城鄉規劃師|直筒子市——不設區的地級市”有啥特征?
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前不久，民政部發布的一條重磅公告火爆全網：國務院批準海南省三沙市設立西沙區、南沙區。這也就意味著，海南省三沙市正式告別“不設區地級市”這一頭銜。
三沙設區之后，全國現有“不設區地級市”就只剩下4個，分別為廣東省東莞市、中山市，海南省儋州市以及甘肅省嘉峪關市。到底什么是“不設區地級市”?它們又為什么不設立市轄區呢?
什么是“不設區地級市”?
想弄清楚什么是“不設區地級市”，首先要從地級市的概念開始講起。
目前，中國的行政區域基本上劃分為四級，即省級、地級、縣級和鄉級。地級市屬于地級行政區，行政地位與地區、自治州、盟相同，由省、自治區直接管轄。根據民政部官網公布的行政區劃統計表，截至2018年底，全國地級行政區劃單位共333個，其中地級市多達293個，約占地級行政區總數的88%;另外還有7個地區、30個自治州以及3個盟。
在地級市的行政規劃上，絕大多數地級市會設立多個市轄區，并轄縣級市、縣、自治縣等縣級行政區。但也有一些特殊情況，比如有些地級市只設市轄區，不轄縣級行政區，它們屬于“全區市”，這樣的地級市全國共有13個。還有些地級市雖轄縣級行政區，但只設一個市轄區，它們屬于“單區市”，目前共有59個，約占全部地級市的五分之一。還有些地級市既不設立市轄區，也不轄縣級行政區，直接管轄街道、鎮、鄉等鄉級行政區，俗稱“直筒子市”，也就是本文的“主角”。
全國曾有15個“直筒子市”，其中9城已陸續設立市轄區，2城被撤銷或與其他地區合并，還有4城目前仍未設立市轄區，就是東莞、中山、儋州以及嘉峪關。它們為什么不設立市轄區?這其中的歷史、現實原因說起來頗為復雜。
它們為什么不設立市轄區?
通常來說，不設區的地級市大都是由縣或縣級市升級而成的，如深圳、東莞、珠海、中山、韶關、儋州、日照、三亞、北海等以前都是縣或縣級市，嘉峪關以前還是個鎮。這些原本屬于縣的城市通常只有縣城一個比較小的核心區，其他鄉鎮大多零散不成片，體量也很小，人口、經濟、城市、交通發展還不完善，所以就成了直接市管鎮的“直筒子市”。
這種城市的設立有一定的試點意義。市直接管鎮(街)，省去了中間的縣(區)，理論上自由度更大，市里的重大決策也比較容易落地，還少了一級財政支出，非常適合經濟快速發展。所以在改革開放初期，這種“直筒子市”一度很時興。
但隨著城市人口、經濟總量和建設規模的快速增長，城市管理、資源分配、公共服務等方面的需求也不斷增大，鎮級政府在行政管理方面就有些力不從心。鎮與鎮之間也難以聚合，存在各自為政、產業結構雷同、貧富差距過大等眾多問題。而市政府除了要履行本級政府日常工作職責外，還不得不直接面對各基層政權組織，處理中間環節出現的各類事務，也是“苦不堪言”。所以，大多數“直筒子市”在人口、經濟等方面發展到一定程度后便陸續設立了市轄區，變成了普通的地級市。
而設立了市轄區的普通地級市，近些年還在不斷通過撤縣設區、撤并鎮設區等方式擴大都市區范圍，提升中心城市規模。根據國家統計局的數據，1998年-2017年，全國市轄區的數量從737個增加至962個，占縣級行政區總數的比例也從26%提高到34%。在這種大趨勢下，東莞、中山、儋州、嘉峪關這4個“直筒子市”就顯得頗為特殊。
嘉峪關地處甘肅西北部，總面積2935平方千米，2019年常住人口為25.31萬人
其中嘉峪關不設立市轄區的原因比較簡單。1958年，國家“一五”重點建設項目“酒泉鋼鐵公司”在甘肅酒泉縣成立，并以原城鎮為主，在1965年設立了縣級嘉峪關市。但考慮到“酒泉鋼鐵公司”是地廳級建制，縣級嘉峪關市不方便領導，所以1971年國務院批準其為政企合一的省轄市。因為嘉峪關人口少、地域小，在當時并未設區。即使到了2019年，嘉峪關的常住人口也僅為25.31萬人，而2014年民政部起草的《市轄區設置標準》規定，最小市轄區人口不得少于25萬人。
儋州是海南省第四個地級市，土地面積全省第一，人口數量全省第二
儋州作為這4個“直筒子市”里最年輕的地級市，已提出過“撤鎮設區”的需求。2017年，儋州人大代表向省政府提出了設置市轄區的建議，并給出了“三個市轄區”、“四個市轄區”兩種區劃方案。海南省民政廳對此的答復并未公開，從目前的現狀來看，這個提議并未得到同意。而民政部起草的《市轄區設置標準》中，也只提及了“市區總人口100萬人以下的市，平均每40萬人可以設立1個市轄區”“最小市轄區人口不得少于25萬人，非農業人口不得少于10萬人”以及“市轄區的設置要規模適度，布局合理，不得形成飛地”這幾項標準。至于儋州設區被否的個中原因，目前海南省民政廳還未公布。
東莞和中山作為曾經的“廣東四小虎”成員，無論是經濟發展還是人口增長都十分迅猛，按理說早應設立市轄區。最近10多年來，東莞、中山以及廣東省也都曾提及區劃調整，卻由于設鎮眾多、牽涉的利益關系頗為復雜等原因不得不半途而廢，這其中又以新一線城市東莞最為典型。
東莞或將另辟蹊徑?
