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　　實現社會和諧、建設美好社會，始終是人類孜孜以求的社會理想。現11 !!代和諧社會是在生產力發達、社會分工復雜、在民主與科學基礎上實現有效管理的有序社會，是尊重法律權威、法律制度健全、權利得到保障的法治社會。因此，構建社會主義和諧社會，要逐步建立健全社會保障機制。

　　“十二五”規劃建議中指出，要健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系，堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設。實 現新型農村社會養老保險制度全覆蓋，完善實施城鎮職工和居民養老保險制度，實現基礎養老金全國統籌。推動機關事業單位養老保險制度改革。進一步做實養老保險個人賬戶，實現跨省可接續。擴大社會保障覆蓋范圍，逐步提高保障標準。發： n展企業年金和職業年金。發揮商業保險補充性作用。實現城鄉社會救助全覆蓋。n ::積極穩妥推進養老基金投資運營。大力發展慈善事業。加強社會保障信息網絡建設，推進社會保障卡應用，實現精確管理。

　　改革開放30多年，我國經濟持續快速發展，2011年全國人均國內生產總值超過5 000美元。社會 財富急劇增加,而城鄉之間、地區之間、不同群體之間的收人差距也在擴大，各種社會矛盾集中反映在利 益關系調整的公平性上。這些矛盾如果不能及時、有效化解，將會加劇社會摩擦，甚至產生震蕩，從而影 響社會經濟的長期穩定持續發展。社會保障制度以追求公平公正為基本原則，在調節社會收人分配方 面具有其他制度所不可替代的功能。在我國目前所處發展階段，既要堅持效率優先，更要注重保障公 平，因此，應當把加快完善社會保障體系放在經濟社會發展全局中更加突出的位置，為國家的可持續發 展和長治久安奠定穩固的基礎。而在完善社會保障體系的諸多任務中，要把盡快彌補制度缺失作為優 先目標;因為相對于其他矛盾，一部分社會群體沒有基本保障的制度安排是最大的不公平。

　　一、保障制度建設存在四個薄弱環節

　　經過多年改革和發展，我國已經初步形成了以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充的社會保障制度體系框架。目前在 制度建設上，還存在4個空白點或薄弱環節:一是城鎮非就業的老年居民沒有基本的養老保障制度，在 新農保制度開始試點后，這一群體的問題凸顯出來;二是國家機關和事業單位仍實行原來的單位退休養 老制度，與社會化的社會保障要求不相適應;三是各項社會保障制度之間還缺乏順暢銜接的機制，勞動 者和公民在制度轉換上還存在障礙;四是補充性的社會保障制度發展相對緩慢，不能滿足群眾多層次、 多樣化的需求。

　　針對這些缺失，要加快健全社會保障制度。一是結合新農保推進的情況，在適當時機制訂實施城鎮 非就業居民養老保障制度，并逐步實現城鄉居民養老保險制度的統一。二是在總結試點經驗基礎上，統 籌考慮機關事業單位養老保險制度改革。三是落實社會保險關系跨地區轉移接續辦法，并制訂完善城 鄉相關社會保障制度的銜接辦法，減少制度轉換障礙，確保參保者的合法權益。四是實施更加有力的支 持政策，大力發展補充性社會保險和商業保險。總之，要盡快編織出一張更加完整、更加嚴密的社會保 障網，使全體中國人民人人享有基本的社會保障。

　　二、新型農村社會養老保險制度

　　根據黨的十七大和十七屆三中全會精神，國務院常務會議審議并原則通過了《關于開展新型農村社 會養老保險試點的指導意見》，并廣泛征求各地意見，決定于2009年10月之前開展新型農村社會養老 保險(以下簡稱新農保)試點。

　　新型農村社會養老保險，稱為“新農保”。新農保是繼取消農業稅、農業直補、新型農村合作醫療等 政策之后的又一項重大惠農政策。采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結合，其中中央財政將對地方 進行補助，并且會直接補貼到農民個人。

