土地執法監察的內涵

　　一、內容提要：

　　1.土地執法監察的內涵

　　2.土地違法行為及處罰

　　3.土地執法監察的內容

　　4.土地執法監察的意義

　　二、考試目的

　　本部分的考試目的是測試應考人員對土地執法監察知識的理解與掌握程度。

　　三、考試基本要求

　　掌握：土地執法監察的內涵，土地違法行為及處罰。

　　熟悉：土地執法監察的內容。

　　了解：土地執法監察的意義。

　　四、內容輔導：

　　(一)土地執法監察的內涵(掌握)

　　1、土地執法監察的概念

　　土地執法監察，是指縣級以上人民政府土地行政主管部門按照法定程序和方式，依法對本行政區域內土地管理法律、法規的執行情況進行監督檢查，并對違法者實施法律制裁的活動。

　　2、土地執法監察的主體是是代表國家行使土地管理職權的縣級以上人民政府土地行政主管部門，指國土資源部，省、自治區、直轄市土地行政主管部門，設區的市、自治州土地行政主管部門以及市、縣土地行政主管部門。

　　3、土地執法監察的對象不僅包括土地管理的相對人，即一與土地發生法律關系的單位或者個人，而且還包括享有土地征收和建設用地審批權的地方各級人民政府及代表政府行使土地管理權的土地行政主管部門，這是土地執法監察的重要特征之一。在土地利用和管理活動中，土地所有者、土地使用者和土地管理者都有可能發生違反土地管理法律法規的行為，如單位和個人未經批準非法占用土地，地方政府超越法定權限審批土地等。土地監察活動就是對土地管理者、土地所有者和土地使用者的活動和為進行督促和檢查。土地執法監察的對象是與土地發生法律關系的土地管理者、土地所有者和土地使用者。

　　4、土地執法監察的目的是實現國家的土地管理職能，保證土地管理法律法規的全面實施。實行土地的社會主義公有制，十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地，有計劃地合理調配國民經濟各部門對土地的需求，實行土地的用途管制制度，是我國土地管理制度的基本特征。在土地管理、土地利用的過程中，土地執法監察機構依法對其過程進行監督檢查，預防、制止、查處土地違法行為，從而維護土地的社會主義公有制和土地管理的正常秩序，保證土地管理法律、法規全面實施，最終實現土地管理的總目標。

　　5、土地執法監察的內容是對土地管理法律、法規的執行情況進行監督檢查，并對違法者實施法律制裁。它包括兩層含義：一是對土地行政主管部門是否依法履行職責進行監督檢查，對那因施用違法行政行為所造成的損失給予補救和補償;二是對土地所有者和土地使用者是否依法合理利用土地進行監督檢查，預防和制止一切違法占地和侵害土地合法權益的行為發生和查處土地違法行為。法律制裁主要是追究行政責任，包括給予當事人行政處罰或行政處分，將土地犯罪移送有關機關處理等。

　　例題：下列關于土地執法監察的內涵，表述正確的是()。

　　A.土地執法監察，是指縣級以上人民政府土地行政主管部門按照法定程序和方式，依法對本行政區域內土地管理法律、法規的執行情況進行監督檢查，并對違法者實施法律制裁的活動

　　B.土地執法監察的主體是是代表國家行使土地管理職權的縣級以上人民政府土地行政主管部門

　　C.土地執法監察的對象只包括土地管理的相對人

　　D.土地執法監察的目的是實現國家的土地管理職能，保證土地管理法律法規的全面實施

　　答案：ABD

　　解析：土地執法監察的對象不僅包括土地管理的相對人，而且還包括享有土地征收和建設用地審批權的地方各級人民政府及代表政府行使土地管理權的土地行政主管部門。

　　6、土地監察的形式

　　(1)按監察時間的不同，可劃分為事前監察、事中監察和事后監察;

　　事前監察是在監察對象進行某一行為之前所作的監察，目的是為了預防土地違法行為的發生。

　　事后監察是指土地違法行為發生后，依法對違法者進行懲處的活動。事后監察只能對已經發生的問題進行補救處理，制止土地違法行為對社會利益的繼續侵害。

　　最積極、最穩妥的辦法是加強土地監察活動中的事前監察和事中監察，盡最大可能預防和杜絕土地違法行為的發生，把土地違法現象消滅在萌芽狀態。這是土地監察工作應遵循的一條原則。

　　(2)按監察的活動范圍，可劃分為普遍監察與專門監察;

　　普遍監察也稱作一般監察，是指監察主體對其工作管轄范圍內的各機關、團體、單位和個人遵守土地管理法律法規的情況和土地使用、保護、權屬變更的情況實行普遍的監督檢查，并不針對特定的對象。如土地管理部門開展的在本行政區域內的定期、不定期的巡回檢查，就具有普遍監察的性質。

