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導讀

2019年5月23日，中共中央國務院印發關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見，為貫徹落實這一意見的精神，加快建立本市國土空間規劃體系并監督實施，依據《北京市城鄉規劃條例》，結合北京市實際，中共北京市委北京市人民政府于4月12日印發相應的實施性文件，正式確立了北京“三級三類四體系”的國土空間規劃總體框架。

北京市委、市政府印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的實施意見》，正式確立了北京“三級三類四體系”的國土空間規劃總體框架。這是北京市貫徹落實《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(中發〔2019〕18號，以下簡稱“18號文件”)的實施性文件，是具體構建北京市國土空間體系并監督實施的綱領性文件，也是推動《北京城市總體規劃(2016年—2035年)》(以下簡稱《總體規劃》)實施的總體制度設計。

出臺《實施意見》的背景和意義

國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。建立國土空間規劃體系并監督實施是生態文明背景下黨中央作出的重大決策部署，是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。

2019年5月9日，黨中央、國務院正式印發的18號文件明確提出，建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的重大部署。

為抓好貫徹落實，市委、市政府組織專門力量結合北京工作實際研究起草《實施意見》，在深入調研、反復論證、廣泛征求意見的基礎上，經市委深改委審議通過后于近日以市委市政府名義正式印發。

《實施意見》明確：北京市將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，深入貫徹習近平總書記對北京系列重要講話精神，堅持新發展理念，堅持以人民為中心，堅持首都規劃權屬黨中央，牢牢把握首都城市戰略定位，以《總體規劃》為統領，建立權責清晰、科學高效的國土空間規劃體系并監督實施。

《實施意見》的出臺將更好地發揮國土空間規劃的戰略引領和剛性管控作用，進一步加強覆蓋全域全類型的國土空間開發保護和用途管制，是進一步完善首都治理體系，切實提高治理能力的重要舉措，對于實現國土空間開發保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的目標，堅持一張藍圖干到底，具有重要意義。

— 《實施意見》出臺的過程 —

18號文件印發前，《總體規劃》已在十九大召開前獲得黨中央、國務院批復。隨后，北京市又按照總規實施要求組織編制了首都功能核心區控規、城市副中心控規和中心城、多點地區、生態涵養區分區規劃以及亦莊新城規劃，并壓茬啟動了鄉鎮域規劃、控制性詳細規劃、村莊規劃的編制工作，全面推動醫療衛生、養老、文化、體育、市政、交通以及海綿城市、應急避難、防疫等專項規劃，推動老城整體保護規劃、四個中心功能建設規劃以及三城一區、三條文化帶、大興機場臨空經濟區等重點功能區規劃和重點地區城市設計，率先按照“多規合一”的國土空間規劃方向進行了轉型探索。

18號文件印發后，北京市及時對接國家層面最新要求，第一時間組織研究了《實施意見》，完整構建了北京市“三級三類四體系”國土空間規劃總體框架，即市、區、鄉鎮三級，總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃三類，并統籌規劃編制、規劃實施、規劃監督、運行保障四個子體系，形成閉環管理工作流程。

作為中央18號文件的落實文件，《實施意見》結合首都規劃的特殊重要性，重點是全面深入落實習近平總書記視察北京系列重要講話精神，針對北京率先進入減量發展階段，提出更明確、更詳細、更高標準工作要求;進一步強調《總體規劃》在北京市國土空間規劃體系中的統籌引領作用，嚴格落實首都規劃權屬黨中央，堅決維護規劃的嚴肅性和權威性;進一步梳理各級各類規劃在空間和時間維度的縱向傳導、橫向銜接關系，明確北京市已有工作與18號文中總體規劃、詳細規劃和專項規劃的銜接對應關系;進一步做好與北京市新修訂的《北京市城鄉規劃條例》、規自領域專項巡視整改出臺系列政策以及北京市營商環境改革最新制度等的銜接對接。

在體系構建過程中，北京市以《總體規劃》為統領同步推動各級各類國土空間規劃編制，城市副中心控規(街區層面)于2018年12月獲得黨中央國務院批復，13個分區規劃和亦莊新城規劃于2019年11月由市政府批復實施，首都功能核心區控規(街區層面)近日也由首規委全會進行了研究審議。

目前，北京市區兩級國土空間總體規劃編制工作已經完成，鄉鎮域規劃、詳細規劃和各相關專項規劃正在持續推進，有效支撐規劃編制、規劃實施、規劃監督、運行保障的各項規則制度正在有序完善。其中，國土空間近期規劃正在與十四五國民經濟和社會發展規劃同步編制，城市體檢評估正在進一步完善方法健全機制，生態控制線和城市開發邊界管理辦法、戰略留白用地管理辦法、推動減量發展激勵政策措施、建設項目正面和負面清單等一系列國土空間規劃常態化管控運行制度規則正在陸續出臺。