　　(一)“新農保”和“老農保”的區別

　　新農保和以前一些地方實行的老農保的區別有兩點。

　　第一，籌資的結構不同。過去的老農保主要都是農民自己繳費，實際上是自我儲蓄的模式。而新農 保最大的區別就是個人繳費、集體補助和政府補貼相結合，有三個籌資渠道。特別是中央財政對地方進 行補助，這個補助又是直接補貼到農民的頭上。新農保是繼取消農業稅、農業直補、新型農村合作醫療 等一系列惠農政策之后的又一項重大的惠農政策。

　　第二，老農保主要是建立農民的賬戶，而新農保在支付結構上的設計是兩部分:一部分是基礎養老 金，一部分是個人賬戶的養老金。基礎養老金是由國家財政全部保證支付的，也就是中國農民60歲以 后都將享受到國家普惠式的養老金。新農保政策要通過試點完善之后逐步推開。

　　(二)建立新型農村社會養老保險制度的意義

　　建立新型農村社會養老保險制度，是加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的重要組成部分，對確 保農村居民基本生活，推動農村減貧和逐步縮小城鄉差距，維護農村社會穩定意義重大，同時對改善心 理預期，促進消費，拉動內需也具有重要意義。

　　(三)新型農村社會養老保險制度的基本原則

　　新型農村社會養老保險制度的基本原則，即“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”。一是從農村實際出 發，低水平起步，籌資和待遇標準要與經濟發展及各方面承受力相適應;二是個人、集體、政府合理分擔 責任，權利與義務相適應;三是政府引導和農民自愿相結合，引導農民普遍參保;四是先行試點，逐步 推開。

　　新型農村社會養老保險制度采取社會統籌與個人賬戶相結合的基本模式和個人繳費、集體補助、政 府補貼相結合的籌資方式。年滿16周歲、不是在校學生、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民均 可參加新型農村社會養老保險。年滿60周歲、符合相關條件的參保農民可領取基本養老金。

　　各地根據本地實際認真選擇試點地區，制訂實可行的實施方案。各有關部門要加強統籌協調和監 督管理。做好新型農村社會養老保險制度與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策的配套 銜接工作。新型農村社會養老保險基金納入同級財政社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，并 建立公示和信息披露制度，加強社會監督。

　　(四)如何建立新型農村社會養老保險制度

　　在建立新型農村社會養老保險制度過程中，應重點注意把握好以下幾點。

　　第一，按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的方式建立籌資機制。社會養老保險制度作為一 種保障老年居民享受社會養老待遇的保險制度，離不開資金的支撐。為確保新型農村社會養老保險制 度能夠有效運作和可持續發展，參加新型農村社會養老保險的農村居民應當在自愿的基礎上繳納一定 的保費，當然繳納保費的多少取決于當地所建立的新型農村社會養老保險制度保障程度的高低。在參 保個人繳費的基礎上，當地有條件的農村集體經濟組織應當根據自身的經濟實力，為參保農民繳納一定 比例的保費補助。而當地政府則應根據地方財政實力狀況，為農民參加新型農村社會養老保險提供一 定資金補貼。

　　第二，在按照個人、集體、政府三方分擔的基礎上建立起農村社會養老保險基金后，應高度重視基金的 保值增值問題，否則將面臨較大的長期資金支付壓力。有關部門應抓緊研究基金管理和投資政策，探索基 金市場化的投資管理模式，制定相應的基金投資管理辦法，還應研究不同地區做實個人賬戶的辦法，研究 社會保險個人賬戶基金市場化投資管理政策，以確保新型農村社會養老保險制度能夠可持續發展。

　　第三，創造條件探索城鄉養老保險制度有效銜接的辦法。各地政府除了通過繳費補貼、基金貼息、 待遇調整補貼、老年人直補等多種方式弓I導和鼓勵農民參加新型農村社會養老保險外，還應破除城鄉分 割體制，創造條件探索實現農村和城鎮基本養老關系轉移接續辦法，逐步建立健全覆蓋城鄉居民的社會 養老保險體系。

