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導讀：

伴隨著中國改革開放和快速城市化進程，城市規劃行業經歷了市場化轉型，在人員規模、服務領域、業務范圍、項目類型等各方面都有很大的發展。“地方政府企業化”和空間規劃博弈是影響行業發展的制度因素。

國土空間規劃體系的重構，對城市規劃的政策性、實施性、科學性提出新的要求，城市規劃行業面臨嚴峻挑戰;但仍具有強大的專業技術優勢，在城市建設、城市研究和決策咨詢、智慧城市等領域有著廣闊的市場前景。

未來的行業努力方向是加快專業融合與跨界，提升空間設計水平和推進規劃信息化、智能化。

作者

鄒兵 深圳市規劃國土發展研究中心總規劃師，教授級高級規劃師，深圳市城市規劃協會會長

國家規劃管理體制改革和“五級三類”國土空間規劃體系框架確立后，曾經在中國城市化過程中發揮了重要作用的城市規劃行業發展前景怎樣?這是當前廣大城市規劃從業者普遍關心且備感困惑和焦慮的問題。

目前，學術界有關國家規劃體制改革對城市規劃影響的討論，主要集中在規劃理念、工作內容和技術方法轉變等方面，對今后城市規劃行業在市場需求、業務領域、運作模式等方面可能發生哪些變化涉及較少。此文試圖就這幾方面進行初步的探討。

01

改革開放以來我國城市規劃行業

轉型發展的歷程與特點

所謂行業，是指從事國民經濟中同樣性質的生產、服務和其他經濟社會活動的經營單位或者個體的組織結構體系。一項工作或活動能夠發展成為一個行業，必須具備能夠實現產業化、市場化的條件。

城市規劃行業就是由從事城市規劃相關工作的企事業單位、社會組織和個體共同形成的組織結構體系，主體是各類城市規劃設計和咨詢機構(簡稱“規劃院”)。

改革開放以來，我國城市規劃行業的轉型發展與規劃院的市場化改革密切相關。

1.1 我國城市規劃設計院設立的初始定位和特點

據孫施文的研究，規劃院作為我國城市規劃制度體系的重要組成部分，是20 世紀50 年代參照蘇聯模式逐步建立起來的。

當時基于城市規劃是國民經濟計劃具體落實的基本認識，設立規劃院遵循的是“行政”與“技術”相互分離的思路，以盡量避免規劃編制受到太多行政和政治因素的影響。

規劃院主要承擔城市規劃編制的技術工作，不負責各項規劃方針政策、法規規章的制定，也不直接參與規劃的行政管理和實施過程。

這樣的工作定位和制度安排，對我國城市規劃行業的發展格局產生了深遠的影響，使得規劃院除了具有很強的專業技術性以外，同時還具有如下特點：

✔ 第一，工作重點是服務城市建設。

這決定了規劃院最初主要是由有建筑或工程專業背景的技術人員組成，與建筑、市政工程聯系緊密。這也是本次機構改革將城鄉規劃職能由建設系統劃歸自然資源系統后許多技術人員感到無所適從的重要原因之一;

✔ 第二，工作方式具有在地化特征。

由于規劃必須直接指導建設項目在地方的落地實施，因此不論哪級規劃院，都必須與當地政府建立密切的合作關系，都需要充分考慮地方的實際操作和發展需求。這為后來城市規劃編制存在較多的地方傾向埋下了伏筆;

✔ 第三，管理運作的相對獨立性。

盡管許多規劃院都被確定為事業單位，與行政部門有密切的業務聯系，甚至人員都可以相互交流，但在單位人事和財務管理上，其始終保持著較大的獨立性。這成為規劃院以后逐步走向企業化、市場化的前提條件。

1.2 改革開放后我國城市規劃設計機構的市場化轉型歷程

改革開放以后，城市規劃迎來“第二個春天”，各地規劃院紛紛恢復或新設，并于20 世紀80 年代中期開始，逐步推行事業單位企業化管理。

以1985 年國家計委頒布《城市規劃設計收費標準(試行)》為標志，規劃編制工作進入收費咨詢階段，規劃局與規劃院過去平行的工作關系，轉變為甲、乙方的合同委托關系。

許多規劃院轉為自收自支的事業單位后，其經營自主性、用人用錢的靈活性得到進一步加強。規劃院注冊登記管理、資質管理、全面質量管理等措施相繼出臺，以及后來注冊規劃師制度的推行，都進一步強化了規劃院的企業化屬性和規劃師的職業屬性。