　　專門監察也可以稱作重點監察或特定監察，這是監察主體對特定的監察對象所進行的監察。這種監察一般在兩種情況下進行：一是在某一時期，對特定的監察對象，如干部營建私房的用地情況或鄉(鎮)村企業的用地情況進行檢查;二是根據群眾舉報、調查，以證實用地是否合法。

　　一般說來，普遍監察適用于對某項法律、法規、規章等普遍性的規范性文件的遵守與執行情況或者帶有普遍性管理而檢查內容又較為簡單的行政監察領域;專門監察多適用于某個組織或個人可能有不符合法律的情形或是否執行具體決定、命令情況的監察，或者帶有特定性而專業性又較為復雜的行政事項的監察。

　　(3)按監察的對象，可分為內部監察和外部監察;

　　內部監察是指上級土地管理部門和下級土地管理部門對貫徹、執行土地管理法律、法規情況所進行的雙向監督檢查。在土地管理部門內部，上級對下級的監督檢查是最直接、最有力的監督檢查。在土地管理部門內部，下級對上級的監督檢查，目前還存在著監督機制上的缺陷，沒有引起足夠的重視。但是，這種監督檢查對于克服官僚主義，消除腐敗現象，提高行政效率是十分必要的。　

    土地監察中的外部監察，是指土地管理部門依法對本系統外使用土地的機關、團體、單位和個人以及審批用地的機關(主要是指政府)、人員(主要是指政府領導)遵守土地管理法律、法規的情況所進行的監督檢查。如上級政府土地管理部門對下級政府審批土地的情況進行檢查，或對下級政府越權批地的行為進行調查、處罰，便是一種外部監察。

　　(4)按監察的系統關系，可分為自力監察和他力監察;

　　自力監察就是自我監察，有兩種情形：一是土地管理部門要求使用土地的單位、個人，在一定期限內對自己使用土地的情況進行申報，如城鎮國有土地使用權的申報登記，再由土地管理部門進行核查。使用土地的單位、個人的申報活動，便是自力監察;二是同一土地管理機關內部各部門之間對貫徹執行土地管理法律、法規的情況進行互檢互查，這對土地管理機關來說，也是一種自力監察。

　　他力監察，是指土地監察主體對組織上不隸屬于他們的監察對象實施的監察，即與前面所述的外部監察含義相同。自力監察的意義在于：一是可以通過單位、個人自己申報土地使用情況，增強這些單位、個人依法用地的觀念，養成守法的習慣;二是土地管理機關內部開展貫徹執行土地管理法律、法規的互檢互查，有利于土地管理部門自我約束，防止和杜絕違法的現象發生。

　　(5)按監察的目的，可分為守法監察和執法監察。

　　守法監察包含對監察對象遵守土地管理法律、法規的情況實施監督檢查和對違法者實施行政制裁的全過程，是事前監察、事中監察和事后監察的另一種稱謂。執法監察是指對監察對象執行土地管理部門的行政制裁決定的情況所作的監督檢查。如土地管理部門依法對違法者作出罰款的處罰決定之后，被處罰者是否確實繳納了罰金，土地監察主體還要實施監督檢查。這既有利于實現土地監察糾正錯誤”的目的，也有利于以此教育違法者和其它群眾，實現“消除隱憂”的目的。

　　例題：按監察的()，可將土地監察劃分為守法監察和執法監察。

　　A.時間的不同

　　B.目的

　　C.對象

　　D.系統關系

　　答案：B

　　解析：按監察的目的，可分為守法監察和執法監察。

　　7、土地監察的方法

　　土地執法監察的方法有超前控制方法、跟蹤檢查方法、目標管理方法以及協作處理或公開處理等特殊處理方法。

　　(1)超前控制方法是通過實行“政務”公開的制度，對可能出現的各種土地違法現象，超前控制，預防其發生。這是實現土地監察防范職能的重要途徑。具體做法主要有：

　　①公開用地審批制度。包括公開建設用地申請條件、報批程序、收費項目及收費標準、審批權限，及時公布審批結果。

　　②各項用地實行順序排隊制度。主要是結合年終用地指標申報和年初計劃用地指標，逐級調查，把需要用地的單位和個人的用地數量、用地類型、用地時間和位置等，按單位和個人分類排隊，分輕重緩急，經層層審核，確定單位和個人用地的先后次序，并且張榜公布。

　　③公開土地監察辦法和制度。土地監察機構和隊伍名稱公開;土地監察人員身份公開;土地監察辦案權限與范圍公開;土地監察辦案處理的法律依據公開;土地監察辦案處理結果公開;土地監察人員守則公開。