— 四大內容 —

1. 明確建立國土空間規劃體系并監督實施的目標和時間表《實施意見》分三個階段提出具體目標和任務：✔ 到2020年，基本建立本市國土空間規劃體系，初步形成面向實施、城鄉統管的國土空間規劃“一張圖”和一套管控機制;

✔ 到2025年，健全本市國土空間規劃法規政策、管理制度和技術標準，完善國土空間基礎信息平臺、“多規合一”協同平臺，全面實施國土空間規劃監測預警和績效考核機制，形成國土空間規劃編制、實施、監督、保障的閉環管理體系;

✔ 到2035年，建立本市國土空間治理體系，實現國土空間治理能力現代化，形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的國土空間格局。

2. 統籌“三級三類”，搭建全市國土空間治理體系框架一是健全規劃體系，將北京市國土空間規劃分為市、區、鄉鎮三級，總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃三類，明確以城市總體規劃為依據、分區規劃為基礎，構建國土空間規劃“一張圖”。鄉鎮域規劃及詳細規劃、相關專項規劃經批準后納入國土空間規劃“一張圖”。

二是強化規劃傳導，明確城市總體規劃即市級國土空間總體規劃，分區規劃即區級國土空間總體規劃，鄉鎮域規劃即鄉鎮級國土空間規劃，并理順了各級規劃的傳導約束關系，詳細規劃、相關專項規劃要服從總體規劃。

三是實行全域管控，城鎮開發邊界內組織編制控制性詳細規劃;城鎮開發邊界外的村莊地區在鄉鎮域規劃基礎上編制實用性村莊規劃，開發邊界外的國有用地納入所在區域規劃綜合實施方案。

四是推動多規合一，將專項規劃分為特定地區規劃和特定領域專項規劃，要求根據國土空間總體規劃并結合國民經濟和社會發展規劃相關要求進行編制，編制內容擴展到重點領域和區域及實施政策、行動計劃等方面，要求相關專項規劃要做好與國土空間規劃“一張圖”的校核，經審批后納入總體規劃和詳細規劃。

3. 統籌“四個體系”，形成全市國土空間規劃管理閉環一是在規劃編制的空間維度上，《實施意見》明確了三級三類國土空間規劃縱向傳導和橫向銜接關系以及各級各類規劃的編制要求、編制主體、報批程序、編制原則等，構建了剛性管控傳導有力、規劃事權明確清晰的規劃編制體系，確保城市總體規劃的戰略目標指標和底線約束要求有效傳導。

二是在規劃實施的時間維度上，《實施意見》明確了國土空間近期規劃和年度實施計劃、規劃綜合實施方案等制度性安排，并就推進“放管服”改革提出明確要求，構建了統籌空間時間、市區權責清晰的規劃實施傳導體系，在各個階段性節點環節統籌把握規劃整體性和實施分散性之間的關系，在時間軸上動態解決多規合一過程和經濟社會發展過程中可能出現的各種矛盾問題。

三是在規劃監督的反饋修正上，《實施意見》結合北京城市體檢先行先試經驗，從建立預警監測機制、完善體檢評估制度、健全監督問責機制三個方面提出了具體要求和任務，構建了評估預警反饋及時、督察問責覆蓋全面的規劃監督體系，在對規劃實施及時反饋修正過程中不斷深化完善國土空間規劃“一張圖”。

四是在規劃保障的運行支撐上，《實施意見》就建立健全法規政策、管理制度、技術標準、信息平臺建立等方面提出明確要求，構建了規則制度全面

4. 根據北京減量和高質量發展需要，提出更高標準工作要求《實施意見》根據國家高質量發展要求和北京市進入減量發展階段的客觀實際，一是“堅持戰略引領”，強調國土空間規劃要深入落實首都城市戰略定位，整體謀劃國土空間開發保護格局;二是“強化空間約束”，強調國土空間規劃要以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價為基礎，堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”原則;三是“加強空間協調”，強調國土空間規劃要統籌三生空間和三大設施布局，注重城市品質，提升城市韌性，要統籌區域、統籌領域、統籌城鄉，堅持山水林田湖草生命共同體理念;四是“落實空間保障”，明確國土空間規劃要統籌劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線，維護和保障首都國土安全和生態安全;五是“推進空間治理”，強調國土空間規劃要注重目標導向、問題導向并以人民群眾的需求為導向，創新治理方式，完善治理機制，以國土空間基礎信息平臺整合空間大數據，運用智能技術提升規劃感知適應能力，不斷提高國土空間精治、共治、法治水平。