　　三、我國社會保障制度改革和發展思路

　　1.從我國生產力發展的實際出發,逐步推進和完善社會保障制度

　　我國社會保障制度改革的總體目標是建立功能健全、社會化程度高、有充分資金保證的社會保障體 系。社會保障改革方案的設計需要明確以下兩點:一是我國是一個發展中國家，人口眾多，國家綜合經 濟實力并不雄厚。社會保障的范圍只能逐步拓寬，保障的社會化程度只能逐步提高，要充分考慮政府及 社會各方面的承受能力，在實現經濟增長的前提下逐步提高社會保障水平。二是居民個人作為社會保 障籌資方式的一個重要渠道，要考慮到我國目前居民總體收人和消費水平并不高，而且存在很大差異。 因此，居民個人對社會保障的繳費率要適度，不能定得太高。總之，下一步我國社會保障要從國情出發， 既要邁出改革的步伐，又要穩妥可行，使之與我國的經濟發展水平相適應。

　　2.建立城鄉有別的社會保障體系

　　從我國當前的實際看，農村社會保障水平明顯落后于城市。這是由于過去長期的歷史原因，也是由 于城鄉之間不同生產力水平所決定的。城市和農村的社會保障同等重要，都需要發展，但由于城鄉之 間、工農之間在生產社會化程度、就業結構、社會分配結構、收人消費結構等方面存在明顯的差別。因而 城市和農村的社會保障不可采取一個統一的模式，農村不能照搬城市的辦法。農村要納人社會保障范 圍，但在具體辦法和標準方面應允許有差別。

　　3.發揮財政在社會保障中的主導作用

　　社會保障既是一個分配問題，也是一項政府行為，單靠市場機制無法完全實現，需要國家財政參與 分配和管理。在建立和發展社會保障體系的過程中，財政始終具有重要的地位和作用。財政是國民收 人分配的總樞紐，是國家實施宏觀調控的重要手段，而社會保障作為以政府為主體參與社會分配的行 為，其本身就構成了財政分配的重要內容，理應納入國家財政管理范圍。

　　建立社會保障預算。將社會保障納入國家預算有利于強化用款單位和基金經辦機構的責任，有利 于社會保障資金的專款專用，有利于資金分配的規范性。財政參與社會保障管理，首要的問題是必須盡 快把社會保障預算建立起來。通過預算的編制、審批、執行、監督和決算制度對社會保障資金實行全過 程監督。改變目前社會保障資金管理上的混亂局面。在編制財政預算時，必須把社會保障預算與一般

　　政府預算分開編制、單獨反映。

　　加強對社會保障結余資金的管理。社會保障資金的結余處于暫時的閑置狀態，應對未來支付需求 資金，也是經濟建設和社會發展的重要財力。為了保證這部分資金的安全和保值增值，從而能夠均衡及 時滿足社會保障的支付需求，必須將社會保障結余資金弓丨導到可靠有效的投資上。

　　建立健全社會保障財務會計制度，加強財政對社會保障財務會計工作的領導和監督。財政部門擔 負著社會保障財務會計工作領導和監督檢查職能。財政會計管理是社會保障資金管理的基礎工作，是 管好用好社會保障資金實現其保值增值的前提。

　　開征社會保障稅。一般以企業工薪支付額為課稅對象，用來建立社會保障基金。在當前，盡快在我 國建立和完善社會保障制度已經成為建立現代企業制度、深化經濟改革的一個關鍵環節。而通過開征 社會保障稅更加穩定、規范地籌措社會保障資金，是建立和完善我國社會保障制度的重要保證。

　　四、“十二五”期間我國社會保障制度展望

　　1.展望未來,社會保障迎接挑戰

　　“十一五”時期，我國社會保障覆蓋人群迅速擴大,待遇水平不斷提高，階段性成果顯著。展望今后 一段時期，我國社會保障發展將面臨哪些新挑戰?人力資源和社會保障部負責人表示，挑戰主要來自三 方面。

　　其一，經濟發展方式轉變，對加快推進社會保障體系建設提出了新的更高要求。據介紹，“十二五” 時期，國家將加快轉變經濟發展方式,調整國民收人分配格局，擴大內需。社會保障作為一項基本制度， 是社會的“安全網”也是經濟的“調節器”，必須盡快彌補制度缺失，實現人人享有基本社會保障的目標， 這樣才能有效消除百姓在養老、醫療、失業等方面的后顧之憂，為轉變經濟發展方式提供有力支撐。