　　將土地管理“政務”預先公開，增強土地管理工作的透明度，便于多方面的監督檢查，能有效地克服在建設用地申請中出現弄虛作假等不良現象的發生。所以，超前控制方法是土地監察的基本方法之一。

　　(2)跟蹤檢查方法就是通過各種途徑，對各項建設用地實行全過程的跟蹤管理，及時發現和制止違法行為的方法。具體做法有：

　　①實行建設用地掛牌制度。一宗建設用地經批準后，由當地土地管理部門發給《建設用地許可證》，作為批準用地的原始證件，懸掛于施工現場。建設項目竣工后，建設單位(含個人)應及時向當地土地管理部門申請檢查驗收，交回《建設用地許可證》，換發《土地使用證》。施工現場凡未懸掛《建設用地許可證》或超越《建設用地許可證》規定的用途范圍使用土地的，均按違法用地處理。

　　②實行定期現場察看制度。以建設用地批復文件為依據，定期到建設用地施工現場，對該用地的位置、土地類別、面積、用途、拆遷安置及建設情況等，進行檢查、核實。

　　③實行巡回檢查制度。組織專門人員，在本行政區域內，對建設用地情況進行巡回檢查。這種巡回檢查有定期的，也有不定期的，有重點的，也有非重點的，巡回檢查，一般采用分片、定人、定職、定范圍的方法。

　　④實行土地利用動態監測制度。根據人員和技術力量，分組分片，利用已經建立起來的各種圖件、資料及現狀圖，進行野外作業，核對用地的性質和檢查用地手續。這種監測每年或隔年進行一次。

　　⑤建立群眾舉報制度。運用舉報電話、舉報信箱等手段，發動群眾對建設用地實施監督。舉報電話號碼、舉報信箱地點要公開。對舉報有功者，要給予一定獎勵并負責保密。

　　采用對建設用地跟蹤檢查的方法，一方面使土地管理部門能隨時掌握各類建設用地的動態;另一方面又使土地管理部門能及時發現和制止土地違法行為。同時，由于對建設用地全過程進行了跟蹤管理，對用地者造成了心理上的壓力，起到了抑制違法用地的作用。

　　(3)目標管理方法

　　將依法管理土地和干部目標管理掛鉤，防止和杜絕管理者違法行使土地管理權。這是對管理者實施監察的有效方法。其內容包括兩個方面：一是由上級政府與下級政府簽訂土地管理承包責任狀，確立一定時期內的土地管理目標，層層落實到各級、各部門的領導，并具體規定考核的標準和辦法，實行工作成果同社會榮譽和物質利益掛鉤。二是由政府與土地管理部門簽訂土地目標管理責任書，山土地管理部門，將責任落實到機關各處(科、股)室及工作人員，以及鄉村、街道土地管理員，實行分級包干，各負其責，獎優罰劣，土地管理部門的土地監察目標管理方法和行政責任方法有機結合，使土地監察工作走向正常化、制度化、程序化的軌道。　

    (4)協作處理方法是指某些土地違法案件因為案情復雜、涉及面廣，根據不同情況，需要與行政監察機關、黨的紀檢機關、經濟監督部門、政府其它部門以及司法機關等，組成聯合調查組進行調查和處理的方法。

　　(5)公開處理的方法。公開處理方法是指對一些在本地區有重大影響的土地違法案件，實行公開處理的制度。在處理時，組織干部和部分群眾到場，請新聞、輿論界公開報道。

　　例題：土地執法監察的方法有()等方法。

　　A.超前控制方法

　　B.跟蹤檢查方法

　　C.目標管理方法

　　D.協作處理或公開處理方法

　　答案：ABCD

　　解析：土地執法監察的方法有超前控制方法、跟蹤檢查方法、目標管理方法以及協作處理或公開處理等特殊處理方法。

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　　(二)土地違法行為及處罰(掌握)

　　1、非法轉讓土地

　　(1)非法轉讓土地的認定

　　非法轉讓土地，是指違反法律規定，將土地權利完全或部分地轉移給他人的行為。買賣，從理論上講，是將物的所有權轉移給他方，他方為此支付價金的行為。由于我國實行土地公有制，單位和個人只享有對國有土地的使用權，并且法律禁止集體土地使用權自由轉讓，因此，只要實際上發生了一方違法地將土地權利完全轉移給另一方，另一方支付價金，則可以認定為買賣。除此形式之外的不符合法律規定的條件將土地權利轉移的行為，即為“以其他形式非法轉讓土地”。“對買賣土地”和“以其他形式非法轉讓土地”，雖然對其處罰并無區別，但在適用時，仍應準確把握其行為性質。對在實質上非法將土地權利完全地、永久地提供給另一方，另一方為此支付價金的，應定性為“買賣土地”;對將土地違法地有期限地提供給他方使用，或者一方支付金錢以外的標的物，另一方提供土地的，則應定性為“以其他形式非法轉讓土地”。

