城鄉規劃師|土地出讓金征收部門、流程大變，但別想太多了！
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導讀
6月4日周末，又出大新聞!
財政部網站刊發了財政部、自然資源部、稅務總局、人民銀行四部門《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》(以下簡稱《通知》)。
《通知》明確，將由自然資源部門負責征收的國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入，全部劃轉給稅務部門負責征收。其中： 河北、內蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南省等地7月1日起先行試點;2022年1月1日起所有省區市全面實施征管劃轉工作。
一石激起千層浪，各種解讀撲面而來，不乏各種過度理解和解讀，比如“重磅| 別了，土地出讓金”，還有說是土地出讓制度終結、房地產調控放大招、房企麻煩了等。原不想說什么，不過不少朋友詢問，我只想說：征收部門大變，但不用想太多。具體的看文章吧。
6月4日周末，財政部網站刊發《財政部、自然資源部、稅務總局、人民銀行關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》(以下簡稱《通知》)。《通知》明確，將由自然資源部門負責征收的國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入，全部劃轉給稅務部門負責征收。
《通知》改變了土地出讓金等政府非稅收入征繳部門，明確統一由稅務部門征收。土地出讓金等征收格局大變，一石激起千層浪，各種解讀撲面而來，不乏各種過度理解和解讀，比如“重磅| 別了，土地出讓金”，還要說是房地產調控放大招、房企麻煩了等。應該說，土地出讓金征收格局大變，但這些解讀確實想太多了。
一、國有土地使用權出讓制度與土地出讓金
1. 國有土地使用權出讓制度是保障我國土地市場和房地產市場健康運行的制度基石。
1987年9月，深圳市規劃國土局以協議方式第一次向企業出讓了國有土地使用權;11月25日，深圳市規劃國土局以公開招標形式出讓一宗國有土地使用權，9家房地產開發公司參加競投;12月1日，深圳市規劃國土局又以拍賣方式出讓一宗國有土地50年使用權，包括9家境外企業在內，共有44家房地產開發公司參加競價。深圳市分別以協議、招標和拍賣方式出讓國有土地使用權探索，突破了國有土地使用權不允許轉讓的法律規定，這一成功嘗試，直接促進了我國土地使用制度的改革。
1988年，我國《憲法》和《土地管理法》先后修改，明確：“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。自此，原來無償、無限期、無流動的土地使用制度被有償、有限期、有流動的新型土地使用制度所替代，國有土地使用權與所有權相分離，可以作為商品在土地市場中交易，從法律層面確立了我國國有土地使用權有償出讓制度。
1990年5月國務院發布《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(國務院令第55號)，以行政法規的形式具體明確了城鎮國有土地使用權出讓制度。1994年7月頒布、1995年1月1日實施的《城市房地產管理法》從法律層面明確了國有土地使用權出讓、轉讓制度。
2. 伴隨著國有土地使用權出讓制度的建立與發展，土地出讓金的確定和征收也不斷完善，具體土地出讓金收支制度變化請點擊閱讀：1.土地出讓金的前世今生 | 土地出讓金那些事兒：你從哪里來?你去哪兒了?2.中辦國辦要求土地出讓收入更多用于三農(附兩辦文件全文)
按照現行土地出讓金征管政策：土地出讓收支全額納入基金預算管理，土地出讓收入由財政部門負責征收管理，可由市、縣國土資源管理部門負責具體征收。市、縣資源管理部門與國有土地使用權受讓人在簽訂土地出讓合同時，應當明確約定該國有土地使用權受讓人應當繳納的土地出讓收入具體數額、繳交地方國庫的具體時限以及違約責任等內容，督促國有土地使用權受讓人嚴格履行國有土地出讓合同，確保將應繳國庫的土地出讓收入及時足額繳入地方國庫。