1994 年，中國城市規劃協會正式成立，標志著城市規劃作為一個獨立的行業得到普遍認可。

中國加入WTO 后，規劃設計市場全面開放。在國家推動事業單位改革的進程中，一些規劃院改制為國有企業或股份制企業。

與此同時，民營規劃院增長迅速，國外規劃設計咨詢機構也紛紛進入中國市場。據統計，截至2018 年4 月，全國甲級規劃機構已從1987 年的不足40 家增長到417 家，并由過去以事業單位規劃院為主體，轉變為多種經營體制并存的多元化局面。

至此，中國城市規劃行業的市場化格局基本形成。

02

我國城市規劃行業發展的現狀特點

改革開放四十多年來，城市規劃行業的直接貢獻就是完成了大量規劃編制任務，保證了城市建設都是在規劃指導下展開的，維護了城市快速增長過程中的基本空間秩序。城市規劃行業持續發展壯大，呈現出如下特點。

2.1 服務對象打破屬地限制

各級規劃院的初始定位都是為本級政府提供專業服務。

但長期以來，全國規劃技術力量分布存在嚴重不均衡的現象，主要的規劃設計人才都集中于國家、省級的規劃院，以及經濟發達的省會城市、中心城市的市級規劃院，其他地區的規劃技術力量較為薄弱。

城市規劃設計市場開放后，隨著城市化在全國范圍內的快速推進，各地政府都高度重視城市規劃且舍得投入資金，普遍要求以國際先進城市或沿海發達城市為標桿，邀請高水平技術團隊參與本地規劃編制。

除了國家、省級和高校規劃院外，上海、廣州、深圳等地的市級規劃院以及新成立的民營規劃院，率先打破屬地服務限制，跨地域承擔規劃設計任務，形成了眾多規劃院為爭取地方規劃編制任務而激烈競爭的局面，對此地方政府也樂見其成。

這在一定程度上彌補了全國規劃技術力量分布不均衡的缺陷，保證了技術力量薄弱的地區也能夠獲得高水平的規劃技術服務。

以深圳為例，通過分析2013 至2019 年連續四屆深圳市優秀城鄉規劃設計獎評選申報項目的地域分布特點，發現深圳市本地項目占比為40%~45%;廣東省其他地區的項目占比為15%~20%;廣東省外的項目通常占比為40% 左右，且分布的地域十分廣泛，覆蓋到內地28 個省、自治區和直轄市;還有借助國家“一帶一路”倡議拓展到海外的規劃設計項目。

如果統計規劃院承接的總項目數量和設計收費總額，估計外地項目的占比會更高。

2.2 業務范圍跨越部門界限

長期以來，服務于建設系統一直是城市規劃的核心任務。

隨著擁有地理學、經濟學、交通學、生態學、管理學等更多學科背景的技術人員的加入，城市規劃對城市問題的研究越來越廣泛和深入，推動規劃業務范圍呈現出向縱向和橫向兩個維度拓展的趨勢。

•縱向上，向下往建筑、市政工程設計領域延伸，向上延伸到區域規劃、城鎮群規劃、城鎮體系規劃等;

•橫向上，拓展到交通市政、園林綠化、產業空間布局、生態修復等其他專項規劃領域;

•內容上，從物質性規劃設計跨越到發展戰略、規劃管理、政策研究等。在發改部門、產業經濟部門、交通部門、環保部門組織的各類規劃中，也常有規劃院積極參與的身影。

前幾年，多部門分別推行“多規合一”試點實踐，規劃院也是參與最多的，其處理空間問題的專業優勢得到廣泛認可。

2.3 項目類型豐富多樣

近20 年來，城市規劃設計項目明顯的變化趨勢是非法定規劃越來越多，非傳統的規劃類型和品種也越來越多。

筆者分析了近幾屆全國優秀城鄉規劃設計獲獎項目的類型，一個共同的特點是非法定規劃所占比例大大超過法定規劃，新型規劃項目的比例超過傳統規劃。

以2017 年度全國優秀城鄉規劃設計評選結果為例，在獲得一等獎和二等獎的116 個項目中，總規、控規、城鎮體系、歷史名城保護規劃等法定規劃僅有18 項，占總數的15%;加上城市設計、綜合交通等傳統類項目，也僅有35 項，占總數的30%。