　　(2)非法轉讓土地的處罰

　　根據《土地管理法》的有關規定，處罰方式主要包括以下幾種：

　　①沒收違法所得。所謂違法所得，是指依照違法行為，一方應當交付給另一方的錢或物。具體判斷什么是違法所得，要根據違法行為的內容、違法行為確立的雙方當事人應承擔的義務而定。在買賣或者以其他形式非法有償轉讓土地中，一方得到錢或物，另一方得到土地，則違法所得的內容包含了金錢和土地，均屬沒收之列;在非法無償轉讓土地中，一方得到土地，另一方沒有所得，因此，違法所得僅為土地，應予沒收。

　　②限期拆除新建的建筑物和其他設施。如果在買賣或者以其他形式非法轉讓的土地上新建了建筑物和其他設施的，并且這些建筑物和其他設施是違反土地利用總體規劃的，則應當責令違法者在規定的期限內將新建的建筑物和其他設施拆除，恢復土地原狀。

　　③沒收新建的建筑物和其他設施。如果在買賣或者以其他形式非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施是符合土地利用總體規劃的，則可以由作出處罰決定的土地行政主管部門予以沒收。

　　④罰款。對買賣或者以其他形式非法轉讓土地的。除采取上述處罰措施以外，還可以對當事人處以罰款。對于罰款的具體標準和幅度，新《土地管理法》沒有作出明確的規定，應當依照修訂后的《土地管理法實施條例》的有關規定執行。對買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十八條規定，處以罰款的，罰款額為非法所得的百分之五十以下。

　　⑤行政處分。給予行政處分的對象，是買賣或者以其他形式非法轉讓土地的單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員。行使行政處分權的機關是有關責任人員的所在單位或者上級機關。給予行政處分的依據，是《國務院關于行政機關工作人員的獎懲暫行規定》和《企業職工獎懲條例》。

　　⑥刑事責任。主要是指買賣或者以其他形式非法轉讓土地，情節嚴重，構成非法轉讓土地使用權罪的，應當依法由檢察機關提起公訴，依照刑事訴訟的有關規定追究刑事責任。觸犯《中華人民共和國刑法》第二百二十八條時，以牟利為目的，違反土地管理法規，非法轉讓、倒賣土地使用權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處非法轉讓、倒賣土地使用權價額百分之五以上百分之二十以下罰金;情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處非法轉讓、倒賣土地使用權價額百分之五以上百分之二十以下罰金。

　　例題：對買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十八條規定，處以罰款的，罰款額為非法所得的()以下。

　　A.20%

　　B.30%

　　C.40%

　　D.50%

　　答案：D

　　解析：對買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十八條規定，處以罰款的，罰款額為非法所得的百分之五十以下。

　　2、破壞耕地

　　(1)對破壞耕地行為的認定

　　破壞耕地行為，有以下幾種表現形式，一是占用耕地建窯、建墳;二是未經批準，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，使土地種植條件遭到破壞;三是因土地開發造成土地沙化、鹽堿化的。認定破壞耕地行為，一個非常重要的標準就是耕地質量受到破壞。

　　(2)對破壞耕地行為的處罰

　　①責令限期改正或者治理。即由作出處罰決定的土地行政主管部門責令違法者自行糾正其違法行為，并責令其在一定期限內對其違法行為所造成的后果采取措施進行治理，以減輕其違法行為所造成的后果。這是一種補救性質的處罰，其目的在于使被破壞的耕地得以恢復，以保證現有耕地的數量和質量。

　　②罰款。對于破壞耕地的行為，可以并處罰款，但是否處以罰款，應當由作出處罰決定的土地行政主管部門視違法行為所造成的后果來確定。罰款的具體標準和幅度，應由《土地管理法實施條例》作出明確規定。對于破壞耕地的行為，可以并處罰款，《土地管理法實施條例》第四十條規定，罰款額為耕地開墾費的2倍以下。　

    ③刑事責任。當破壞耕地的行為觸犯《中華人民共和國刑法》第三百四十二條時，即構成破壞耕地罪，承擔相應的刑事責任。《中華人民共和國刑法》第三百四十二條規定，違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

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　　3、非法占用土地

　　(1)對非法占用土地行為的認定

　　非法占用土地的行為有以下幾種表現形式，一是未經批準，擅自占用土地的行為;二是采取各種欺騙手段，騙取批準而非法占用土地的行為;三是超過批準的數量，多占土地的行為;四是超過省自治區、直轄市規定的宅基地面積標準，多占土地的行為。