二、土地出讓金與土地價稅費
1.從收入類別看，政府收入不外乎價、稅、費三大類，價、稅、費是三個不同的范疇，理論基礎、收取依據、收取標準、調節目的、所起作用均不相同，不能相互替代。其中，稅收是憑借國家政權收取的，用于補償政府提供無選擇的普遍服務所需的費用，解決的是政府無選擇的對公民普遍提供服務的費用補償，和在政府服務中“免費搭車人”問題，稅收一般由稅務部門和海關負責收取，用于國家一般支出;費，即行政收費，為補償政府有選擇的為特定公民群體提供特定服務所需而收取的費用，解決的是享受特殊服務的公民與非享受特殊服務公民之間的負擔公平問題，收費遵循對等補償原則，收費高低與享受特定服務的成本相對應，一手交費一手取得服務，例如不動產登記費，只有辦理不動產登記的單位和個人需要支付;價則一般是以所有者身份處置國家財產的交易價款，解決的財產交易問題，是財產交易補償。
土地使用權出讓金顯然不是稅，屬于價的范疇，是國家作為土地所有者向土地使用者收取的土地價款，是土地使用權的交易價格，借助土地市場和土地使用權交易實現，價格高低取決于土地市場的供求關系，解決土地市場配置和產權交換、交易的問題，是政府以土地所有者的身份收取的土地使用權讓渡價款。
2.從收入管理看，中國的財政的“四本賬”，按收入規模排列：一般公共預算>政府性基金預算>全國社會保險基金預算>國有資本經營預算。其中，一般公共預算主要是靠稅收貢獻的，比如增值稅、企業所得稅、消費稅和個人所得稅等，規模超過18萬億;而政府性基金收入，規模9萬多億，主要由國有土地使用權出讓收入組成，一般占比超過80%;社保收入專款專用;國有資本經營收入主要是國有企業資本收入，規模有限，不到5000億。
國有土地出讓收入是政府基金收入的主要部分，規模超過8萬億。
三、土地出讓金劃歸稅務部門征收并非臨時起意，而是大勢所趨
1. 稅務部門征收非稅收入是本輪機構改革的目標之一。早在2018年2月，十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》就明確：”將省級和省級以下國稅和地稅機構合并，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責“。
2018年7月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國稅地稅征管體制改革方案》，再次明確”劃轉社會保險費和非稅收入征管職責“，要求”按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責劃轉到稅務部門的范圍，對依法保留、適宜劃轉的非稅收入項目成熟一批劃轉一批，逐步推進。
其目的主要是為了提高征管效率，加強非稅收支管理的規范性。
2. 稅務機關統一收取政府非稅收入也是國際慣例。國外政府相關收入，包括稅收和非稅收入，甚至交通罰款等，一般都由“稅務機關”統一收取。也正因為這樣，征收機構名字一般不用“稅務局(Taxation Administration)”，而是叫“收入局(Revenue Service)”，比如，美國叫"Internal Revenue Service"，英國叫“皇家收入與關稅局等。
3. 目前已有多項非稅收入征收劃轉至稅務部門統一征收。”五險一金"等社會保險費已從2019年1月1日起交由稅務機關征收;今年以來，已有水土保持補償費、地方水庫移民扶持基金、排污權出讓收入、防空地下室易地建設費等近20項非稅收入劃轉至稅務機關征收;甚至土地出讓金也不是自然資源部門劃轉的第一項非稅收入，5月12日，國家稅務總局、財政部、自然資源部、住房和城鄉建設部、中國人民銀行五部門《關于土地閑置費 城鎮垃圾處理費劃轉有關征管事項的公告》(2021年第12號)，明確將土地閑置費、城鎮垃圾處理費等劃轉至稅務機關統一征收。具體文件見后續的“總第644篇”。[不過，土地閑置費嚴格意義上屬于行政處罰的罰款，看來下一步有望像國外一樣把行政處罰的罰款等征繳也一并劃轉給稅務部門]
四、劃轉改變了土地出讓金征收部門、流程和格局，但影響有限