同時，《實施意見》還就各級黨委政府落實主體責任、相關政府部門密切協同配合、規劃自然資源部門加強監督檢查等提出了工作要求。

《中共北京市委北京市人民政府關于建立國土空間規劃體系并監督實施的實施意見》全文

(2020年4月12日)

為貫徹落實《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》精神，加快建立本市國土空間規劃體系并監督實施，依據《北京市城鄉規劃條例》，結合本市實際，現提出如下實施意見。

一、總體要求

(一)指導思想以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，深入貫徹習近平總書記對北京重要講話精神,堅持新發展理念，堅持以人民為中心的發展思想，堅持首都規劃權屬黨中央，牢牢把握首都城市戰略定位，以《北京城市總體規劃(2016年—2035年)》為統領，建立權責清晰、科學高效的國土空間規劃體系并監督實施，發揮國土空間規劃戰略引領和剛性管控作用，加強全域全類型國土空間開發保護和用途管制，堅持一張藍圖干到底，實現國土空間開發保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續。

(二)主要目標2020年，基本建立本市國土空間規劃體系，初步形成面向實施、城鄉統管的國土空間規劃“一張圖”和一套管控機制。到2025年，健全本市國土空間規劃法規政策、管理制度和技術標準，完善國土空間基礎信息平臺和“多規合一”協同平臺，全面實施國土空間規劃監測預警和績效考核機制，形成國土空間規劃編制、實施、監督、保障的閉環管理體系。到2035年，建立本市國土空間治理體系，實現國土空間治理能力現代化，形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的國土空間格局。

二、總體框架

(三)健全規劃體系本市國土空間規劃分為市、區、鄉鎮三級，總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃三類。國土空間總體規劃是詳細規劃的依據、相關專項規劃的基礎，包括城市總體規劃、分區規劃(含亦莊新城規劃，下同)、鄉鎮域規劃。詳細規劃是對具體地塊用途和開發建設強度等作出的實施性安排，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據，包括控制性詳細規劃、村莊規劃和規劃綜合實施方案。相關專項規劃是在特定地區、特定領域為實現特定功能對空間開發保護利用作出的專門安排，包括特定地區規劃和特定領域專項規劃。本市以城市總體規劃為依據、分區規劃為基礎，構建國土空間規劃“一張圖”。鄉鎮域規劃及詳細規劃、相關專項規劃經批準后納入國土空間規劃“一張圖”。

(四)強化空間傳導城市總體規劃即市級國土空間總體規劃，是對黨中央、國務院重大決策部署以及全國國土空間規劃的落實、對城市發展戰略目標和剛性管控要求作出的安排，是其他各級各類國土空間規劃編制的依據，由市政府組織編制，按法定程序審議后報黨中央、國務院批準。分區規劃即區級國土空間總體規劃，是對城市總體規劃要求的細化落實、對本區域國土空間開發保護作出的具體安排，統籌全域劃定各類國土空間規劃分區和規劃單元，由區政府或北京經濟技術開發區管委會(以下簡稱開發區管委會)會同市規劃自然資源委組織編制，按法定程序審議審批。鄉鎮域規劃即鄉鎮級國土空間規劃，是對分區規劃要求的細化落實，統籌村莊布局、用地減量和生態治理，由區政府或開發區管委會組織編制，按法定程序審議審查審批。

(五)實行全域管控對城鎮開發邊界內的區域，應編制控制性詳細規劃，統籌平衡、集約利用、高效配置空間資源，加強城市設計，強化路徑推演和成本核算，推動城市修補和生態修復，增強實施的操作性。其中，首都功能核心區、城市副中心的控制性詳細規劃，由市政府依據城市總體規劃組織編制，按法定程序報黨中央、國務院批準;首都功能核心區、城市副中心以外的中心城區、新城、鎮中心區的控制性詳細規劃，由區政府或開發區管委會會同市規劃自然資源委依據分區規劃組織編制，按法定程序報市政府審批。

對城鎮開發邊界外的村莊地區，應在鄉鎮域規劃基礎上編制實用性村莊規劃，統籌美麗鄉村建設和山水林田湖草綜合管控，由鄉鎮政府組織編制，按法定程序討論審查審批;對城鎮開發邊界外的國有用地，應結合土地資源整理和環境綜合整治納入所在區域規劃綜合實施方案。嚴格管控城鎮開發邊界外的開發建設，鼓勵將城鎮開發邊界外的零散建設用地與新城、鎮中心集中建設區用地進行區域統籌。