　　對“未經批準非法占地”和“騙取批準非法占地”這兩種違法行為，雖然處罰方式并無區別，但在具體定性時應注意把握其區別。認定騙取批準非法占地，應注意把握三個條件，一是行為人申請用地時有騙取批準的主觀故意，這種故意可能表現為隱瞞或者虛構戶籍人口數量、隱瞞原土地使用面積或土地利用現狀、將耕地申報為非耕地等;二是行為人實施騙取行為后，已經取得了用地批準文件，沒有取得的，騙取批準行為不能成立。已經取得的，即使用地批準文件是越權批準的無效文件，騙取行為依然成立;三是行為人已經實施了占地行為。未經批準非法占地的一個顯著特征是行為人沒有取得任何批準文件而擅自使用土地。因此，是否取得用地批準文件，是兩者的根本區別所在。

　　(2)對非法占用土地行為的處罰

　　根據《土地管理法》的有關規定，處罰方式主要有：

　　①責令退還非法占用的土地。即將非法占用的土地恢復到占用以前的狀態，如果非法占用的土地是公共用地或未確定給單位和個人使用的國有土地的，要恢復到占用以前的原貌;如果非法占用的土地是其他單位和個人使用的國有土地的，要將非法占用的土地退還原使用者，由此而給原使用者造成損失的，可以依法追究違法使用者的民事責任;如果非法占用的土地是農民集體經濟組織的，作出處罰決定的土地行政主管部門應當責令其交還原農民集體經濟組織。

　　②限期拆除新建的建筑物和其他設施。如果在非法占用的農用地上新建了建筑物和其他設施的，并且這些建筑物和其他設施是違反土地利用總體規劃的，作出處罰決定的土地行政主管部門應當責令違法者在一定期限內予以拆除，恢復土地原狀。

　　③沒收新建的建筑物和其他設施。如果在非法占用的土地新建的建筑物和其他設施是符合土地利用總體規劃的，作出處罰決定的土地行政主管部門應當予以沒收。

　　④罰款。對非法占用土地的，除采取上述處罰措施以外，還可以對當事人處以罰款，但罰款是選擇性適用條款，是否給予罰款，由土地行政主管部門根據違法情節而定，至于罰款的具體幅度和標準，應由《土地管理法實施條例》作出明確規定。對非法占用土地的，對當事人處以罰款，《土地管理法實施條例》第四十二條規定，罰款額為非法占用土地每平方米30元以下。

　　⑤行政處分。給予行政處分的對象是非法占地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員。給予行政處分的依據是《國務院關于行政機關工作人員獎懲暫行規定》和《企業職工獎懲條例》。行使行政處分的機關是有關責任人員的所在單位或者上級機關。

　　⑥刑事責任。主要是指非法占用土地的行為情節嚴重，觸犯《中華人民共和國刑法》第三百四十二條時，行為人應當承擔刑事法律責仃，包括有期徒刑或者拘役、單處或者并處罰金等。需要說明的是，構成此罪，必須是非法占用耕地。《中華人民共和國刑法》第三百四十二條規定，違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

　　例題：下列()行為可以被認定屬于“騙取批準非法占地”。(2002年土地管理基礎試題)

　　A.行為人申請時誤將耕地寫錯為非耕地

　　B.行為人實施了騙取行為，但沒有取得用地批準文件

　　C.行為人實施了騙取行為，但取得用地批準文件是越權審批的

　　D.行為人沒有取得任何批準文件而擅自使用土地

　　答案：C

　　解析：行為人實施騙取行為后，已經取得了用地批準文件，沒有取得的，騙取批準行為不能成立。

　　例題：違反土地管理法規、非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞者，應受的處罰是()。(2002年土地管理基礎試題)

　　A.處五年以下有期徒刑或拘役，并處或單處罰金

　　B.處七年以下有期徒刑或拘役，并處或單處罰金

　　C.處三年以下有期徒刑或拘役，并處或單處罰金

　　D.處二年以下有期徒刑或拘役，并處或單處罰金

　　答案：A

　　解析：《中華人民共和國刑法》第三百四十二條規定，違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

　　4、農村村民非法占用土地建住宅

　　(1)農村村民非法占用土地建住宅的認定

　　農村村民非法占用土地建住宅，有以下幾種表現形式：一是農村村民未經批準非法占用土地建住宅;二是農村村民采用欺騙手段騙取批準非法占用土地建住宅;三是農村村民建住宅的面積超過了省、自治區、直轄市規定的標準。認定農村村民非法占用土地建住宅，其主體必須是沒有城鎮戶口的農村村民。此外，建住宅不僅包括農村居民建住房，還應當包括興建與所建住房的居住生活有關的其他建筑物和設施，包括廚房、廁所等。

　　(2)對農村村民非法占用土地建住宅的處罰

　　《土地管理法》對農村村民非法占用土地建住宅的處罰規定了兩種方式，一是責令退還非法占用的土地;二是限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