文件出來后，一些解讀過于偏頗，甚至危言聳聽，說什么土地出讓制度壽終正寢、別了土地出讓金、房企崩塌等，實際上，從文件內容和我們之前的分析看，土地出讓金征收部門、流程等確實發生重大變化，但土地出讓制度并未變化、土地出讓金性質、歸屬和使用等并未發生改變，對房地產市場影響有限。
1. 土地出讓金征收部門、收取流程發生重大改變。
過去，土地供應一般由市縣政府自然資源部門按照規劃和供地計劃，以出讓、作價出資、入股、租賃或劃撥方式向用地者組織供地;自然資源部門根據供地結果簽署出讓合同等用地合同;用地合同中，應當明確約定該國有土地使用權受讓人應當繳納的土地出讓收入具體數額、繳交地方國庫的具體時限以及違約責任等內容;用地者按要求將土地收入繳入地方國庫;自然資源部門和財政部門核實入庫情況，未及時繳納的應當督促繳納。
劃轉稅務部門征收后，征收部門和征收流程確實發生了變化,相關信息推送給稅務部門后，稅務部門負責向土地出讓權受讓人征收和催款。新的流程詳見下圖：
2. 土地出讓活動組織實施、土地出讓金歸屬和使用并未發生變化。
此次劃轉是非稅收入征管改革的一部分，只是改變了土地出讓金的征收部門和具體征收流程，土地出讓制度、土地供應組織實施、土地出讓金歸屬和使用等并未發生變化。確立土地出讓制度的《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》等法律基礎并未調整;土地出讓等供地活動依然由市縣自然資源部門按照規劃、計劃依法組織實施;土地價款確定的機制和路徑不變，依然通過招標拍賣掛牌協議出讓或劃撥等確定;土地出讓合同等用地協議依然由市縣自然資源部門根據供地結果與用地者簽署;不動產登記流程和標準也未發生變化。
從土地出讓金使用看，《通知》明確，“四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續按照現行規定執行”,也就是說，除了改變征收流程，土地出讓活動、土地出讓收支仍依照現行政策，全額納入地方政府性基金預算管理，收入全額繳入地方國庫，支出通過地方政府性基金預算安排。
土地出讓制度還在，土地出讓金高低仍由土地市場決定，土地出讓金仍是地方收入，使用范圍不變，也沒有改變房地產調控力度，大可不必想太多!
3. 劃轉有助于提高征收效率，有助于解決土地出讓金欠繳、漏繳等問題。
過去，盡管國務院、財政部等文件都明確土地出讓金的征管部門是財政部門，但實際征收責任是落在市縣自然資源部門身上的，由于征收手段、措施限制，自然資源部門只能通過督促、仲裁或訴訟方式催繳，土地出讓收入欠繳、漏繳、緩繳、免繳時有發生，收繳不力還要承擔責任。劃轉后，由稅務部門統一征繳，稅務部門征繳力度大，手段和措施豐富，有望加大征繳力度，提高征管效率，解決欠繳、緩繳問題。
用地者，包括各房地產開發企業在內，還想不按時繳納出讓金，或者先拍下來再說等，需要斷了這些念想。
4. 劃轉有助于解決政府減免、返還出讓金問題，可以及時掌握i各地出讓收入情況。
過去土地出讓金由市縣財政、自然資源部門收繳，這兩個部門都是政府的組成部門，受政府影響大，一些政府隨意減免緩和返還土地出讓金問題時有發生，換轉后，稅務系統是垂管系統，和地方政府相對獨立，地方政府難以再對出讓金減免緩和返還，有助于規范秩序讓企業公平競爭。
同時，由于稅務系統的垂直管理和遍布全國每個角落的金稅工程，每一筆收入都會在系統里及時、準確顯示出來，大家可以想一想個人所得稅和其他稅收的的管理，每一筆都及時清楚，因此，劃轉稅務機關統一征收后，中央對全國每年8萬多億的土地出讓收入、1000多億的礦產資源專項收入等將不再是霧里看花，可以做到即時掌握。
5. 劃轉對房地產市場影響有限，但對一些政府平臺公司或有影響。
此次劃轉是非稅收入征管改革的正常進程，并非專門針對房地產市場，實際上征管部門和流程改變并未改變土地供應量和成交價格，對土地市場和房地產市場供求變化影響不大。
加大出讓金征管力度，對那些存在減免緩出讓金的企業資金壓力會加大，對一些靠土地注資或先拿地再政府返還出讓金的政府平臺公司來說，壓力也將加大。
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