(六)推動“多規合一”根據國土空間總體規劃，結合國民經濟和社會發展規劃相關要求，編制特定地區規劃和特定領域專項規劃，與其他國土空間規劃做好協同和銜接，與國土空間規劃“一張圖”做好校核。特定地區規劃和特定領域專項規劃應根據工作需要確定編制深度，將編制內容擴展到重點領域和區域及實施政策、行動計劃等方面，由相關主管部門、區政府或開發區管委會組織編制，按法定程序審批，經審批后將有關內容納入國土空間總體規劃和詳細規劃。相關專項規劃如屬于向黨中央請示報告的事項，按程序辦理。

三、編制原則

(七)堅持戰略引領深入落實首都城市戰略定位，整體謀劃國土空間開發保護格局，綜合考慮人口分布、經濟布局、土地利用、生態環境保護等因素，對空間發展作出戰略性系統性安排，按照“一核一主一副、兩軸多點一區”城市空間布局，確定差異化空間發展策略。

(八)強化空間約束以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價為基礎，堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”原則，合理布局生產、生活、生態空間，科學設定人口規模、用地規模、開發強度等約束性指標，促進城鄉建設用地減量提質，倒逼發展方式轉變、產業結構升級、城市功能優化調整。

(九)加強空間協調統籌各區域、各領域空間需求和布局，堅持區域協調、領域協同、城鄉融合和地上地下空間綜合利用，完善城鄉基礎設施、公共服務設施和公共安全設施，提升城市韌性;加強老城整體保護，加強城市設計和風貌管控，注重城市品質和特色塑造;加強城鄉統籌，堅持山水林田湖草生命共同體理念，促進整體保護與發展。

(十)落實空間保障統籌劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線，維護和保障首都生態安全。落實全域全類型國土空間用途管制，合理配置自然資源，為優化提升首都功能、促進經濟社會高質量發展提供空間保障，為可持續發展和應對重大城市安全問題做好戰略留白。

(十一)推進空間治理堅持問題導向，創新治理方式，完善治理機制，綜合運用土地資源整理、環境綜合整治、拆除違法建設、城市有機更新等多種方式，提高國土空間治理能力。以國土空間基礎信息平臺整合政務數據資源和社會數據資源，運用智能技術提升規劃感知適應能力，提高國土空間精治、共治、法治水平。

四、規劃實施

(十二)編制國土空間近期規劃和年度實施計劃依據國土空間總體規劃，結合五年期評估結果及經濟社會發展需求、資源供給和財力狀況等，與國民經濟和社會發展規劃同步編制國土空間近期規劃，確定近期控制、引導城市發展的原則、措施以及發展重點和建設時序等，加強規劃實施全過程統籌。

依據國土空間近期規劃以及年度體檢情況，研究確定規劃年度實施計劃，并與年度投資計劃、土地供應計劃等做好銜接，明確規劃年度實施的主要內容，統籌安排城鄉基礎設施、公共服務設施、公共安全設施、生態環境保護項目、重大產業項目和各類保障性住房等的建設，保障國家、市、區重點項目順利實施。

各區各部門各單位在近期和年度建設項目安排、資金保障、土地供應及政策制定等方面，要與國土空間總體規劃要求協調一致。

(十三)編制規劃綜合實施方案依據國土空間規劃及國土空間近期規劃，編制實施單元規劃綜合實施方案，統籌建設空間與非建設空間、增量使用和存量更新、資源保護和建設任務、實施方式和成本控制等方面內容，作為實施土地資源整理、城市有機更新、基礎設施建設、生態治理的依據;編制實施單元內近期建設項目規劃綜合實施方案，明確土地權屬、規劃指標、城市設計要求、市政及交通條件、供地方式、建設時序等內容，并與規劃年度實施計劃做好銜接。

(十四)推進“放管服”改革深入推進簡政放權、放管結合、優化服務，市有關部門主要負責統籌全市規劃實施和重點地區、重大項目規劃建設，制定政策標準、控制規劃總量、分解下達指標，對規劃實施情況進行督導檢查和考核評估;各區政府、開發區管委會具體負責落實本區域空間管控和規劃實施任務。以“多規合一”協同平臺為基礎，完善多部門協同的規劃研究決策機制;在落實“多審合一”“多證合一”改革基礎上，推進“多測整合”“多驗合一”，下放審批權限，精簡審批環節，提高審批效能。