　　5、非法批地

　　(1)對非法批地行為的認定

　　根據《土地管理法》的有關規定，非法批地行為有以下幾種表現形式：一是沒有批準權的單位非法批準，例如縣級人民政府批準農用地轉用，就是非法批準，其原因是主體不合法;二是雖有批準權但超越了批準權限而非法批準，例如省級人民政府批準占用基本農田就是非法批準;三是違反土地利用總體規劃而非法批準，即由于批準內容違法而導致的非法批準;四是違反法律規定的程序而非法批準。

　　(2)對非法批地行為的處罰

　　非法批地行為的處罰形式有兩種：行政處分和刑事責任。非法批地行為，在行政上是一種瀆職行為，要承擔行政法律責任，主要是對非法批地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其所在單位或上級機關，依據(國務院關于行政機關工作人員獎懲暫行規定》給予行政處分。　

    1999年最高人民檢察院《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定(試行)》規定，非法批準征收、占用土地，涉嫌下列情形之一的，應予立案：①一次性非法批準占用、征收基本農田0.67公頃(10畝)以上，或者其他耕地2公頃(30畝)以上，或者其他土地3.33公頃(50畝)以上的;②十二個月內非法批準征收、占用土地累計達到上述標準的;③非法批準征收、占用土地數量雖未達到上述標準，但接近上述標準且導致非法批準征收、占用土地或者植被遭到嚴重破壞，或者造成有關單位、個人直接經濟損失20萬元以上的;④非法批準征收、占用土地，影響群眾生產、生活，引起糾紛，造成惡劣影響或者其他嚴重后果的。當非法批準征收、占用土地，情節嚴重，觸犯《中華人民共和國刑法》第四百一十條。構成非法批準征收、占用土地罪時，要依照《刑法》的有關規定，承擔有期徒刑或者拘役的刑罰處罰。《中華人民共和國刑法》第四百一十條規定，國家機關工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規，濫用職權，非法批準征收、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役;致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。

　　例題：國家工作人員()，人民檢察院應予直接立案。(2000年土地管理基礎試題)

　　A.一次性非法批準占用、征用基本農田5畝以上

　　B.一次性非法批準占用、征用基本農田10畝以上

　　C.二年內累計非法批準占用、征用基本農田5畝以上

　　D.二年內累計非法批準占用、征用基本農田10畝以上

　　答案：B

　　(3)對非法批準的土地的處罰

　　當事人由于非法批準而使用的土地，由于批準文件是無效的，那么依據此文件而使用的土地在實體上便沒有法律依據。因此，當事人必須予以退還。如果拒不退還的，當事人就要承擔非法占用土地的法律責任，包括責令退還非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，并處罰款等。但是因非法批準而使用土地的當事人，因退還土地而遭受的損失，可以依法申請行政賠償。

　　例題：依照《中華人民共和國土地管理法》規定，無權批準征用、使用土地的單位或個人非法批準占用土地，對當事人造成損失的，必須承擔()的責任。(2000年土地管理基礎試題)

　　A.賠償損失

　　B.賠禮道歉

　　C.恢復土地原狀

　　D.刑事處分

　　答案：A

　　解析：《中華人民共和國土地管理法》第七十八條第二款規定，非法批準征收、使用土地，對當事人造成損失的，依法應當承擔賠償責任。

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　　6、其他違法行為

　　(1)非法侵占、挪用征地費

　　1)對非法侵占、挪用征地費行為的認定

　　非法侵占征地費，是單位或個人將屬于農民集體所有的土地補償費、安置補助費以及農民個人所有的地上附著物和青苗補償費據為已有的行為;非法挪用征地費，是單位或個人將被征收土地的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費挪作他用，以謀取利益的行為。　

　　2)對非法侵占、挪用征地費行為的處罰

　　根據《土地管理法》的有關規定，處罰方式主要有：刑事責任和行政處分。

　　①刑事責任。非法侵占征地費的行為，觸犯《中華人民共和國刑法》的有關規定時，要依照《中華人民共和國刑法》第二百七十一條關于“公司、企業或者其他單位的人員，利用職務上的便利，將本單位的財物非法占為已有，數額較大的，處五年以下有期徒刑或者拘役;數額巨大的，處五年以上有期徒刑可以并處沒收財產”的規定，追究相應的刑事責任。非法挪用征地費，情節嚴重，觸犯《中華人民共和國刑法》的有關規定時，依照《中華人民共和國刑法》第二百七十二條關于“公司、企業或者其他單位的工作人員，利用職務上的便利，挪用本單位資金歸個人使用或者借貸他人，數額較大，超過三個月未還的，或者雖未超過三個月，但數額較大、進行營利活動的，或者進行非法活動的，處三年以下有期徒刑或者拘役;挪用本單位資金數額巨大的，或者數額較大不退還的，處三年以上十年以下有期徒刑”的規定，承擔相應刑事責任。