這種情況在深圳市的歷屆評優中表現得更加突出，無論是申報數量，還是獲獎結果，嚴格意義上的法定規劃往往不到總數的10%，其他項目都屬于非法定規劃，而且是新型的規劃品種。

這一方面說明法定規劃受到各方面規定條件的約束，創新難度大，因而在評獎中不具優勢;

另一方面也說明，新的規劃類型更貼近地方實際需求，更具有創新的空間，且需求旺盛。

在非法定規劃項目中，最具代表性、占據市場份額最大的項目類型是空間發展戰略、城市設計和各類新型的專項規劃。

•空間戰略規劃，涵蓋從城市到區域，從中心城到新城、新區、產業園區等各個空間層次;

•城市設計，分為總體城市設計、重點地區城市設計和重要節點的城市設計等多種類型;

•專項規劃，除了交通、市政、公共服務、綠地系統等傳統規劃類型外，已經拓展到產業布局、文化旅游、城市更新、生態修復、村莊整治等各領域，還貫穿前期策劃、近期行動和運營模式等規劃實施的全流程。

03

影響我國城市規劃行業發展的制度因素分析

大量規劃設計任務的需求，特別是眾多新型非法定規劃項目的產生，造就了規劃設計市場的持續繁榮，成為支撐城市規劃行業發展壯大最重要的物質基礎。

如此巨大而持續的規劃市場需求究竟是如何產生的呢?分析這些規劃項目的生成機制，有助于更加深刻地理解影響城市規劃行業發展的制度邏輯。

3.1 “地方政府企業化”是推動城市規劃行業做大的外部需求

改革開放四十多年來，我國經濟持續高速增長的主要動力來自地方政府的競爭。

1992 年以后，分稅制、城市土地有償使用、住房制度改革等一系列重大市場化改革制度相繼推出，中央政府賦予了地方政府更大的權力和更多的可支配資源，同時也將更多的經濟增長和公共服務的責任下傳給地方，形成地方各級政府參與“GDP 增長錦標賽”的競爭局面。

地方政府將經營城市、招商引資作為第一要務，表現出強烈的“政府企業化”特征。

城市規劃因其貼近地方需求的先天特質和擅長空間營造的專業優勢，成為這一時期地方政府實現經濟增長目標的實用工具。

2000 年，發端于廣州、以提升城市競爭力為目標的空間發展戰略規劃，成為近十年來最受地方政府青睞的規劃之一。

一方面，空間發展戰略規劃可以充分體現政府施政的意圖，凝聚各方共識，整合資源，統一行動;

另一方面，地方政府也希望借此機會突破法定的城市總體規劃束縛，特別是突破上級政府所設定的用地管控指標，為城市空間擴張提供支持。

空間戰略規劃往往成為一任政府在規劃上有所作為的必然選擇。

這些由地方政府主導的空間戰略規劃，大部分都是以空間擴張為目標，“拉開城市骨架”“做大中心城區”“超常規發展”成為規劃的基本指向。

宏觀層次的空間戰略規劃為城市空間擴張確定了方向，重點地區的土地經營就成為規劃下一步實施的首要目標。

法定的控制性詳細規劃往往并不作為實現空間管控的手段，而只是土地出讓的前置條件，這也是許多地方控規“編而不批”的重要原因。

“企業化”的地方政府更加關注如何給重點地區的空間“賦能”，提升土地的附加值，并獲得更高的土地財政收入。

因此，在編制控規之前往往會先開展城市設計。城市設計因其具有勾畫未來城市圖景的想象力和創造力、對空間形態的塑造力，以及為精美圖面營造視覺沖擊的表現力等優勢，成為重點地區“空間營銷”的有效工具。

而且城市設計大多以設計競賽的形式開展，吸引眾多知名的國內、國際規劃機構和設計大師參與，本身也可以成為該地區空間營銷的一個重要手段。

地方政府是城市規劃實施的主體，而法定規劃主要是發揮對開發建設行為的管控作用，而無法直接指導有計劃、有步驟推進的具體行動。

各類名目繁多的非法定規劃的產生，源于地方政府對解決城市實際問題的方案訴求。

這些大都是為指導規劃實施而設立的規劃新品種，具有行動性、實操性的特征，既不拘泥于現有的規劃技術標準和規范要求，也不受固定審批程序的制約;政策風險小，運作靈活，可以根據實際情況確定規劃的工作目標和內容，甚至可以成為針對具體問題而量身定做的“定制規劃”。