　　其二，城鎮化加速，對加快健全社會保障管理體制機制提出了新的更高要求。去年年底，我國城鎮 化率已達47. 5%，比“十五”期末提高4. 5個百分點。預計未來幾年，我國將出現城鎮常住人口超過農 村人口的轉折點，到2015年我國城鎮化率將超過51%。在城鎮化過程中，必然會出現人員在城鄉間頻 繁流動的格局，進而產生整合既有的、城鄉分割的社會管理體制的需求。這就要求加快各項社會保障政 策的統一和銜接，從制度上消除影響勞動力合理流動的障礙，打通城鄉制度間的轉換路徑。

　　其三，人口老齡化來勢兇猛，對社會保障可持續發展提出新的更高要求。2010年我國超過60歲的 老年人1. 74億，約占總人口的12. 8%，預計到“十二五”末期將達到15%左右，到2030年前后，進人人 口老齡化高峰。這對養老保險和醫療保險基金支出影響巨大。

　　2.從無到有，優先解決制度缺失

　　面對新的挑戰，人社部負責人表示，“十二五”時期我國將不斷增強社會保障制度的公平性、適應流 動性、保證可持續性，努力為百姓解除后顧之憂。在此過程中，將優先解決制度缺失的問題，實現“從無 到有”的跨越。

　　據了解，“十一五”期間，社會保障制度覆蓋了更多人，城鎮居民醫保制度實施，新農保開始試點，但 制度仍然存在一些空白點，例如城鎮非就業居民還缺少養老保障方面的制度安排。

　　今后，我國將加快彌補制度短板，特別是建立實施城鎮居民養老保險制度，通過城鎮職工、城鎮居民 和新農保三項制度，力爭做到養老保險制度上的全覆蓋。2012年，新農保試點范圍還將擴大到60%的 縣，重點向民族自治地區、貧困地區、陸地邊境縣、革命老區傾斜。

　　此外，國家有關部門還將出臺政策措施，統籌城鄉各項社會保障制度之間的銜接，推進機關事業單 位養老保險制度改革，建立健全保障生活、促進就業、預防失業的失業保險制度體系，建立并形成工傷預 防、補償、康復相結合的工傷保險制度體系，大力發展補充性社會保險。

　　3.從窄到寬,繼續擴大覆蓋面

　　讓人人享有基本的社會保障，是我國社保建設的一大目標，也是社會保障公平性的體現。“十二五” 時期，我國將繼續下大力氣擴大社會保障覆蓋面，擴面的重點是非公有制單位職工、靈活就業人員、農民 工和農民。其中，新農保將加速推進，力爭在“十二五”期內實現制度的全覆蓋。繼續解決體制轉軌的歷 史遺留問題，將未參保集體企業已退休人員納人基本養老保險制度，將企業“老工傷”人員全部納人工傷 保險統籌管理。

　　“十二五”時期，我國社會保障體系建設的主要目標是:實現新型農村社會養老保險和城鎮居民社會 養老保險制度全覆蓋。城鎮參加基本養老保險人數達到3. 57億人，城鄉三項基本醫療保險參保率提高 3個百分點。

　　4.從低到高,穩步提高保障水平

　　當前人們對提高社會保障待遇水平的呼聲很高。人社部負責人表示，保障水平應當與經濟社會發 展水平相適應，今后要逐步縮小城鄉、區域、群體間的社會保障待遇差距，建立正常待遇調整機制，保障 弱勢群體，使保障水平做到持續、有序、合理增長。

　　我國在落實好企業退休人員基本養老金待遇調整、確保按時足額發放到位的同時，還將研究提出建 立企業退休人員基本養老金正常調整機制的意見，并按《社會保險法》規定，統一建立實施遺屬待遇和病 殘津貼制度。

　　居民醫保的財政補助標準將提高到年人均200元，同時也相應適當提高個人繳費額。居民和職工 醫保最高支付限額要普遍提高到居民人均可支配收入和職工平均工資的6倍，并全面推行居民醫保門 診統籌，降低大病、重病患者的個人負擔。

　　今后還將落實工亡家屬一次性補助金，全國統一為居民家庭年人均可支配收人20倍的標準，相應 提高各等級工傷傷殘人員津貼標準。

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