政府責任。地方各級人民政府要對土地利用總體規劃確定的本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積負責，政府主要領導是第一責任人。地方各級人民政府都要建立相應的工作制度，采取多種形式，確保耕地保護目標落實到基層。

　　例題：我國耕地保護工作包括( )。

　　A.耕地數量保護和耕地性質保護兩個方面

　　B.耕地數量保護和耕地質量保護兩個方面

　　C.耕地數量保護、耕地性質保護和耕地質量保護三個方面

　　D.耕地數量保護、耕地等級保護和耕地質量保護三個方面

　　答案：B

　　解析：我國耕地保護工作包括耕地數量保護和耕地質量保護兩個方面。

　　5.農用地轉用和土地征收征用

　　(1) 農用地轉用

　　農用地轉用又稱農用地轉為建設用地，是指將土地利用現狀調查確定的農用地按照土地利用總體規劃、土地利用年度計劃以及國家規定的批準權限報批后轉為建設用地的行為。

　　根據《土地管理法》第四十四條規定，下列建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，需報國務院批準：①國務院批準、核準的建設項目，國務院有關部門、國家計劃單列企業和省(自治區、直轄市)人民政府批準、核準的單獨選址建設項目。 ②在土地利用總體規劃確定的直轄市、計劃單列市和省(自治區)人民政府所在地的城市以及人口在50萬以上的城市建設用地規模范圍內，為實施該規劃按土地利用年度計劃申請城市分批次用地。

　　下列建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，需報省級人民政府批準：

　　①省級人民政府有關部門和市(地)、縣(市)人民政府及有關部門批準、核準的單獨選址建設項目。②經省級人民政府批準的土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模范圍內，為實施該規劃按土地利用年度計劃申請城市分批次用地。

　　若農用地轉用審批的權限屬于國務院的，則農用地轉用和征收土地由國務院同時審批。 若農用地轉用審批的權限和征收土地的審批權限均屬于省級人民政府，則農用地轉用和征收土地由省級人民政府同時審批。若農用地轉用審批的權限屬于省級人民政府而征收土地的審批權限屬于國務院，則農用地轉用先由省級人民政府審批，農用地轉用批準后再報國務院審批征收土地。

　　(2)土地征收。土地征收又稱征收集體土地，是國家為了公共利益的需要，依法將集體所有土地轉變為國有土地并給予補償的行為。2004年3月14日，全國人大十屆二次會議對憲法進行修正，憲法第十條第三款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。2004年8月28日，全國人大十屆十一次會議已對《土地管理法》第二條第四款進行了修改，并對相應條款也作了修改，把“征用”改為了“征收”，以與憲法保持一致。

　　6.土地供應和市場監管

　　土地供應和市場管理是土地管理的重要內容。土地供應是調控房地產市場的基本手段，發揮土地供應對房地產市場的調控作用，實現土地供需總量基本平衡。土地供應和市場監管的主要內容有;

　　1)制定建設用地供地標準和建設用地審查報批管理辦法，指導和規范國有建設用地的供應。

　　2)制定并組織實施土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、作價出資等管理辦法和地產交易規則，規范土地市場，完善市場體系。

　　3)制定地價體系和地價管理制度，開展土地分等定級、基準地價、標定地價和地價指數的評定與監測。在制定地價體系和地價管理技術規程和標準方面，我國出臺的國家標準和行業標準包括：①《城鎮土地分等定級規程》(GB/T18507-2001);②《城鎮土地估價規程》(GB/T18508-2001);③《農用地質量分等規程》(GB/T28407-2012)，原《農用地分等規程》(TD/T1004-2003) 同時廢止;④《農用地定級規程》(GB/T28405-2012)，原《農用地定級規程》(TD/T1005-2003) 同時廢止;⑤《農用地估價規程》(GB/T28406-2012)，原《農用地估價規程》(TD/T1006-2003) 同時廢止;⑥《城市地價動態監測技術規范》(TD/T1009-2007);⑦《土地勘測定界規程》(TD/T1008-2007) 。

　　4)制定劃撥建設用地使用權目錄并組織實施，制定劃撥建設用地使用權轉讓、出租、抵押及改變用途的政策和管理辦法。

　　5)制定鄉(鎮)村用地管理辦法，指導集體非農建設用地管理及審批工作，指導各地制定鄉鎮各類建設用地標準、占地補償辦法及補償標準，制定和組織實施農村集體土地使用權流轉辦法，制定鼓勵城鄉集約利用建設用地的政策和管理辦法。

　　6)負責公布土地市場運行動態，預測土地市場發展趨勢，研究和提出調控土地市場的措施。

　　7.土地執法與監察

　　土地執法監察是對土地管理法律、法規的執行情況進行監督檢查，并對違法者實施法律制裁。土地執法監察是實現國家土地管理職能，保證土地管理法律、法規全面實施的基本途徑和手段，其具體內容包括：

　　1)受理不服土地行政處罰決定申請復議的案件;

　　2)受理對土地違法行為的檢舉、控告;

　　3)調查土地違法案件;

　　4)協助有關部門調查處理土地行政管理人員在依法執行職務時遭受打擊報復的案件。

　　5)指導、監督檢查下級土地管理部門的土地監察工作;

　　6)監督檢查土地管理法律、法規的貫徹執行情況。

　　例題：土地執法與監察的具體內容包括( )等。

　　A.制定土地執法與監察規章

　　B.監督檢查土地管理法律、法規的貫徹執行情況

　　C.調查土地違法案件

　　D.受理不服土地行政處罰決定申請復議的案件

　　E.受理對土地違法行為的槍舉、控告

　　答案：BCDE

　　解析：土地執法監察的具體內容包括：1)受理不服土地行政處罰決定申請復議的案件;2)受理對土地違法行為的檢舉、控告;3)調查土地違法案件;4)協助有關部門調查處理土地行政管理人員在依法執行職務時遭受打擊報復的案件;5)指導、監督檢查下級土地管理部門的土地監察工作;6)監督檢查土地管理法律、法規的貫徹執行情況。

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