一、土地所有制

《土地管理法》第二條規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制 。”

(一)國有土地

全民所有制的土地被稱為國家所有土地，簡稱國有土地，其所有權由國務院代表國家行使。《土地管理法》第二條規定：“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。”

【2008年真題】國有土地所有權由(　)代表國家行使。

A.國務院

B.國務院土地行政主管部門

C.市、縣人民政府

D.市、縣人民政府土地行政主管部門

【答案】A

【解析】本題考查的是土地所有制。全民所有制的土地被稱為國家所有土地，簡稱國有土地，其所有權由國務院代表國家行使。《土地管理法》第二條規定：“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。”參見教材P11。

《憲法》、《物權法》、《土地管理法》都明確規定：

城市市區的土地屬于國家所有。

國有土地的范圍：

①城市市區的土地;

②農村和城市郊區中已經依法沒收、征收、征購為國有的土地;

③國家依法征收的土地;

④依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地;

⑤農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地;

⑥因國家組織移民、自然災害等原因，農民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農民集體所有的土地。

《憲法》規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”

合法取得建設用地使用權的途徑主要有下列4種：

①通過行政劃撥方式取得;

②通過國家出讓方式取得;

③通過房地產轉讓方式取得(如買賣、贈與或者其他合法方式);

④通過土地或房地產租賃方式取得。

依法取得建設用地使用權后，建設用地使用權人享有土地占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施。

但不得改變土地用途。如需要改變的，應當依法經有關行政主管部門批準。

建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。

新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權。

建設用地使用權轉讓、互換、出資、贈與或者抵押的，當事人應當采取書面形式訂立相應的合同。 使用期限由當事人約定，但不得超過建設用地使用權的剩余期限。

建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構筑物及其附屬設施一并處分。

建筑物、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內的建設用地使用權一并處分。

(二)集體土地

農民集體的范圍有下列3種：

①村農民集體;

②村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體;

③鄉(鎮)農民集體。

《土地管理法》規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理;已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理;已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體組經營、管理。”

《憲法》規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。

“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”

黨的十八屆三中全會提出加快“建立城鄉統一建設有地市場”，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。同時，改革農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。

【2006年真題】《土地管理法》規定，農民自有住宅的宅基地，屬(　)所有。

A.國家

B.所在的村民小組

C.農民個人

D.農民集體

【答案】D

【解析】本題考查的是土地所有制。《憲法》第十條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”參見教材P12。

【2013年真題】宅基地和自留地、自留山所有權屬于集體所有。

【答案】√

【解析】本題考查的是土地所有制。集體土地是指農民集體所有的土地。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。參見教材P12。

二、土地管理的基本制度

(一)國家實行土地有償有限期使用制度

除了國家核準的劃撥土地以外 ，凡新增土地和原使用的土地改變用途或使用條件、進行市場交易等，均實行有償有限期 使用。

《土地管理法》規定：“國家依法實行國有土地有償使用制度 。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。”

《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》明確規定：“土地使用權出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者 ，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。”

(二)國家實行土地用途管制制度

根據土地利用總體規劃，將土地用途分為農用地、建設用地和未利用土地 。土地用途管制的核心是：不能隨意改變農用地的用途 。農用地轉用須經有批準權的人民政府核準。控制建設用地總量，嚴格限制農用地轉為建設用地 。

【2012年真題】我國土地用途管制的核心是不能隨意改變(　)的用途。

A.住宅用地

B.商業用地

C.工業用地

D.農用地

【答案】D

【解析】本題考查的是土地管理的基本制度。土地用途管制核心是將土地劃分為農用地、建設用地和未利用地三大類，不同用途之間，尤其是農用地不能隨意改變為建設用地。參見教材P13。

【2006年真題】國家實行土地用途管制制度，將土地用途分為農用地和建設用地。(　)

【答案】×

【解析】本題考查的是土地管理的基本制度。根據土地利用總體規劃，將土地用途分為農用地、建設用地和未利用土地。參見教材P13。

(三)國家實行耕地保護制度

十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。

《物權法》規定，國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。

耕地主要是指種植農作物的土地，包括：

新開墾荒地、輪歇地、草田輪作地;

以種植農作物為主間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地;

耕種3年以上的灘地和灘涂等。

三、城鎮土地使用制度改革

在計劃經濟時期，我國的城鎮土地使用制度，是對土地實行行政劃撥、無償無限期使用、禁止土地使用者轉讓 土地的制度。

【2010年真題】中國傳統的城市土地使用制度，是對土地實行行政劃撥、無償無限期使用、禁止土地使用者轉讓土地的制度。

【答案】√

【解析】本題考查的是城鎮土地使用制度改革。中國傳統的城市土地使用制度，是對土地實行行政劃撥、無償無限期使用、禁止土地使用者轉讓土地的制度。參見教材P13。

傳統的城市土地使用制度存在著許多弊端：

①不利于土地的合理利用;

②不利于正確評價企業的績效;

③有違按勞分配原則;

④不利于城市建設;

⑤產生不正之風。

我國城鎮土地使用制度改革有一個發展過程。這個發展過程突出表現在下列五個方面：

①征收土地使用費;

②開展土地使用權有償出讓和轉讓;

③制定地方性土地使用權有償出讓、轉讓法規;

④修改憲法和土地管理法;

⑤制定全國性的土地使用權出讓和轉讓條例。

(1)征收土地使用費。征收土地使用費起初是因為對外開放舉辦中外合資企業 提出的。1982年深圳特區 開始按照城市土地的不同等級向土地使用者收取不同標準的使用費。

1988年9月27日，國務院發布了《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》，規定自1988年11月1日起施行。該條例指出，征收土地使用稅施行后，土地使用費改征土地使用稅。