　　②行政處分。非法侵占、挪用征地費行為不構成犯罪的，要給予單位直接負責的主管人員和其他責任人員行政處分，包括警告、記過、記大過、降級、降職、撤職、開除留用察看、開除等。

　　(2)拒不交還土地的法律責任

　　1)對拒不交還土地行為的認定

　　拒不交還土地行為，包括兩種情況：一種是依法收回國有土地使用權，當事人拒不交還土地的，依照《土地管理法》的有關規定，有下列情形之一的，有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：①為公共利益需要使用土地的;②為實施城市規劃進行舊城改造，需要調整使用土地的;③土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的;④因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥國有土地的;⑤公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。依照這一規定依法收回國有土地使用權，當事人拒不交還土地的，即構成拒不交還土地的違法行為。

　　另一種情況是臨時使用土地期滿，當事人拒不交還土地的。依照《土地管理法》的有關規定，建設項目施工，需要材料堆場、運輸道路和其他臨時設施，架設地上線路、鋪設地下管線、建設其他地下工程、進行地質勘查等，可臨時使用土地，期限一般不得超過2年。使用期滿，建設單位應當恢復土地的生產條件，及時歸還。臨時用地期滿，當事人拒不交還臨時使用的土地的，即構成拒不交還土地的違法行為。

　　2)對拒不交還土地行為的處罰

　　對拒不交還土地的違法行為，根據《土地管理法》的有關規定，處罰方式主要是責令交還土地，并處以罰款。罰款的具體標準和幅度，《土地管理法》沒有明確規定，應依照修訂后的《土地管理法實施條例》所規定的標準和幅度執行。對拒不交還土地的違法行為，《土地管理法實施條例》第四十三條規定，罰款額為非法占用土地每平方米10元以上30元以下。

　　(3)非法轉讓集體土地的法律責任

　　《土地管理法》明確規定：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”非法轉讓集體土地的行為，有以下幾種表現形式：一是將農民集體的土地使用權出讓給單位或個人進行非農業建設;二是將農民集體的土地使用權有償或者無償地轉讓給單位和個人進行非農業建設;三是將農民集體的土地使用權出租給單位或個人進行農業建設。但是，依照《土地管理法》的有關規定，符合土地利用總體規劃，并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使集體土地使用權發生轉移的，不構成非法轉讓集體土地的違法行為。對于非法轉讓集體土地的違法行為，根據《土地管理法》的有關規定，處罰方式主要是責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。

　　(4)不辦理土地變更登記的法律責任

　　依照《土地管理法》的有關規定，依法改變土地權屬主體和土地用途等，都應辦理土地變更登記，土地變更登記制度是《土地管理法》所確立的一項重要制度，它對維護土地所有者和使用者的合法權益、抑制土地投機、規范土地市場的正常秩序、保證國家土地稅收具有十分重要的意義。《土地管理法》增加了有關辦理變更登記的法律責任的規定，也確立了我國強制登記的原則。

    (5)土地行政主管部門工作人員的法律責任

　　1)對土地行政主管部門工作人員違法行為的認定

　　《土地管理法》規定，土地行政主管部門的工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚構不成犯罪的，依法給予行政處分。所謂玩忽職守，是指土地行政主管部門的工作人員不認真對待本職工作，不履行、不正確履行或者放棄履行法律、法規規定的職責，致使國家財產和人民利益受到損失的行為。所謂濫用職權，是指土地行政主管部門工作人員違反法律規定的權限和程序行使職權，致使國家財產和人民利益遭受損失的行為。所謂徇私舞弊，是指土地行政主管部門的工作人員為徇私利或者親友私情，弄虛作假、欺上瞞下，掩蓋事實真相等非法批準征用、占用土地，給國家財產和人民利益造成損失的行為。

　　2)對土地行政主管部門工作人員違法行為的處罰

　　對土地行政主管部門工作人員違法行為的處罰形式有兩種：刑事責任和行政處分。

　　①刑事責任。當土地行政主管部門工作人員在土地管理工作崗位上玩忽職守，濫用職權，構成犯罪的，要依照《中華人民共和國刑法》第三百九十七條關于“國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使國家財產和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役;情節特別嚴懲重的，處三年以上七年以下有期徒刑”的規定，追究刑事責任。土地行政主管部門的工作人員徇私舞弊，對依法應當移交檢查機關追究刑事責任的不移交，構成犯罪的，依照《中華人民共和國刑法》第四百零二條的規定追究刑事責任;對非法批準征用、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權，構成犯罪的，依照《中華人民共和國刑法》第四百一十條追究刑事責任。

