《中華人民共和國注冊會計師法修訂草案（征求意見稿）》修訂說明
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《中華人民共和國注冊會計師法修訂草案（征求意見稿）》修訂說明
為了貫徹落實黨中央、國務院決策部署，按照《國務院辦公廳關于進一步規范財務審計秩序 促進注冊會計師行業健康發展的意見》（以下簡稱《意見》）要求，根據立法計劃，財政部加快推進《中華人民共和國注冊會計師法》（以下簡稱注冊會計師法）修訂工作，形成了《中華人民共和國注冊會計師法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡稱草案）。現將有關情況說明如下：
一、修訂的必要性
為了加強注冊會計師行業管理，發揮注冊會計師在社會經濟活動中的基礎服務作用，1993年10月第八屆全國人大常委會第四次會議通過并發布了注冊會計師法，于1994年1月起施行。2014年8月，配合行政審批制度改革，第十二屆全國人大常委會第十次會議對注冊會計師法進行了局部修正。現行注冊會計師法為整個行業的恢復重建和規范發展提供了基本依據，做出了重要貢獻。隨著我國全面深化改革持續推進，注冊會計師行業也面臨著新的形勢和挑戰。習近平總書記多次對行業改革發展作出重要指示批示，就加強會計審計機構和專業化隊伍建設、發揮財會監督作用等作出一系列重要論述，為行業發展提供了根本遵循。本次修訂緊緊圍繞貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務院的決策部署，按照“從嚴監管、從嚴執法，歸位盡責，協同發力”的原則，堅持規范與發展并重，治標與治本結合，注重將實踐證明行之有效的經驗做法上升為法律，推動建立促進行業健康發展的長效機制。
（一）修訂注冊會計師法是貫徹落實黨中央決策部署、進一步規范財務審計秩序的重要舉措。
黨中央、國務院領導多次對整治財務審計秩序、遏制財務造假作出重要指示批示。2021年8月，國務院辦公廳發布了《意見》，明確要求“加快推進注冊會計師行業法律和基礎制度建設”，“推動加快修訂注冊會計師法，進一步完善行政強制措施、豐富監管工具、細化處罰標準、加大處罰力度”。因此，有必要通過修訂注冊會計師法，將黨中央、國務院決策部署落實落細，為規范財務審計秩序、提升審計質量提供法律制度保障。
一是堅持從嚴監管、從嚴執法的需要。總體上看，我國注冊會計師行業整體規模持續增長，行業發展呈現向好態勢，但同時也存在“看門人”職責履行不到位的問題，部分從業人員風險意識、責任意識不強，掛名執業、網絡售賣審計報告、超出勝任能力執業、無證經營等違法違規執業問題客觀存在。為加強對行業“潛規則”的整治，推動建立制度化、常態化的長效機制，需要在法律中加強頂層設計，建立以日常監管和重點檢查相結合為基礎，以信用監管為保障的監督管理機制；需要強化社會公眾的監督功能，健全優化檢舉制度；需要明確對各類新出現的違法違規行為的行政處罰措施，形成嚴懲重罰的監管態勢。
二是提升特定實體審計質量的需要。當前，我國資本市場會計審計違法違規問題仍較突出。證券審計業務備案制改革實施后，一些實力較弱、規模較小的會計師事務所進入資本市場，獨立性不強、勝任能力不足、審計質量不高、損害行業聲譽的風險加大。除資本市場外，會計師事務所審計業務還包括中央企業決算審計、金融機構年審、城投債年審、銀行間市場發債審計等涉及公眾利益的領域，易引發系統性風險。因此，有必要在注冊會計師法中對上述特定實體的審計業務作出專門規定，提出更高要求，加強事中事后監管。
三是適應對外開放和跨境監管的需要。我國加入世貿組織以來，會計服務市場開放程度保持較高水平，在考試、注冊和執業等方面，對境外人員已經實現國民待遇。隨著我國資本市場開放程度不斷提高，越來越多的境外機構申請在中國境內發行債券、股票，由此帶來的跨境會計審計問題需要從法律層面予以規范。為適應我國對外開放形勢，亟需針對跨境監管合作等事項，提出相應措施，壓實法律責任。
（二）修訂注冊會計師法是建立行業健康發展長效機制、實現規范與發展并重的客觀要求。