從地方政府的角度看，這才是“能用、好用、管用”的規劃。

3.2 搶奪空間規劃的話語權是促使城市規劃行業做強的內在驅動

20 世紀90 年代中后期，空間規劃陷入“多規演義”的局面。

1998 年，國土資源部的成立和新土地管理法的修訂，賦予了土地利用規劃強勢的地位，城市規劃對土地利用規模和布局的管控作用受到嚴重的削弱。

2006 年以后，發展計劃改為發展規劃，以及主體功能區劃的推出，強化了發改部門對空間的干預力度。在國家層面的競爭中，由建設部門主管的城市規劃逐漸落于下風。

為了打破土地利用規劃的掣肘和發展規劃的壓制，城市規劃需要主動強化對戰略性問題的思考和研究，謀求更高層面的話語權，空間發展戰略規劃無疑是一個突破口。

戰略規劃，本質上屬于發展規劃，而非建設規劃，具有高層次、綜合性、綱領性特點，容易得到地方行政領導的重視。

國家城市規劃主管部門也意識到空間戰略規劃存在突破法定總體規劃的政策風險，因此，在2006 年出臺的《城市規劃編制辦法》，將空間戰略規劃定位為城市總體規劃的前期研究，是對這種做法實際上的認可。

如果說其他類型的空間規劃在“多規演義”中還可能遭遇其他部門的競爭，城市設計則毫無疑問是城市規劃行業的固有領地，具有無可替代的優勢。

城市設計的經費都比較高，工作周期相對較短，沒有統一的技術規范和明確的審批流程。這既有利于技術人員創造性地自由發揮，也有利于異地規劃模式的運作和企業經營效益的提升。

城市設計往往對規劃資質沒有具體要求，多以競賽方式展開，可以吸引國際、國內更多的規劃設計機構參與，成為市場開放度最高、競爭最為激烈的規劃領域。

無論是城市規劃行業，還是主管部門，都有進一步擴大城市設計市場規模、提升影響力的意愿和動力。專項規劃由于工作邊界模糊，是各類空間規劃交叉重疊最多的領域，也是各部門各行業爭奪最激烈的領域，成為城市規劃行業向其他領域延伸滲透的主要方向。

在現行制度環境下，城市總規和控規等法定規劃仍然主要由體制內的規劃院來承擔編制任務。對于大量沒有機會承接法定規劃的體制外規劃院而言，非法定的專項規劃是其在市場競爭中生存和發展的最好機會。

相比傳統規劃項目較高的專業門檻要求，專項規劃讓非規劃學科背景的技術人員有了更多的用武之地，有利于聚集更多的專業人才，壯大技術隊伍，使地方政府和規劃行業收到雙贏的成效。

04

國土空間規劃體系重構對城市規劃行業

帶來的挑戰

我國城市規劃行業的市場化轉型總體上是成功的，提升了工作效率和設計水平，吸引了大批專業人才，壯大了技術隊伍。

但市場化是一把“雙刃劍”，城市規劃工作中所暴露出的許多問題，不可否認也與行業的過度市場化向有密切關系。

《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》作為新時期空間規劃改革的頂層設計，明確了重構國土空間規劃體系的目標和方向：

•在理念上，要優先體現生態文明建設要求，適應治理能力現代化的要求;

•在內容上，要從服務城市開發建設轉向自然資源的保護和利用，對全域國土空間進行全要素的規劃，實現自然資源的統一管理;

•在目標上，要全面實現高水平治理、高質量發展和高品質生活。

同時，對規劃的科學性、嚴肅性、權威性、可實施性也提出了更高的要求。但目前城市規劃行業發展的態勢并不能完全適應國家空間治理能力現代化的要求，主要體現在如下幾個方面。

4.1 過度的市場化取向偏離了規劃的政策性要求

城市規劃畢竟不是一門以營利為目標的普通產業，而是一項具有強烈公共政策屬性的政府職能和技術工作，是國家空間治理的重要政策工具。

城市規劃行業過度市場化的一個直接后果就是偏離了規劃的政策性，在實際工作中充當了“地方政府企業化”助推者的角色。

且不說地方政府直接主導的空間戰略規劃，即使是在法定的城市總體規劃編制中，一些城市的總規對城市性質和定位的論證往往缺乏客觀性，使之變成了當地政府謀求城市地位和爭取政治資源的手段;