　　②行政處分。土地行政主管部門的工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊、不構成犯罪的，由上級機關給予行政處分。

　　例題：國家機關、工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規濫用職權，非法批準征用、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權，情節嚴重，并致使國家或者集體利益遭受特別重大的損失的，處以有期徒刑，該刑期是( )。(2000年土地管理基礎試題)

　　A.三年以上六年以下

　　B.二年以上五年以下

　　C.三年以上七年以下

　　D.五年以上十年以下

　　答案：C

　　解析：《中華人民共和國刑法》第四百一十條規定，國家機關工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規，濫用職權，非法批準征收、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役;致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。

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　　(三)土地執法監察的內容(熟悉)

　　土地執法監察的內容是對土地管理法律、法規的執行情況進行監督檢查，并對違法者實施法律制裁。它包括兩層含義：一是對土地行政主管部門是否依法履行職責進行監督檢查，對那些因施用違法行政行為所造成的損失給予補救和補償;二是對土地所有者和土地使用者是否依法合理利用土地進行監督檢查。土地執法監察的具體內容如下：

　　1、監督檢查土地管理法律、法規的貫徹執行情況;

　　土地管理法律、法規，是落實土地基本國策的保證，而土地監察是這些法律、法規得到正確貫徹實施的重要手段。通過對土地行政主管部門是否依法履行職責進行監督檢查，對土地所有者和土地使用者是否依法合理利用土地進行監督檢查，可以及時發現、制止和糾正土地違法行為，從而減少土地違法案件的發生，保證土地管理法律、法規的正確貫徹執行。

　　2、受理對土地違法行為的檢舉、控告;

　　我國地域遼闊，僅有少數土地行政主管部門配備了快速土地監察系統，大部分土地行政主管部門仍靠土地監察人員通過監察發現土地違法行為，要做到及時制止和糾正土地違法行為是非常困難的。因此，土地行政主管部門要建立土地違法行為舉報制度，鼓勵單位和個人對土地違法行為進行檢舉、控告。對屬于自己管轄的案件，應予以受理，對不屬于自己管轄的案件，應將有關材料移送有管轄權的部門。

　　3.調查土地違法案件

　　調查處理土地違法案件，是土地監察的重要任務。土地行政主管部門通過土地違法案件的處理，依法追究違法者的法律責任，嚴厲制裁土地違法行為，從而達到維護土地管理正常秩序，保證社會主義土地公有制這一根本目的。

　　4.受理不服土地行政處罰決定申請復議的案件

　　受理土地復議案件并經審理作出復議決定，可以有效地維護正確的處罰，制裁土地違法行為;糾正不當的處罰，保護當事人的合法權益，提高土地管理部門的威信。

　　5.指導、監督檢查下級土地管理部門的土地監察工作

　　土地監察工作是一項嚴肅的行政執法工作。土地監察人員必須秉公執法，依法追究違法者的法律責任，以維護法律的尊嚴。土地監察人員在依法行政時經常會受到來自社會各方面的干擾，甚至還會受到來自行政方面的不正當干擾;土地管理部門作為各級政府的職能部門，對本級政府或同級單位的土地違法行為很難進行查處。因此，上級土地行政主管部門要對下級土地行政主管部門的土地監察工作經常進行指導，對下級土地行政主管部門的工作人員的行政行為進行監督監察，以保證土地行政主管部門及其工作人員依法行政。

　　6.協助有關部門調查處理土地行政管理人員在依法執行職務時遭受打擊報復的案件

　　土地行政管理人員在執法過程中必然會觸及違法者的私利，不可避免地會遇到重重阻力和困難，甚至被辱罵、圍攻和毆打，或被無故撤職或被借故調離土地管理崗位。因此，土地行政主管部門必須旗幟鮮明地維護土地行政管理人員的合法權益。對于那些造成嚴重后果的打擊報復事件，要訴諸于法律，嚴懲犯罪分子，以解除廣大土地行政管理人員的后顧之憂。

　　(四)土地執法監察的意義(了解)

　　1.土地執法監察是保證土地管理各項法律法規實施的重要手段;

　　2.土地執法監察是維護土地權利當事人合法權益的重要途徑;

　　3.土地執法監察是防止國家土地資產流失的重要方式;

　　4.土地執法監察是維護土地管理和土地市場秩序，促進土地資源可持續利用的基本途徑。

　　例題：土地執法監察的意義在于()。

　　A.土地執法監察是保證土地管理各項法律法規實施的重要手段

　　B.土地執法監察是維護土地權利當事人合法權益的重要途徑

　　C.土地執法監察是防止國家土地資產流失的重要方式

　　D.土地執法監察是維護土地管理和土地市場秩序，促進土地資源可持續利用的基本途徑

　　答案：ABCD

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