社會工作與"未保"新矩陣未保制度初長成

更新時間：2017-02-08 09:42:15 來源：環球網校

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摘要　　【摘要】環球網校編輯為考生發布社會工作與&lsquo;未保&rsquo;新矩陣未保制度初長成的新聞，為考生發布社會工作者考試的相關行業動態，希望大家認真學習和復習，預祝考生都能順利通過考試。社會工作與未保

　　【摘要】環球網校編輯為考生發布“社會工作與‘未保’新矩陣未保制度初長成”的新聞，為考生發布社會工作者考試的相關行業動態，希望大家認真學習和復習，預祝考生都能順利通過考試。社會工作與“未保”新矩陣未保制度初長成的具體內容如下：

　　在經濟發展不平衡、人口流動、家庭變遷、社區重組的現實情境下，未成年人保護（以下簡稱“未保”）顯得更具復雜性和多變性。當困境未成年人成為一個開放的概念，救火式的保護越來越難以堵住問題的窟窿。事實上，發達國家的經驗已經證明，注重預防，并著眼解決未成年人陷入困境的根源問題，才是使資源得到最大利用和取得最好效果的“金鑰匙”。問題是，我國“未保”制度如何實現從救火到預防的轉身？

　　我國“十三五”規劃綱要提出建設未成年人權益保障和服務體系。2016 年2 月，民政部未成年人（留守兒童）保護處的成立補齊了我國“未保”制度中的政府主管機構短板，這與近年來逐步建立的兒童虐待報告制度、剝奪對兒童施虐的監護人的監護權制度和對受到虐待兒童的替代性養護制度一起，構筑起我國底線“未保”制度的雛形。然而，我國“未保”制度建設從個體走向環境、從救火走向預防、從緊急干預走向長遠規劃，究竟還有多遠的路要走？社會工作作為未成年人保護體系中新興的專業社會力量會獲得哪些新的空間和使命？社工專業作用的發揮需要哪些支持？相互銜接的服務機制又怎樣搭建起來？

　　本次專題策劃對上述問題展開探討，希望對“未保”制度的建設有所裨益。

　　被列為底線的未成年人保護制度包含四個基本要素：兒童保護的主管機構、針對兒童虐待的報告制度、剝奪對兒童施虐的監護人監護權的制度和對受到虐待兒童的替代性養護制度。隨著近年來相關法律的健全，后三項制度逐步建立，而于2016 年2 月成立的民政部未成年人（留守兒童）保護處，則標志著這一制度體系中最關鍵的要素建成。由此，中國底線的兒童保護制度初步建立。

　　那么，這一底線制度體系為何經歷了如此長期的積淀？其現時的制度實現面臨哪些挑戰？社會工作又在其中獲得了哪些新的空間和使命呢？

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　　從個體到環境：福澤所有未成年人的艱辛探索

　　很長一段時期內，中國的兒童福利工作針對的是邊緣化的小規模的困境兒童群體。2006年民政部等15 部委發布的《關于加強孤兒救助工作的意見》以及2009 年民政部發布的《關于進一步加強受艾滋病影響兒童福利保障工作的意見》，使得民政部門服務的未成年人對象從院內孤兒拓展到困境兒童。這是中國兒童福利制度在覆蓋對象上的第一次飛躍。

　　2013 年，民政部開始開展建立適度普惠型兒童福利制度試點工作，在重點保護困境未成年人的同時，逐漸探索覆蓋全體兒童的普惠型制度。具體做法是通過對未成年人和家庭分層次、分類別給予相應的福利保障，探索建立健全城鄉一體化、保障制度化、組織網絡化、服務專業化、惠及所有兒童的兒童福利制度和服務體系。

　　地處河南省西部山區的國家扶貧開發重點縣洛寧縣是這一試點工作的首批入選地區。3 年多過去了，有一組數字可以勾勒發生在這里的探索成效：18 個鄉（鎮）依托民政所建立了困境兒童救助站（養育站），388 個行政村設立兒童福利主任，在縣、鄉、村三級兒童福利工作隊伍網絡下， 5880 多名0-18 歲困境兒童都得到了基本的兒童福利服務，并為有特殊需求的困境兒童提供個性化服務。

　　在洛寧縣，這5880 多名困境兒童是怎樣被發現、報告的，對他們的跟蹤服務是否就能夠契合“普惠” 的試點工作目標呢？對于這一問題，洛寧縣民政局社會福利股股長張龍濤告訴記者：“388 名深入最基層工作的村兒童福利專干負責入戶調查、定期巡訪，并在此基礎上對本村的兒童進行統計建檔。因此，對5880 多名困境兒童的服務不只是指向特定個體的，更是對洛寧縣普惠兒童福利環境的打造。” 活躍在鄉村的兒童福利專干們負責指導兒童家庭與維護兒童的合法權益，負責為殘疾兒童協調康復和特殊教育、為失去依靠的困境兒童協調家庭養育、協助困境兒童家庭申請救助、協助患大病的困境兒童申請各種政策性救助、督促家長為孩子辦理保險、為失學兒童協調復學或參加培訓事宜、管理志愿者等，這也體現出分層服務的探索意圖。

　　在更多試點地區，“分層次、分類型”的兒童福利實現機制也在積極實踐中。一些地方制定了覆蓋生活、教育、醫療、住房、就業等多方位的保障救助措施，明確了相關職能部門的職責和義務。與此同時，專業化的社會服務在需求評估、配置資源、倡導政策優化方面的優勢也更加凸顯出來。

