城鄉規劃師|從“兩規合一”到“多規合一”，武漢探索書寫規劃樣本
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從1979年武漢市規劃管理部門成立至今，40年時間倏忽而過，城市在生長在蛻變，規劃探索的腳步也與城市發展同步，一直沒有停止。
上世紀八十年代，武漢市大膽創新，堅持規劃和土地管理部門合署辦公，并利用機制優勢，開始了“兩規合一”的研究與實踐。在隨后多年實際工作中，又進一步融合各類專項規劃，從“兩規合一”向“多規合一”延伸，形成了獨樹一幟的武漢模式。
十九大后，在國家新一輪機構改革的背景下，按照國土空間規劃的要求，規劃部門又從工作組織、技術路線、實施計劃等多個方面，不斷擴展深化“多規合一”改革。為什么要“兩(多)規合一”?“兩規合一”與歷輪城市總規如何同步發展的?在“多規合一”的國土空間規劃體系中，對規劃人又提出了哪些新的要求?在《城市這樣生長——武漢規劃回眸》一書中，我們采訪了趙寶江、眭錄明、盛洪濤等多位局長及規劃工作者，通過他的講述，我們將深入了解武漢市逐步推進“多規合一”改革的歷程。
規土融合走在全國前列，邁出“武漢模式”的第一步
時任武漢市長的趙寶江將他當時堅持土地、規劃不分家作為一件值得驕傲的經歷。他談到這段歷史，“1986年國家下達指令要武漢成立土地局，但運行一年多后，我們就將土地局和規劃局合并起來：兩塊牌子、一套人馬。”為什么要這樣?他認為主要原因是為了提高辦事效率，也是為了更高效地利用土地資源。當時發現，單獨成立土地局以后，辦事程序增加了很多。規劃局看完現場，土地局再去看;規劃局驗了線，土地局再去驗;規劃局批了，土地局再批。兩個聲音、兩種調子的情況下，很難管好土地、執行規劃。他將自己的堅持得益于：“我當過規劃局局長，有一個目標就是規劃局一定要為人民、為政府辦實事，要提高辦事效率，不能平白增加一道程序。
”眭錄明局長介紹，武漢市1979年成立規劃局，1986年成立土地局。放眼全國，當時只有武漢和天津是這種體制。實際上，這種改變也遭到了很多非議和不理解。有個形象的說法，“規劃局和土地局合并，不就是把魚交給貓子看?”但是實踐證明，兩家合并后，改變了“政出多門”的狀況，將全市擰成一股繩，勁往一處使，工作效率大大提高了。
趙寶江提到當時面對的壓力，“當時的市人大常委會、國家土地局都來調查，問為什么要撤銷土地局?我把這樣做的道理進行了陳述，后來上級也被說服并表示同意。”現在國家層面也合并起來了，證明當時的做法還是對的。
上世紀八十年代末，土地、規劃機構合署辦公后，武漢第一次將中心城區的土地、規劃管理工作集中統一。武漢市規劃設計院總規所所長林建偉介紹，隨后制定的1996版總規，實現了城規和土規的“合二為一”。同時，1996版總規又與“九五計劃”完美銜接。城市的發展目標、結構布局，不僅在規土部門實現統一，更與發改委達成一致，形成了政策合力。
“城規、土規的‘合二為一’，為此后‘多規合一’打下良好的基礎。”林建偉說，雖然已走在全國前列，武漢并沒有停滯不前，依舊保持全速前行，深化改革，繼續探索著“多規合一”的改革道路。
“一張圖”為多規合一搭建平臺，助推武漢合力發展
▲一張圖管理平臺
武漢從2010年左右就開始勾畫“多規合一”的構想。以城規、土規“兩規”深度合一為基礎，逐步銜接納入發改、經信、環保、園林等部門發展規劃，實現規劃目標、指標、布局的深度統一。
規劃部門還積極構建“共同規劃”的組織方式，突出“全市規劃全市做”的思想，廣泛邀請全市各區、各部門等利益主體深層次、全過程參與，形成“共同規劃”機制。
林建偉介紹，“多規合一”搭建了一個平臺，讓每個部門把訴求擺出來，經統籌協商后，找到最優的解決方案。他形象地解釋道，“這相當于把問題前置，在圖紙上提前消化矛盾。”在此理念下，2010版總規有了一個標志性的成果——國土規劃綜合一張圖，即把所有規劃的信息疊加到“一張圖”上，實現了“全市一盤棋”。
“從前有多個規劃平臺，經過整理后，現在只需查閱‘一張圖’，就能把城市所有用地規劃，看得明明白白。”武漢市規劃編制研究和展示中心副總工程師吳志華說，在這“一張圖”上，可以清楚地看到某一區域不同階段、不同機構編制的各類規劃信息，規劃編制更有針對性。
同時，各區、各局在實際工作中，都會以“一張圖”作為唯一準繩，依規辦事，保障整座城市依照規劃，高效而有序地朝著美好生活邁進。
吳志華介紹，武漢“一張圖”在全國率先提出，理念非常先進，也吸引了很多城市來漢學習“多規合一”的經驗。
這張圖也為武漢斬獲很多榮譽。截至2018年底，國土規劃綜合一張圖及延伸成果，累計斬獲近20項省部級一等獎、金獎，成為彰顯武漢規劃實力的亮點。
目前，武漢已形成由規劃部門統籌，全市各單位銜接、共同編制規劃的模式，實現了規劃編制與規劃管理的有效銜接。
構建國土空間規劃體系，規劃人面對更多挑戰、更高要求
▲圖片說明：武漢將以新一輪國土空間總體規劃編修為契機，推動城市多中心、網絡化、組團式發展，形成“兩江三鎮、六軸六楔、北峰南澤”的空間格局。
2018年，自然資源部成立，著手建立國土空間規劃體系。按照國家相關文件精神，國土空間規劃中將包括主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等各項空間規劃。“與武漢市摸索多年的“多規合一”思路不謀而合。”林建偉說。
“國土空間總體規劃不是簡單換一個名稱，也不是形式上的拼湊，最終目的是要實現國土空間開發保護更高質量、更有效率、更加公平以及更可持續。”武漢市自然資源和規劃局局長盛洪濤介紹，與之前的總規相比，國土空間總體規劃在“多規合一”突出了“全域、全要素、全過程”的規劃思路轉變。例如強調市域城鄉空間全覆蓋，山、水、林、田、湖、草、城全包含，經濟、社會、文化、生活、生態全關注。
此外，規劃部門在管理中，不僅要管好“量”，管好“質”，還要強調統籌聯動的概念。”比如水污染問題，看到污染在水里，問題在岸上，岸上的布局就要統一規劃。現在國土空間規劃的推行，提供了條件和可能。”
“多規合一”探索的不斷深入，對于規劃工作者也提出了更高的要求。林建偉說，這種變化促使規劃人不斷成長進步。
“之前做規劃，理念和技術先進更加重要，更多的是規劃人單打獨斗，編規劃、審規劃、管規劃，現在行不通了。”他介紹，如今要與園林、水務、建設等部門反復電話溝通，了解各方訴求，然后找到最合理的規劃方案。“協調統籌能力至關重要!”同時，還要求規劃工作者第一時間掌握最新的政策、項目工程開工情況等，只有這樣，才能做出好用的規劃。
展望未來，盛洪濤局長談到，武漢將繼續加大規劃體系創新探索力度，實現城市治理體系和治理能力的現代化，助力城市高質量發展。
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