關于城鎮化水平和城鎮人口規模的預測缺乏嚴肅性，使之變成爭取建設用地規模的數字游戲。

規劃院作為規劃編制的被委托方，能夠在關鍵問題上堅持原則、堅守底線已屬不易，要真正發揮政策引導功能則更加難以為繼。這也許是國家將城鄉規劃職能劃歸到政策執行力更強的自然資源部的重要原因之一。

過度市場化造成的另一個后果是人為造成了規劃體系的復雜化。在前幾年飽受詬病的“多規演義”格局中，除了存在主體功能區劃、城鄉規劃、土地規劃等空間規劃之間的沖突矛盾外，城鄉規劃體系內部也存在自身不銜接、不協調的嚴重問題。

•一方面，從總體規劃、分區規劃到詳細規劃、專項規劃，規劃層次繁多，造成規劃實施的鏈條越來越長，規劃解決實際問題的能力卻越來越弱;

•另一方面，在層出不窮的規劃項目新品種中，雖然許多新的非法定規劃對于解決實際問題發揮了積極的作用，但不可否認的是，它們也致使一些規劃院為了獲得更多的業務收益，無中生有地策劃出許多不必要開展的項目，造成“規劃泡沫”的問題。

這些不僅造成公共財政資金的浪費，還進一步加劇了規劃體系的混亂。

各層次、各類型規劃之間相互沖突，下層次規劃不符合上位規劃的要求，控規突破總規，非法定規劃突破法定規劃的問題經常發生，甚至出現同一規劃院在同一地區所做規劃提出的結論和解決方案自相矛盾的奇怪現象。

嚴肅的規劃編制工作變成了個人創作，規劃師成為了“縱橫家”和“策劃師”，嚴重損害了城市規劃的公信力和權威性，造成社會各界對城市規劃行業的質疑和批評。

新的國土空間規劃體系更加強調落實和執行國家戰略意志，更加強調自上而下的管控和傳導，而非一味地迎合和滿足地方政府的需求。

這就要求實現“多規合一”，減少規劃交叉重疊、重復編制、彼此矛盾的問題;強調“一張藍圖干到底”，杜絕“一任書記一任規劃”“一個市長一座新城”的不良傾向。

這都要求城市規劃行業在價值導向和政策執行力上有根本性的轉變。

4.2 現有的工作模式不能適應規劃的實施性要求

在從20 世紀50 年代就沿襲至今的技術與行政相分離的思路下，規劃編制任務都是以項目委托的方式開展，規劃院基本形成了以項目運作為核心的經營管理模式。

這種模式能夠厘清行政與技術的工作邊界，有助于提高工作效率，也有利于跨地域的業務開展。

但是規劃編制和實施是一個不可分割的整體過程，將其人為地分割成若干項目進行操作，割裂了規劃編制、管理和實施的關系，弱化了規劃的延續性和系統性。

在規劃信息缺乏充分共享的條件下，同一地區的規劃由不同機構和個人分別承擔，規劃相互沖突的現象難以避免。

新的國土空間規劃體系的重構，更加強調規劃的持續跟蹤、評估、反饋，要求建立規劃預警評估監測信息系統。

經歷過去幾輪全國范圍的總體規劃編制和控規大規模推進，大部分城市的建成區都實現了規劃的全覆蓋，規劃工作重點并不是新編更多的規劃，而是在保持規劃的延續性、穩定性的前提下，更好地實施規劃。

對已有法定規劃的動態維護變得越來越重要，可能導致新編規劃不斷減少，這無疑將影響規劃院的業務來源。

在逐步告別空間擴張、進入存量規劃的時代以后，規劃編制需要對過往的規劃、合同、產權、地籍情況等信息有充分的了解，需要與各利益主體進行多次反復的協商、博弈，需要對不斷變化的情況進行持續跟蹤、及時更新和反饋。

