城鄉規劃師|國土空間規劃信息化支撐下的低效及存量用地盤活及管理
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國土空間規劃信息化支撐下的低效及存量用地盤活及管理
一、背景
國土資源部印發的《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見(試行)》的通知(國土資發【2016】147號)中提出：為健全節約集約用地制度，盤活建設用地存量，提高土地利用效率，深入推進城鎮低效用地再開發提出本意見，實現發下總體目標：城鎮低效用地再開發規范推進，土地集約利用水平明顯提高，城鎮建設用地有效供給得到增強;城鎮用地結構明顯優化，產業轉型升級逐漸加快，投資消費有效增長;城鎮基礎設施和公共服務設施明顯改善，城鎮化質量顯著提高，經濟社會可持續發展能力不斷提升。
2020年3月30日中共中央 國務院下發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中也明確指出：鼓勵盤活存量建設用地。充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，研究完善促進盤活存量建設用地的稅費制度。以多種方式推進國有企業存量用地盤活利用。深化農村宅基地制度改革試點，深入推進建設用地整理，完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，為鄉村振興和城鄉融合發展提供土地要素保障。
空間規劃應該從土地使用的經濟績效、社會價值、生態效益等全方位綜合考評是否是高質量發展，而且要加強社會價值和生態效益的權重。所有非高質量發展的空間都應該納入低效用及存量用地空間范圍。
二、低效及存量用地的分類
(一)批而未供土地
是指依法已經國務院或省級人民政府批準土地征用或農地轉用，而未供應出去的土地。
(二)閑置土地
是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。
(三)低效土地
低效用地包括：
1.低效住宅用地：包括老舊居住區、棚戶區和城中村等;
2.低效公共管理與公共服務類用地：包括行政單位搬遷或者劃撥的用地、教育科研用地(包含考慮搬遷的中小學用地);
3.低效工礦倉儲用地：包括“退二進三”產業用地、國家產業政策規定的禁止類、淘汰類產業用地等;
4.低效商服用地：包括業態低端、與城市規劃不符的商業用地;
5.低效其他建設用地：包括其他布局散亂、設施落后，規劃確定改造用地;
通過對批而未供土地跟蹤督辦，對閑置土地整理收回，對低效用地的識別，最終匯集形成存量用地庫。
三、低效及存量用地的識別
在國土空間規劃信息化技術的支持下，低效及存量用地可以通過相關技術手段進行梳理和識別。
(一)批而未供土地梳理方式
1.梳理“批”地信息：即國務院和省級人民政府批準的新增建設用地(含城市批次用地和單獨選址)建立空間數據庫及相關屬性信息庫;
2.梳理“供”地信息：即指已批土地中，依法辦理供地手續的土地。同時，根據《關于嚴格建設用地管理促進批而未用土地利用的通知》，對城市基礎設施等用地主體不明確，且已實際使用土地進行開發建設的，可視為已供地予以備案。建立供地空間數據庫及相關屬性信息庫;
3.梳理“批而未供”：根據“批”、“供”空間數據進行相交分析，配合相關的屬性信息，找出“批而未供”地塊。
(二)閑置土地梳理方式
通過核實《國有建設用地使用權有償使用合同》或者《劃撥決定書》約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地，識別閑置土地。
(三)低效用地識別方式
利用空間圖像分析和大數據分析手段，從空間品質分析、經濟活力效應、民生設施和人居環境分析等多層面構建城鎮低效用地及存量用地的判定指標，進行識別劃定。指標包括：
1.空間品質分析