黨的十九大報告提出，要“加快發展現代服務業，瞄準國際標準提高水平”。截至2021年8月，全國共有執業注冊會計師11萬多人，會計師事務所8800多家（不含分所），行業2020年度業務收入超過人民幣1100億元，注冊會計師執業水平和服務能力穩步提高，已成為服務我國經濟社會發展的重要力量。在從嚴監管、從嚴執法的同時，有必要通過修訂注冊會計師法，完善內部治理，優化外部環境，提升行業服務水平和綜合實力，促進行業長遠健康發展。
一是加強會計師事務所內部治理的要求。我國資本市場和注冊會計師行業起步較晚，在做大做強的政策引導下，通過合并重組等方式，行業實現了快速發展壯大。但是，部分會計師事務所內部整合不夠，一味追求規模擴張，實行“分灶吃飯”的管理模式，收入分配、合伙人晉升等更多地同業務承接掛鉤，執業質量因素考慮不足，對獨立性和執業質量造成負面影響，不僅制約會計師事務所做強做優，更無法保障事務所整體執業質量，為事務所健康發展埋下了隱患。需要在法律中明確一體化管理要求，引導會計師事務所強化內部治理，切實練好“內功”。
二是營造良好外部執業環境的要求。近年來曝光的財務造假和審計失敗案例，大部分都涉及函證不實，特別是供應商、金融機構等參與造假問題突出，引發市場和公眾的廣泛關注。需要在法律中明確相關單位在函證中的義務和法律責任，加大對提供虛假證明行為的責任追究力度。此外，行業低價惡性競爭愈演愈烈，直接導致審計資源投入不足、審計質量低下，并長遠影響行業的人才吸引力和可持續健康發展，急需通過立法，推動建立以質量為導向的會計師事務所選聘機制。
三是完善民事責任承擔機制的要求。近年來證券虛假陳述訴訟快速增多，會計師事務所承擔民事責任有不斷加大加重的趨勢，存在的主要問題包括：對企業會計責任和會計師事務所審計責任的界定不夠合理；不區分過錯程度，注冊會計師普遍承擔連帶賠償責任等。多名全國人大代表和政協委員對此高度關注，提出關于完善注冊會計師民事法律責任的提案和建議，唿吁將建立“過罰相當”的民事責任承擔機制列為此次修訂注冊會計師法的重點問題。
（三）修訂注冊會計師法是順應行業發展新形勢、將行之有效的經驗做法上升為法律的內在需要。
近年來，在黨中央、國務院的統一部署下，財政部門認真貫徹落實“放管服”改革精神，不斷探索注冊會計師行業監管工作的理念、思路、方法，在優化組織形式、完善管理體制、提升信息化水平等方面進行了有益嘗試，有必要通過修訂注冊會計師法，將工作實踐中探索出的行之有效的經驗做法上升為法律規定。
一是優化會計師事務所組織形式的需要。會計師事務所作為以人力資本為主的專業服務機構，采用合伙制組織形式是優化治理結構、提高執業質量的重要保障，也是國際主流發展趨勢。在有限責任組織形式下，會計師事務所僅以出資額承擔有限責任，而且弱化了注冊會計師個人賠償責任，既不利于保護投資者利益，也不利于會計師事務所提高風險意識。近年來，財政部出臺了多項支持合伙制會計師事務所發展的政策，新設立的有限責任會計師事務所的數量大大降低，逐步取消有限責任會計師事務所已成為行業的普遍共識。有必要從法律上進一步推動會計師組織形式的優化。
二是理順注冊會計師行業管理體制的需要。財政部作為行業主管部門，在依法加強行政監管的同時，注重發揮注冊會計師協會的作用，形成了行政監管與行業自律相互協同的行業管理體制。為了理順政府部門和行業協會的關系，需要進一步完善注冊會計師行業治理體系，并保持行業管理體制的相對穩定，以便“歸位盡責、協同發力”。同時，隨著行業規模的不斷擴大，業務種類的不斷增多，需要進一步統籌監管資源，協調各級財政部門的監管職責，實現“監管下沉”，壓實地方財政部門的監管責任。根據會計師事務所“無證經營”整治工作有關情況，借鑒律師行業的成熟做法，取消會計師事務所工商登記，進一步簡化市場主體準入的登記審批環節，便利會計師事務所依法開辦執業。
三是提升信息化監管水平的需要。自2006年財政會計行業管理系統上線以來，逐步實現了注冊會計師注冊、會計師事務所執業許可、從事證券業務備案、年度業務報備等各項業務的網上辦理。為進一步提升信息化水平，有效減輕群眾負擔，實現一次報送、信息共享，需要將現有的信息化監管措施固化在法律中，將注冊會計師全國統一考試、從事特定實體審計會計師事務所備案、行業信用管理等事項納入統一監管信息平臺，進行動態管理和實時監測，提高服務效能。
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