這就要求必須保持技術人員的穩定性、工作的延續性、服務的長期性、反饋的及時性。

而這些條件是目前規劃院以項目運作為主體、注重生產經營效益、以結果為導向的工作機制，特別是異地規劃作業模式難以適應的。

今后的規劃業務不僅是委托完成規劃編制項目，而且可能要打包后續長期的技術服務，整個規劃行業的服務模式都將面臨變革。

4.3 現有的規劃技術手段不能適應規劃科學性的要求

城市規劃行業長期以來最明顯的技術短板，就是規劃編制的信息化程度低。

一直沒有建立完整的空間信息平臺，也沒有形成統一的基礎數據和基礎圖件入庫標準，缺少規劃基礎信息數據庫的支持。

這是與原土地利用規劃相比最大的技術差距。這其中既與主管部門重視程度不夠有關，也有市場化條件下互為競爭對手的各規劃院相互封鎖技術資料、造成規劃信息的交流共享難以實現的原因。

城市規劃行業雖然經歷了數十年市場的繁榮發展，但在技術手段和方法上都沒有取得明顯的突破，規劃編制仍然主要依靠經驗判斷和主觀構想，缺乏嚴謹的科學分析和高質量的空間模擬技術支持，一個重要的原因是規劃編制的信息化水平不高。這不僅制約規劃工作效率和質量的提高，還不可避免地造成大量重復規劃、過度規劃等問題。

新的國土空間規劃要求在完成規劃編制的同時，同步建立空間規劃“一張圖”的信息平臺。

所有圖件都要實現矢量化、數字化;規劃的許多關鍵要素不僅要求定量、定性，而且要定位、定界并通過數據庫匯總，統一歸并到空間規劃“一張圖”上。

這與原來宏觀層次的城市規劃只進行結構性、策略性控制，是完全不同的技術要求。在此方面，許多規劃院缺少相關實踐經驗的積累，在與其他機構的競爭中沒有任何技術優勢。

05

對中國城市規劃行業發展前景的判斷

城市規劃行業面臨的上述各種挑戰，讓許多規劃從業者憂心忡忡。但筆者認為，對行業未來的發展前景不宜過分悲觀。

新的國土空間規劃體系的重構是一項復雜的系統工程，仍然需要充分發揮現有各類規劃技術隊伍的作用。這種判斷是基于如下分析。

5.1 單靠原有土地規劃技術機構無法完成國土空間規劃體系重構的重任

國家機構改革將城鄉規劃轉由以原國土資源部為主要班底重建的自然資源部統一管理，并不意味著以土地利用規劃替代城鄉規劃。

土地利用規劃既有自己的長處和優勢，也存在局限和不足。土地利用規劃經過二十多年的實踐，也形成了自上而下的完整體系，并與土地供應年度計劃直接掛鉤，特別是建立了全國統一的土地監察信息系統，能夠對土地利用的變化情況進行適時的跟蹤。

但總體上看，其仍是以保護耕地、控制農用地轉為建設用地為工作核心，目標較為單一。

新的國土空間規劃體系是對現有各類空間規劃的一次全面整合和重構，對土地利用規劃也提出了全面轉型的要求，要由過去較為單一的約束、制衡職能，轉向綜合、統籌和協調的功能。

過去的土地利用規劃強調自上而下的指標分解和對耕地等要素的嚴格管控，是基于保護的底線思維，采取的管控手段相對簡單。

但對于城市這樣復雜的人工系統，規劃的作用除了控制，更重要的是引導，是致力于理想人居環境的塑造，而非保持現狀不變。這是與針對自然資源要素的規劃完全不同的治理邏輯。

我國現有的、以各級土地勘察規劃院為主體的土地規劃技術機構，是20 世紀80 年代中期在國家強化土地管理的背景下逐步建立起來的，與城市規劃行業相比，其歷史要短很多，人員規模也較少，專業背景較為單一。

•在機制上，基本以全額撥款的事業單位為主，主要服務于本地政府部門，在執行國家政策方面十分有力且有效，但對技術人員發揮主觀能動性顯得激勵不足;

•在專業基礎方面，對經濟社會發展規律的研究、特別是對城市發展規律的研究基礎相對薄弱。土地利用規劃總體上還是一項部門的專項技術工作，開放度和競爭性都顯不足，并不具備發展成為一個行業的條件。