(2)開展土地使用權有償出讓和轉讓。1987年下半年，深圳特區 率先開展土地使用權有償出讓和轉讓的試點，做法是國家出讓土地使用權及允許進行土地使用權抵押 。

【例題】在中國率先開展土地使用權有償出讓和轉讓試點的特區是(　)。

A.上海

B.深圳

C.廈門

D.珠海

【答案】B

【解析】本題考查的是城鎮土地使用制度改革。在中國率先開展土地使用權有償出讓和轉讓試點的特區是深圳。參見教材P14。

(3)制定地方性土地使用權有償出讓、轉讓法規。1987年11月29日，上海市人民政府 首先發布了《上海市土地使用權有償轉讓辦法》。

(4)修改憲法和土地管理法。

1988年 4月12日，七屆全國人大一次會議通過憲法修正案，刪去了憲法第十條第4款中不得出租土地 的規定，改為：“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓 ”。

1988年12月29日，土地管理法也作了相應的修改。

2004年3月14日，十屆人大第二次會議通過了憲法修正案，將憲法第十條第三款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償 ”。根據憲法修正案，2004年8月28日，十屆人大常委會第十一次會議通過了《關于修改(中華人民共和國土地管理法)的決定》，區分了“征收”和“征用”。

(5)制定全國性土地使用權出讓和轉讓條例。1990年5月19日，國務院發布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。對土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、終止以及劃撥土地使用權等問題作了明確規定。

1994年7月5日全國人大常委會通過了《城市房地產管理法》，該法明確規定“國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度”。并對土地使用權的出讓和轉讓做了進一步的補充完善。

土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，依據法律規定的程序和批準權限，并依法給予農村集體經濟組織及農民補償后，將農民集體所有土地變為國有土地的行為 。

土地征收指國家依據公共利益的理由，強制取得民事主體土地所有權的行為 。我國土地征收的前提是為公共利益 。

土地征用是指國家依據公共利益的需要，強制取得民事主體土地使用權的行為 。

征收和征用既有共同之處，又有不同之處。

共同之處：都是為了公共利益需要，都要經過法定程序，都要依法給予補償。

不同之處 ：征收的實質是強制收買，主要是土地所有權的改變，不存在返還的問題。征用的實質是強制使用，是有條件的使用權的改變，被征用的土地使用完畢，應當及時返還被征用人，這是一種臨時使用土地的行為。

《憲法》規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地進行征收。土地征收就是國家為了公共利益的需要，依法將集體所有的土地轉變為國有土地的強制手段。

因此，土地征收 是土地所有權 的改變，土地征用 則是有條件的土地使用權 改變。

【2006年真題】《憲法》規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行(　)并給予補償。

A.征收

B.征用

C.征收或者征用

D.征購

【答案】C

【解析】本題考查的是城鎮土地使用制度改革。《憲法》規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。參見教材P15。

【2008年真題】國家為了公共利益的需要，征用集體土地，其土地所有權不發生轉移。

【答案】√

【解析】本題考查的是城鎮土地使用制度改革。國家為了公共利益的需要，征用集體土地，其土地所有權不發生轉移。參見教材P15。

【2007年真題】下列關于集體土地征收或者征用的表述中，正確的有(　)。

A.征收或者征用都是為了公共利益需要

B.征收或者征用都要依法給予補償

C.征收是國家行為，征用是企業行為

D.征收是土地所有權發生改變，征用是土地使用權發生改變

E.征收是強制性的，征用是非強制性的

【答案】ABD

【解析】本題考查的是城鎮土地使用制度改革。征收、征用都是國家強制性行為。參見教材P15。

《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的公共利益的范圍包括：

①國防和外交 的需要;

②由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施 建設的需要;

③由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業 的需要;

④由政府組織實施的保障性安居工程 建設的需要;

⑤由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建 的需要;

⑥法律、行政法規規定的其他公共利益 的需要。

四、現行城鎮土地使用制度的基本框架

我國城鎮土地使用制度經過改革探索，找到了一種既能維護土地公有制，又有利于市場經濟運行的制度。這種土地使用制度，是在不改變城市土地國有的條件下，采取拍賣、招標、協議、掛牌 等方式將土地使用權有償、有限期 地出讓給土地使用者;土地使用者的土地使用權在使用年限內可以轉讓、出租、抵押或者用于其他經濟活動 ，其合法權益受國家法律保護;需要繼續使用的，經批準，期限可以延長，同時按當時市場情況補交地價款。

建設用地使用權的收回分四種類型：

①建設用地使用權屆滿，如果是住宅建設用地，則自動續期 ，如果是非住宅建設用地，如需要繼續使用，應當申請續期 ，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。未申請續期或者雖申請續期但未獲批準的，建設用地使用權由國家無償收回 。

②政府因公共利益需要，依法提前收回建設用地使用權并予以建設用地使用權人一定的經濟補償。

③政府依法無償強制收回，主要為建設用地使用權人未按期繳納土地出讓金或閑置土地兩年 以上。

④司法機關決定收回土地使用權。因土地使用者觸犯國家法律，不能繼續履行合同或司法機關決定沒收其全部財產，收回土地使用權。

非住宅建設用地使用權期間屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年 申請續期。

經批準準予續期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金，并辦理登記 。

土地使用者未申請續期或者雖申請續期但未獲批準的，建設用地使用權由國家無償收回。

該土地上的房屋及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定;沒有約定或者約定不明確的，如果沒有申請續期或續期申請未獲得批準，建設用地使用權由國家無償收回。

【2012年真題】非住宅建設用地使用權期間屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前(　)申請續期。

A.3個月

B.6個月

C.1年

D.2年

【答案】C

【解析】本題考查的是現行城鎮土地使用制度的基本框架。非住宅建設用地使用權期間屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期。