　　2016 年，民政部未成年人（留守兒童）保護處成立，這一次飛躍使得中國兒童福利制度覆蓋了全部0-18 歲未成年人。

　　從單純救助到“保護+服務”：兒童福利內涵接駁國際之路

　　隨著社會經濟不斷發展，困境未成年人成為一個開放的概念，因此發達國家的兒童福利普遍經歷了從救火到預防的轉身。我國的困境未成年人也在不斷擴展。比如流浪未成年人，相當一部分未成年人外出流浪是因為家庭監護存在問題，而政府對其的事后救助只能解決一時的安全和容身需要，如果不進行監護干預就無法解決導致流浪的根本問題。

　　2014 年12 月，最高法、最高檢等四部門聯合發布了《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》，對撤銷不適格的未成人監護人的監護權的具體情形、程序以及人身保護令實施程序等做出了明確規定。2015 年最高檢印發《檢察機關加強未成年人司法保護八項措施》，對“國家工作人員發現未成年人權益受侵并采取措施的法律責任”做出規定。2016 年頒布的《中華人民共和國反家庭暴力法》規定，學校、醫療機構、社區居民委員會、社會工作服務機構、救助管理機構等，發現無民事行為能力及限制行為能力的人遭受了家庭暴力，有責任、有義務向公安機關報案。這些可視作中國受虐兒童報告制度、受虐兒童監護權剝奪和替代養護制度的雛形，但真正落實還面臨許多瓶頸：如，誰來主張未成年人被監護人侵害的權益？再如，撤銷監護權后如何讓替代性養護真正達到撫養、教育和關愛的實質？中國青年政治學院少年兒童研究所所長童小軍認為，應當建立各級“國家指定兒童保護機構”，并引入專業社會服務，如通過社會工作需求評估盡早發現未成年人權益受到侵害的情況；在決定撤銷監護權期間由專業社工介入，對即將接納孩子的家庭進行評估、支持和監督，避免孩子進入新家庭后遭到二次傷害等。

　　2013 年，民政部啟動未成年人社會保護試點工作，這是一次全面探索未成年人家庭監護干預的實踐，為構建以“監護干預”為核心的新型未成年人社會保護制度積累了經驗。試點推進3 年多來，98 個試點地區探索了發現報告、調查評估、分類幫扶等工作機制，未成年人社會保護工作流程、工作程序初步建立；社會力量高度介入未成年人社會保護試點工作，在家庭監護失當的預防、糾正以及監護權缺失的社會化保護方面初步形成未成年人社會保護中心、社會組織、社區、社工、志愿者有序參與的社會化工作機制。在廣西桂林，未成年人社會保護試點工作與“三社聯動”推進結合起來，為困境未成年人構筑了嚴謹對接的社會保護網絡；在北京市豐臺區，中鼎社會工作事務所探索了發現、報告、評估、轉介、鏈接、倡導的體系化社會服務，使得困境未成年人的社會保護更好地回歸“以家庭為本”；在更多的試點地區，創新性做法有力推動著未成年人社會保護試點工作頂層設計的突破、豐富和完善。

　　我國“十三五”規劃提出要“強化對未成年人生存權、發展權、受保護權、參與權的依法保障和社會責任。完善未成年人監護制度，構建未成年人關愛社會網絡，健全社區未成年人保護與服務體系”。由此，我國未成年人保護將全面走上權益保障和服務體系的建設之路。這是前期實踐經驗的全面推開，也是我國在兒童福利制度內涵上與國際的接軌。

　　“未保”新格局呼喚什么

　　底線“未保”制度的建立不僅意味著中國未成年人保護工作從個體走向全體、從救火走向預防的內容轉變，更意味著其制度價值從緊急干預走向長遠規劃。在北京市青少年法律援助與研究中心主任佟麗華看來，這個長遠規劃的核心就是要建立能夠滿足未成年人需求的多樣化綜合支持體系，而有效的滿足需求體系的建立需要兩個前提：一是由于涉及不同部門的職責，需要有效的跨部門合作機制；二是服務提供的多樣性和工作量的加大，需要社會力量的積極參與。

　　“民政部未成年人（留守兒童）保護處作為統一的政府主管部門，將對未成年人保護的跨部門合作形成推力。比如說，前不久建立的由民政部牽頭的農村留守兒童關愛保護工作部際聯席會議制度便是整合跨部門資源的重要成果，而與整合資源同等重要的是，確保從未成年人需求出發建立相應的資源投入機制。”國家行政學院社會和文化學部副主任馬慶鈺教授認為，“政府在資源配置方面主要是要解決制度供給問題，比如城鎮化中的均衡化保障、融資機制、人才支持、引導社會力量介入以及通過立法規制家庭、社會和政府的責任等。”

　　“社工在發現和回應兒童及其家庭面臨的問題與需求方面，也有無可替代的優勢。兒童保護工作涉及兒童及家庭的隱私，因此，它對從業人員的專業素質有較高的要求。另外，從發達國家和地區的經驗看，社工在虐童問題的發現報告、應急處理、社會背景調查、兒童安置等方面，都發揮著重要的作用。隨著國家未成年人社會保護工作力度的增大，勢必要求在兒童保護的前線配備更多掌握專業社會工作價值觀、知識和技能的兒童保護社會工作者隊伍。但從現實的情況看，這支隊伍還很不整齊，不少地方甚至完全欠缺。這既和社會工作職業化不足有關，更和人們對兒童保護的專業性、兒童保護社工的重要性的認識不足有關。”上海社會科學院社會學研究所研究員程福財告訴記者。

　　對于初建的底線“未保”制度框架，無論是本來就具有滯后性的社會政策的積累，還是專業化服務體系的建立，都任重而道遠。