通過三維實景模型，根據需要設置相應的精度、廣度和尺度，將建成模型與相關規劃數據(城規、土規等)等要素疊加，對海量數據進行計算與量化分析，重點研判低效及存量用地分布、規模、風貌等內容，在宏觀、中觀、微觀三個層面，深化對低效用地和存量用地的物質空間進行量和質的精準分析。
2.經濟活力效應
基于大數據運用，通過收集區域交通出行、經濟聯系度等要素，基于引力模型來分析低效存量用地區域經濟區位。
3.人群活動頻率分析
利用人口大數據探索人的活動規律，通過熱力差值判斷人群聚集頻率，判斷城區人群活動區域與低效及存量用地之間的關系。
4.城市POI分析
利用城市POI數據分析，判斷區域內設施(企業類別、分布密度、強度及關聯度、營收及稅收等)數量及類型分布與低效及存量用地關系。
5.土地使用績效分析
包括對產業結構(門類)、產業效益(投入、產出、稅收等)、建設強度等方面從定性、定量兩個層面綜合分析，全面評價產業用地使用績效。
6.城市公共配套設施服務水平分析
對醫、教、文、體、衛以及養老等公共服務設施進行布局、規模、服務距離、服務質量等綜合分析和評價，為低效及存量空間利用指出方向。
7.公共開場空間及公共綠地服務水平分析
強化對開敞空間及公共綠地的分布、規模、設施服務水平等相關內容詳細分析。
8.城市公共景觀界面的可視化分析
利用城市街景照片(海量數據)為基礎，通過機器深度學習對街景場景進行識別，刻畫出街景景觀品質情況與低效用地空間的分布關系。
9.城市出行環境品質分析
根據道路交通通行容量及現狀地形情況，利用GPS導航軌跡分析，建立空間出行成本模型;同時基于空間句法對道路可達性、空間整合度、居民出行便利性等相關內容解析，快速準確的分析出低效存量空間區域內的居民出行環境。
綜合以上相關指標，從空間品質分析、經濟活力效應、民生設施和人居環境分析等方面構建低效用地判定標準，明確低效用用地空間分布。
低效用地空間分布圖
四、低效及存量用地處置及管理
隨著空間規劃發展模式從增量時代到存量時代的轉變，低效及存量用地在戰略層面要提升應用維度，要從“規模擴張”的舊模式到“存量優化發展”新模式轉變，存量空間利用不再是簡單的改造重建。
以下描述如何通過信息化技術手段實現對低效和存量用地的管理。
(一)梳理全域批而未供土地空間底板
以全市農轉用審批數據、已供地紅線總圖、已辦證宗地圖及影像圖為基礎，結合省、部土地市場動態監測與監管系統數據，根據審批時序先后，開展數據清洗并開展疊加分析，形成互不重疊，且與省、部數據聯動的空間底板，為實現土地盤活和精準供地提供空間要素保障。
空間底板
(二)制作批而未供項目清單圖則
將批而未供空間底板與城市總體規劃、生態控制線、規劃“一張藍圖”、村莊布局規劃等數據進行疊加分析，結合衛星影像與各區征收部門上報數據，制作“一地一策”清單圖則，靠前服務土地征拆工作，服務招商項目策劃和落地實施。
“一地一策”清單圖則
(三)建立低效及存量用地數據庫
統一標準建立低效及存量用地信息數據庫，納入國土空間規劃“一張圖”數據體系，實現對用地權屬、空間位置、規模品質、現狀特征的精細化管理。
(四)制定低效用地改造的推進路徑
通過對省、市政策的解讀和行政職能的分析，同政府共同建立低效用地開發流程及保障措施，明確低效用地開發流程。
(五)利用信息化手段為土地高效利用保駕護航
1.自然資源一體化信息系統
全程管理工程建設項目全生命周期，加速土地批、供、用等環節的監管，提速行政審批過程，杜絕人為因素導致的批而未供、供而未用行為;
2.綜合監管系統
通過要素保障功能，在要素保障底圖的監管下，根據協調機制自動觸發調規、農轉、征拆等要素保障程序，形成任務并跟蹤督辦;
項目建設過程全流程可視化跟蹤，履約情況自動監測預警、自動提醒，閑置土地處置自動啟動督查督辦流程。
3.國土空間規劃“一張圖”實施監督系統
通過規劃實施評價，建立對低效用地的長效評價和識別機制，不斷提升土地利用水平，指導規劃更新。
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