一個鎮擁有超過80萬人口、200多億的GDP、近30億元的財政收入……在2010年左右的東莞，這樣的富鎮不止一個。中山大學教授、東莞市政府智囊團成員林江稱：“東莞一個鎮就抵得上內地10個窮縣。但是，由于鎮只有鎮權，雖然領導的級別均為縣處級，但是很多審批事項依然只是鎮級。重復建設、資源浪費，嚴重制約了東莞的經濟發展。”
對于這個問題，東莞和廣東的做法是先給鎮級政府下放事權，再適時聯并撤鎮建區。2009年底，廣東省出臺了《關于富縣強鎮事權改革的指導意見》，2010年又印發了《關于簡政強鎮事權改革的指導意見》。到2010年底，東莞通過授權、委托和調整派駐機構管理體制等方式，在產業發展、城市建設、社會管理、市場監管和公共服務方面，依法下放鎮級政府575項事權，“擴權強鎮”全面鋪開。
然而，轟轟烈烈的擴權強鎮在東莞開展得如火如荼，但是真正談到撤鎮建區，卻是雷聲大雨點小。2006年和2010年，東莞市委書記劉志庚兩次提及區劃調整，卻遲遲沒有實質進展。2011年，廣東又出臺了《關于進一步深化簡政強鎮事權改革的意見》，提出將適時在東莞、中山撤鎮或并鎮建區。然而，在此后的4、5年時間里，東莞的區劃也未有任何變動，這其中的阻力到底來自哪里?
第一重阻力來自數量眾多的既得利益階層。當時的東莞有32個鎮/街道，加上后來新設立的松山湖等4個園區，也就是有36個正處級級別的鎮委書記，每個鎮政府機構繁雜，并且都下設有黨委書記，這樣一來就有將近800名副科級以上干部。倘若鎮街合并，必然會面臨現有官員的重新洗牌，也難免會有官員間接被“貶”。這樣一來，無論是哪個鎮的官員從自身利益出發，都不愿意自己所在的鎮被合并。
東莞某鎮黨委書記就曾在采訪中無奈地表示，有不少鎮級官員存有抵觸心理，尤其是那些將被合并的小鎮，“像望牛墩鎮一樣只有30多平方公里，幾十億GDP的小鎮，麻雀雖小，五臟俱全，書記、鎮長肯定是寧做雞頭也不做鳳尾。”
第二重阻力就來自于對權力回收的擔憂。根據憲法規定，中國的建制實行五級制：鎮、縣、市、省、國家。鎮是屬于五級建制中的一級，其作用是為公共基礎服務，是掌握實權的。而區屬于政府派出機構，不屬于中國建制的一級，沒有實權。“撤并鎮設區”后，市政府此前下放到鎮的事權，是隨時可以收回的。雖然廣東出臺的《關于進一步深化簡政強鎮事權改革的意見》中明確提出，在擁有縣級權限的強鎮改革時，原來的政策制定、規劃協調、行政審批和行政許可、行政執法、行政監督等職能會相應上移到區，但這種懷疑和博弈不是一時間能夠消除的。
不過，雖然近些年“撤并鎮設區”未能有實質性進展，但東莞也做出了一些嘗試和調整。2015年，國家發改委印發《新型城鎮化試點方案》，東莞被列入試點范圍，并在虎門鎮、長安鎮開展“撤鎮設市”試點。在此后的具體落實中，東莞也作出了直接賦予兩鎮縣級管理權限、適當調整稅收分成比例和財權等改革措施。中山大學教授林江提到，雖然“鎮級市”在行政級別上并無改變，但其獲得的縣級管理權限卻是法定的，并不是市政府想收就收得回去的，與此前簡政強鎮時下放的權限大不相同。
2017年，在粵港澳大灣區規劃上升為國家戰略之后不久，東莞又出臺了《關于推進園區統籌組團發展戰略的實施意見》，將全市劃分為城區片區、松山湖片區、水鄉新城片區、濱海片區、東部產業園片區和東南臨深片區等六大片區。其中松山湖片區率先“探路”，成立了發改、國土、交通、規劃、工商等多個直屬分局，直接行使市局前移審批職能。
東莞六大片區規劃圖
這兩種嘗試都頗有亮點。如果虎門、長安“撤鎮改市”推進順利，在不遠的將來，鎮級市或許會成為東莞的常態;六大片區的劃分本身就具有重構版圖的意義，若片區統籌發展成績顯著，“撤并鎮設區”也許可以就此成型，也有可能探索出新的行政管理體制。對于這個強鎮林立的新一線城市來說，無論是哪種行政改革都不可能是一蹴而就的，也是考驗當地主政者的一個長期議題。
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