單靠土地規劃院難以完成國土空間規劃體系重構這一復雜的系統工程，也無法滿足今后國土空間規劃多學科發展、多專業融合的需要。

5.2 城市規劃行業仍然擁有強大的專業技術優勢

改革開放以來，城市規劃行業發展的一個重要成就，是培養造就了一支龐大的規劃設計隊伍，集聚了大批規劃技術人才，擁有其他規劃領域無法比擬的專業優勢。

✔ 首先，從國家層面到省、市層面，基本建立了隸屬于各層級的規劃院。

加上眾多高校和科研院所以及民營的規劃設計機構，已經形成覆蓋總體規劃、詳細規劃，包含城市設計、交通市政和其他專項規劃以及城市研究在內的完整規劃體系的技術陣容，人員規模可觀。

✔ 其次，這支隊伍并不是由單一的城市規劃專業人員構成，而是擁有多專業、多學科的背景，具有較為扎實的理論基礎、知識儲備和豐富的實踐經驗。

特別是經過長期的規劃實踐歷練，規劃專業人員已經形成了較為成熟而獨特的規劃思維。

規劃的本質是對未來的導向性，規劃思維是通過構建未來的目標來指導當下的行動。

這種思維模式并不是未經專業訓練的其他學科背景的技術人員能夠天然具備的，卻是做任何規劃都必須掌握的，對于國土空間規劃來說，也是不可或缺的專業基礎能力。

✔ 最后，城市規劃行業已經形成很強的自我生存和發展能力。各類規劃院盡管與政府行政主管部門仍保持著密切的業務聯系，但并不具有依附性，在組織、運營和管理上具有獨立性。

通過多年市場經濟的錘煉，規劃院已經培養出敏銳而強大的學習能力，具有很強的適應性和應變能力。

如前文所述，當前城市規劃行業的服務對象、業務范圍、研究范疇，已遠遠超出過去國家對城鄉規劃工作邊界的定義，拓展到更廣泛的領域，應該有充分信心成為重構國土空間規劃體系所依靠的中堅力量。

5.3 傳統城市建設領域仍然蘊藏巨大的市場潛力

國土空間規劃將規劃對象擴大到全域范圍，涵蓋生態空間、農業空間和城鎮空間。

城市規劃的專業優勢領域主要集中在城鎮空間。雖然城鎮空間在全國國土面積中的占比不到3%，卻是國家經濟、社會、文化、政治發展的主要承載地，是體現“以人民為中心”的價值觀和締造高品質生活的主要區域。未來仍將是國土空間規劃的核心部分，也是城市規劃行業繼續發揮作用的舞臺。

✔ 第一，全國城鎮化的任務還沒有完成，估計至少還將持續20 年時間。

雖然以往以新區、新城建設為主導的城鎮空間大規模擴張的時期已經過去，但建成區的基礎設施建設還有巨大的增長潛力。

無論是區域范圍的城際交通和樞紐建設，還是市域范圍的城市軌道、主干路網、公交車場等交通設施的規劃建設，甚至是市政基礎設施、地下空間開發、海綿城市、公園城市、城市雙修等方面，仍將有持續的建設投入，仍然需要城市規劃行業提供全方位的技術支持。

進入存量發展時代，舊城區的存量更新和品質提升將成為巨大的規劃市場需求。

✔ 第二，國土空間規劃將詳細規劃分為城鎮開發邊界內的控制性詳細規劃和開發邊界外的生態、農業單元規劃。

在城市開發邊界內，控制性詳細規劃將繼續作為規劃管理和行政許可的直接依據，同時，仍然要求將城市設計貫穿于國土空間規劃的各個階段，在塑造高品質國土空間方面發揮重要作用。這是其他行業無法替代的專業領域優勢。

5.4 城市研究與決策咨詢仍然具有巨大的市場需求

“五級三類”國土空間規劃體系的重構，將可能大幅壓縮法定規劃編制的數量，但新的國土空間規劃仍然無法回避過去城鄉規劃或土地利用規劃共同面臨的難題，即在加強自上而下的管控力度的同時，如何有效推進規劃的實施。

經濟發展的動力和責任在地方，規劃實施的主體仍然是地方政府，因此，在法定規劃體系之外，以解決實際問題為目標、以行動為導向的非法定規劃探索，仍然具有重要的實踐價值和意義。

“非法定規劃”這個名詞或許已經不能適應新時代空間規劃的發展要求，但持續的城市研究和規劃決策咨詢工作仍然是地方政府所需要的。

需要改進的方向是，所有規劃研究成果都必須與法定的國土空間規劃“一張圖”保持充分的銜接，而不是像過去那樣淪為突破法定規劃的工具。

5.5 智慧城市建設將帶來新的市場增長空間

新的國土空間規劃要求：

•在編制方法上追求智慧驅動、技術創新;

