一、 關于監理單位安全責任的爭論

　　多年來，關于監理單位在工程項目建設施工過程中是否承擔安全責任，一直是個爭論不休的問題。

　　一種觀點認為，監理的職責和權限是由建設單位的委托授權而獲得的，現行的法律法規并沒有明確的規定建設單位對施工現場安全負有直接責任，《建筑法》也在第45條明確規定：“施工現場安全由建筑施工企業負責”。目前建設單位委托監理大多在工程實施階段。因此，施工現場的安全責任主體不是建設單位，建設單位不應把不屬于自己的責任委托給監理單位來承擔，更不能把屬于施工單位的義務和責任轉移給監理單位。也就是說，既然授權主體都不承擔安全責任，監理單位更不應承擔建設項目施工過程的安全責任。

　　另外一種觀點認為，雖然《建筑法》沒有明確建設單位在施工安全方面的直接責任或主體責任，但并不意味著其對施工現場的安全文明生產沒有管理責任。《中華人民共和國安全生產法》對生產經營單位加強安全管理的職責有明確的規定。該法所稱“生產經營單位”也包括建設單位。因此，建設單位為加強工程項目管理，有權委托監理單位對其提供的安全施工措施費用的使用情況、安全設施的落實情況以及現場安全文明施工情況等等進行監督管理。同樣，監理單位作為獨立的市場主體，受建設單位委托，全面負責工程建設項目的現場監督管理工作，對施工安全理所當然也要負責監督管理，而且由于監理單位最了解現場情況，應當并有條件實施安全監理。此外，從市場需求和實踐看，電力行業從94年推行監理制以來，一直將監理工作內容明確為“四控制兩管理一協調”(即質量、安全、投資、進度控制，合同和信息管理以及工程協調)。各電力監理公司也始終是將安全控制工作列入工程項目監理全過程，并在監理項目中配備專職安全監理工程師實施安全控制。實踐證明，監理單位開展安全監理對工程建設項目的順利實施發揮了重要作用，也是順應市場需求的。

　　上述兩種觀點的產生反映了法律法規的不健全、不協調及監理理論研究落后于實踐的現狀。

　　二、《條例》首次明確了監理單位的安全責任

　　2003年11月24日溫家寶總理簽發了393號國務院令，正式公布并從2004年2月1日起實施《建設工程安全生產管理條例》(以下簡稱《條例》)，其中第4條明確規定：“建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、工程管理單位及其他與建設工程安全生產有關的單位，必須遵守安全生產法律、法規的規定，保證建設工程安全生產，依法承擔建設工程安全生產責任。”《條例》的第二章至第四章分別規定了建設單位的安全責任、勘察設計單位、工程監理及其他單位的安全責任，施工單位的安全責任。第七章規定了各有關單位違反《條例》規定應承擔的法律責任。這是到目前為止，界定建設單位、監理單位安全責任的最為明確的法規文件，也是監理單位開展安全監理工作的法律依據。至此，關于監理安全責任的爭論可以告一段落。

　　此外，2003年10月27日，李鐵映副委員長向十屆人大第五次會議報告《建筑法》實施情況檢查結果時，提出了《建筑法》本身存在的問題和不足，包括監管體制不順、缺少規范和監督建設單位行為的條款、缺少公共健康安全和建筑環境質量的條款、與《招標投標法》、《合同法》等相關的法律銜接不夠等。并正式建議修訂該法。可以預見，隨著《建筑法》的修訂，法律、法規的不協調問題將得到完善，對建設單位、監理單位的安全責任也將在法律上予以進一步確定。

　　需要指出的是，《條例》發布前后，上海市建委，市建筑業管理辦公室先后發布了《關于實施建設工程安全監理制度的通知》、《關于實施建設工程安全監理的指導意見》，規定從03年12月1日起新簽的監理合同應包含安全監理的內容;12月1日前已簽定的合同應辦理補簽手續。同時，對安全監理的主要工作內容、監理表式、組織機構及人員資格要求、監理酬金等做了規定。這是國內第一個出臺的關于實施安全監理的地方性法規。

　　綜上所述，我們要認真學習和理解《條例》，澄清模糊認識，認清形勢，準備和配備相應資源，以便在工程項目監理中，按監理合同的委托授權，切實履行監理單位的安全責任。

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　　三、如何理解監理單位的安全責任

　　監理單位在工程建設項目中究竟應承擔哪些安全責任呢?