五、規劃監督

(十五)建立監測預警機制依托國土空間基礎信息平臺和國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，建立國土空間規劃動態監測評估預警機制，依據城市總體規劃確定的各項指標，對國土空間開發保護利用進行動態監測，對突破剛性管控要求、約束性指標的風險及時預警，做到早發現、早研判、早解決。

(十六)完善體檢評估制度建立“一年一體檢、五年一評估”常態化規劃實施評估工作制度。體檢圍繞國土空間規劃年度實施的關鍵任務和核心問題進行分析評價，對重點指標的年度變化情況進行深入剖析，提出針對性的對策建議，作為制定下一年度規劃實施計劃的重要依據;評估針對五年期國土空間規劃實施的總體情況進行全面評價和階段性總結，對各項規劃目標、指標和任務的完成情況進行整體把控，對未來發展趨勢進行分析判斷，提出下一階段規劃實施重點任務，作為編制國土空間近期規劃的重要依據。

(十七)健全監督問責機制嚴格執行首都規劃重大事項向黨中央請示報告制度。堅決維護規劃的嚴肅性和權威性，經批準的國土空間規劃必須嚴格執行，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更。下級國土空間規劃要服從上級國土空間規劃，詳細規劃、相關專項規劃要服從總體規劃;不得違反國土空間規劃進行各類開發建設活動，不得在國土空間規劃體系之外另設其他空間規劃。確需修改規劃的，須先經規劃審批機關同意后，方可按法定程序進行修改。將規劃實施情況納入自然資源和國土空間規劃督察內容，加大對規劃實施的督導和考核。對違反規劃或落實規劃不力的，依法依規嚴肅追究責任。

六、規劃保障

(十八)完善法規政策結合國家立法進程，加快本市國土空間規劃相關法規建設。依據新修訂的《中華人民共和國土地管理法》，圍繞保障農民權益、集體經營性建設用地入市等研究配套政策。對“多規合一”改革涉及突破現行法規規定的內容和條款，按程序報批，取得授權后施行，并做好過渡時期的法規政策銜接。統籌完善國土空間規劃實施配套政策，推動規劃、土地、財政、金融等政策工具形成合力。

(十九)完善制度機制建立規劃單元和規劃街區制度。建立分類施策、全過程管控的精細化規劃實施機制。全面落實責任規劃師制度。按照誰審批、誰監管的原則，分級建立國土空間規劃審查備案制度。健全完善規劃公開制度、公眾參與制度和社會監督制度。實行編、審分開和審、批分離，推行獨立開展技術審查的老師委員會制度和第三方評估制度，搭建由各部門、各相關方參與的規劃審查平臺，完善“多規合一”協同工作機制。

(二十)完善技術標準按照“多規合一”的國土空間規劃技術標準體系建設要求，修訂完善本市國土資源現狀調查和國土空間規劃用地分類標準，完善各級各類國土空間規劃編制辦法和技術規程，建立與國家標準相統一、相銜接，符合本市實際的國土空間規劃技術標準體系。

(二十一)完善信息平臺以第三次國土調查成果為基礎，整合各類空間數據，構建全域全類型管控的國土空間規劃“一張圖”。充分利用已有信息平臺，于2020年底前建立各部門共建共享共用、全市統一、市區聯動的國土空間基礎信息平臺，并做好與國家級平臺對接，積極推進與其他信息平臺的橫向聯通和數據共享。基于信息平臺建設市、區級國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統。

七、工作要求

(二十二)落實主體責任各級黨委和政府要充分認識建立國土空間規劃體系的重大意義，主要負責人親自抓，落實政府組織編制和實施國土空間規劃的主體責任，加強組織領導，細化任務分工，保障工作經費，認真抓好各項工作。

(二十三)密切協同配合市規劃自然資源委要會同有關部門建立健全國土空間規劃編制、實施、監督、保障體系。市有關部門要按照職責抓好相關領域規劃任務落實。審計部門要將國土空間規劃執行情況納入領導干部自然資源資產離任審計。組織部門要將國土空間規劃納入黨政領導干部培訓內容，并將規劃執行情況納入黨政領導干部綜合考核評價體系。紀檢監察機關要加強監督。發展改革、財政、規劃自然資源、生態環境、住房城鄉建設、水務、農業農村、金融監管等部門要研究制定國土空間規劃編制實施相關配套政策。

(二十四)加強監督檢查市規劃自然資源委要加強內部約束監督，加強專業隊伍建設和行業管理;要定期對本實施意見貫徹落實情況進行監督檢查，重大事項及時向市委、市政府請示報告。

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