•要建立覆蓋全域、涵蓋各類空間資源的基礎信息平臺，并以此為基礎建立監測評估和預警制度;

•強化大數據分析對規劃編制的決策支持作用，提升規劃的科學性。

這與國家推進的智慧城市建設目標有一個良好的銜接。智慧城市建設帶動的規劃設計市場空間巨大，將為行業內具備相應技術能力及經驗積累的企業，提供新的發展機遇，并帶來規劃信息行業的重新洗牌。

雖然城市規劃行業的信息化水平相對滯后，但與其他信息技術機構相比，仍擁有自己的特長。原土地規劃信息化建設的目標是提供統一的基礎信息平臺，以作為規劃編制和管理的底圖。

而城市規劃的信息化作為提升規劃編制水平的技術升級手段，是為了更好地展示規劃圖景。兩者具有不同的思維，可以相互補充，錯位發展。

相比于其他軟件平臺服務商、數據供應商等信息企業，城市規劃行業的優勢在于更加了解市場實際需求和規劃業務流程，在構建規劃監管決策體系、“多審合一”機制和審批流程再造等方面，能夠發揮主導作用。

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未來城市規劃行業努力的方向

面對上述挑戰和機遇，城市規劃行業必須主動順應國家的改革方向和市場需求，迅速轉變思想觀念和工作模式，揚長補短，在以下幾個方面共同努力。

6.1 加強與土地規劃技術機構的深度融合

在以往的“多規演義”中，沖突最為激烈的是城市規劃和土地利用規劃，由此也導致規劃管理部門和土地管理部門之間的工作矛盾，以及城市規劃與土地規劃技術機構之間的專業隔閡。

雖然機構改革解決了體制問題，但長期以來形成的思維慣性、技術理念、工作模式差異并不是馬上就會消除。無論是城市規劃工作者，還是土地利用規劃工作者，都需要努力打破各自固有的思維慣性和路徑依賴，互學對方所長，彌補各自不足，才能實現國土空間規劃由“物理拼接”向“化學反應”的深度融合。

對城市規劃工作者而言，應當主動學習土地利用規劃中行之有效的管控手段，深入了解土地調查、用途管制、計劃管理、土地供應和權籍管理等政策知識，在構建“多規合一”的一張藍圖中發揮更大的作用。

6.2 加強跨學科、跨專業的學習和知識儲備

新的國土空間規劃將山、水、林、田、湖、海、草作為一個“生命共同體”，進行統一規劃和管理。

城市規劃行業需要發揮學習能力強的傳統優勢，迅速彌補林業、農業、海洋、水務、生態環境等專業領域的知識缺陷，為向流域規劃、海域規劃、森林規劃、國土整治規劃等領域拓展做好充分的技術儲備。

6.3 鞏固和強化塑造美好人居環境的空間設計優勢

城鄉規劃傳統的工作對象是城鎮和鄉村空間，都可歸為人居環境范疇。

高品質人居環境的塑造和“美麗中國”的建設，離不開高水平規劃設計的支持，需要城市規劃行業持續提升空間設計質量和設計水平。

另外，城鄉規劃作為一項政府職能，雖然被劃歸到自然資源系統，但并不意味著規劃行業從此就將與建設系統脫離關系。

城市規劃、建設和管理密不可分，規劃和設計也不可分。有實力的規劃院應當繼續致力于“規劃—設計—工程”全產業服務鏈條的打造。

6.4 推動規劃行業的數字化、信息化、智能化發展

互聯網、大數據及人工智能等新興技術的發展，已經深刻地改變了經濟、社會生活的各個方面，規劃方案的制定和評估等工作的信息化、系統化是未來行業發展的趨勢。

大數據作為一種工具，能夠為模型分析提供更高的還原性和結果的可靠性;通過對這些數據的深入分析，可以更好地了解城市運行的狀況，助推智慧城市建設。

同時，應大力推進GIS技術、復雜計量模型、多智能體模型等新技術在國土空間規劃編制中的廣泛應用，全面提升規劃行業的科技水平。

“雄關漫道真如鐵，而今邁步從頭越”，國家已經進入生態文明建設的新時代，曾經為中國城市化作出重要貢獻的城市規劃行業，應有主動迎接變革、超越自我、再創輝煌的勇氣和信心。

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