　　《條例》第三章“勘察設計、工程監理及其他有關單位的安全責任”中，只有一個條款與監理有關，其內容如下：第十四條 工程監理單位應當審查施工組織設計中的安全技術措施或專項施工方案是否符合工程建設強制性標準。

　　工程監理單位在實施監理過程中，發現存在安全事故隱患的，應當要求施工單位整改;情況嚴重的，應當要求施工單位暫時停止施工，并及時報告建設單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監理單位應當及時向有關主管部門報告。

　　工程監理單位和監理工程師應當按照法律、法規和工程建設強制性標準實施監理，并對建設工程安全生產承擔監理責任。

　　歸納起來，第十四條包含了對監理單位三個方面的內容和要求。一是要審查有關安全技術措施或者專項施工方案;二是要發現和處理安全隱患;三是要按照法律、法規、強制性標準實施監理，并對工程的安全生產承擔監理責任。乍一看，文字不多，理解不難，仔細研究，內容不少，責任重大。

　　如何深入理解《條例》的要求呢?

　　首先，《條例》要求監理應審查施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案，這與《建設工程監理規范》5.2.3的要求是一致的，不難理解。具體審查范圍、內容和程序在《條例》第四章：“施工單位的安全責任”第二十六條中也有明確的規定。其內容如下：第二十六條 施工單位應當在施工組織設計中編制安全技術措施和施工現場臨時用電方案，對下列達到一定的規模的危險性較大的分部分項工程編制專項施工方案，并附具安全驗算結果，經施工單位技術負責人、總監理工程師簽字后實施，由專職安全生產管理人員進行現場監督：

　　(一)基坑支護與降水工程;

　　(二)土方開挖工程;

　　(三)模板工程;

　　(四)起重吊裝工程;

　　(五)腳手架工程;

　　(六)拆除、爆破工程;

　　(七)國務院建設行政主管部門或者其他有關部門規定的其他危險性較大的工程。

　　對前款所列工程中涉及深基坑、地下暗挖工程、高大模板工程的專項施工方案，施工單位還應當組織老師進行認證、審查。

　　本條第一款規定的達到一定規模的危險性較大工程的標準，由國務院建設行政主管部門會同國務院其他有關部門制定。

　　可以看出，第二十六條界定的監理審查范圍非常廣，責任也很大。按此要求，如果該審查的不審查或不按規定審查，導致施工現場發生安全事故，監理工程師就要承擔相應的監理責任。事實上，2003年7月1日發生的上海軌道交通4號線重大工程事故的監理單位就是因為“未有效履行監理單位的職責，未對調整的施工方案組織審定;監理人員資格不符合國家規定要求。現場監理失職;未對監理的工程實施有效的巡視檢查，未能及時發現險情和制止事故，負有重要責任”而受到刑事和行政處罰，這是血的教訓。

　　其次，《條例》要求監理發現安全事故隱患時，應采取要求施工單位整改、暫停施工、向主管部門報告等形式進行處理。這與《建設工程監理規范》5.4.12和6.1.2的規定也是相一致的， 同時這也是監理工程師在現場監督管理的重要職責。如果發現安全隱患不制止，也不采取措施，就是失職;或者雖然采取措施，但未留下書面記錄等有關證據資料，不能證明監理在安全管理方面已有作為，只要出了安全事故，都要承擔相應的監理責任。而且責任的大小要由事故的性質及造成的直接損失大小來決定。