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　　第五節 我國投資體制改革

　　我國投資體制在經歷了一系列改革后，打破了傳統計劃經濟體制下高度集中的投資管理模式，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新格局。但是，現行的投資體制還存在不少問題，特別是企業的投資決策權沒有完全落實，市場配置資源的基礎性作用尚未得到充分發揮，政府投資決策的科學化、民主化水平需要進一步提高，投資宏觀調控和監管的有效性需要增強。為此，國務院決定進一步深化投資體制改革，于2004年發布了《國務院關于投資體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)，標志著我國投資建設領域的改革進入了又一個新階段。

　　一、改革的總體要求

　　(一)深化投資體制改革的指導思想

　　按照完善社會主義市場經濟體制的要求，在國家宏觀調控下充分發揮市場配置資源的基礎性作用，確立企業在投資活動中的主體地位，規范政府投資行為，保護投資者的合法權益，營造有利于各類投資主體公平、有序競爭的市場環境，促進生產要素的合理流動和有效配置，優化投資結構，提高投資效益，推動經濟協調發展和社會全面進步。

　　(二)投資體制改革的目標

　　投資體制改革的目標包括：

　　(1)按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，落實企業投資自主權;

　　(2)合理界定政府投資職能，提高投資決策的科學化、民主化水平，建立投資決策責任追究制度;

　　(3)進一步拓寬項目融資渠道，發展多種融資方式;

　　(4)培育規范的投資中介服務組織，加強行業自律，促進公平競爭;

　　(5)健全投資宏觀調控體系，改進調控方式，完善調控手段;

　　(6)加快投資領域的立法進程;

　　(7)加強投資監管，維護規范的投資和建設市場秩序。

　　(三)新型投資體制的特征

　　新型投資體制的特征是：市場引導投資，企業自主決策，銀行獨立審貸，融資方式多樣，中介服務規范，宏觀調控有效。

　　二、企業投資管理體制改革

　　我國實行社會主義市場經濟，企業應是投資活動的主體，為此必須轉變政府管理職能，確立企業投資主體地位。2004年以來企業投資管理體制改革的主要內容是：

　　(一)改革項目審批制度，落實企業投資自主權

　　徹底改革不分投資主體、不分資金來源、不分項目性質，一律按投資規模大小分別由各級政府及有關部門審批的企業投資管理辦法。對于企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區別不同情況實行核準制和備案制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準，其他項目無論規模大小，均改為備案制，項目的市場前景、經濟效益、資金來源和產品技術方案等均由企業自主決策、自擔風險，并依法辦理環境保護、土地使用、資源利用、安全生產、城市規劃等許可手續和減免稅確認手續。對于企業使用政府補助、轉貸、貼息投資建設的項目，政府只審批資金申請報告。各地區、各部門要相應改進管理辦法，規范管理行為，不得以任何名義截留下放給企業的投資決策權利。

　　(二)規范政府核準制

　　要嚴格限定實行政府核準制的范圍，并根據情況的變化及時修訂調減投資核準目錄，縮小投資審核范圍，下放投資審核權限。《政府核準的投資項目目錄》(以下簡稱《目錄》)由國務院投資主管部門會同有關部門研究提出，報國務院批準后實施。未經國務院批準，各地區、各部門不得擅自增減《目錄》規定的范圍。

　　根據《決定》精神，國家發展改革委制定并印發《企業投資項目核準暫行辦法》。企業投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。企業投資建設實行核準制的項目，應按國家有關要求編制項目申請報告，報送項目核準機關。項目核準機關主要根據以下條件對項目進行審查：

　　(1)符合國家法律法規;

　　(2)符合國民經濟和社會發展規劃、行業規劃、產業政策、行業準入標準和土地利用總體規劃;

　　(3)符合國家宏觀調控政策;

　　(4)地區布局合理;

　　(5)主要產品未對國內市場形成壟斷;

　　(6)未影響我國經濟安全;

　　(7)合理開發并有效利用了資源;

　　(8)生態環境和自然文化遺產得到有效保護;

　　(9)未對公眾利益，特別是項目建設地的公眾利益產生重大不利影響。

　　項目申報單位依據項目核準文件，依法辦理土地使用、資源利用、城市規劃、安全生產、設備進口和減免稅確認等手續。項目核準文件有效期2年。

　　為進一步完善企業投資項目核準制，指導企業做好項目申請報告的編寫工作，規范項目核準機關對企業投資項目的核準行為，國家發展改革委印發了《項目申請報告通用文本》和《關于<項目申請報告通用文本)的說明》。

　　(三)健全備案制

　　對于《目錄》以外的企業投資項目，實行備案制，除國家另有規定外，由企業按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。備案制的具體實施辦法由省級人民政府自行制定。國務院投資主管部門要對備案工作加強指導和監督，防止以備案的名義變相審批。

　　根據《決定》精神，國家發展改革委制定并印發《國家發展改革委關于實行企業投資項目備案制的指導意見》，對省級人民政府制定備案制具體實施細則進行指導。除不符合法律法規的規定、產業政策禁止發展、須報政府核準或審批的項目外，應當予以備案;對于不予備案的項目，應當向提交備案的企業說明法規政策依據。對于投資主管部門予以備案的企業投資項目，環境保護、國土資源、城市規劃、建設管理、銀行等部門(機構)應按照職能分工，依法獨立進行審查和辦理相關手續，對投資主管部門不予以備案的企業投資項目以及應備案而未備案的企業投資項目，不應辦理相關手續。

　　(四)擴大大型企業集團的投資決策權

　　基本建立現代企業制度的特大型企業集團，投資建設《目錄》內的項目，可以按項目單獨申報核準，也可編制中長期發展建設規劃，規劃經國務院或國務院投資主管部門批準后，規劃中屬于《目錄》內的項目不再另行申報核準，只需辦理備案手續。企業集團要及時向國務院有關部門報告規劃執行和項目建設情況。

　　(五)鼓勵社會投資

　　放寬社會資本的投資領域，允許社會資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。逐步理順公共產品價格，通過注入資本金、貸款貼息、稅收優惠等措施，鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯營、項目融資等方式，參與經營性的公益事業、基礎設施項目建設。對于涉及國家壟斷資源開發利用、需要統一規劃布局的項目，政府在確定建設規劃后，可向社會公開招標選定項目業主。鼓勵和支持有條件的各種所有制企業進行境外投資。

　　除《決定》外，國務院發布《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，明確提出：進一步拓寬民間資本的投資領域和范圍，鼓勵和支持民間資本進入可以實行市場化運作的基礎設施、市政工程、其他公共服務領域，以及法律法規未明確禁止準入的行業和領域;為民間投資創造良好的投資環境，清理和修改不利于民間投資發展的法規政策規定，切實保護民間投資的合法權益，培育和維護平等競爭;加強對民間投資的服務、指導和規范管理。

　　(六)進一步拓寬企業投資項目的融資渠道

　　允許各類企業以股權融資方式籌集投資資金，建設多種募集方式相互補充的多層次資本市場。經國務院投資主管部門和證券監管機構批準，選擇一些收益穩定的基礎設施項目進行試點，通過公開發行股票、可轉換債券等方式籌集建設資金。在嚴格防范風險的前提下，簡化企業債券發行核準程序，加強企業債券存續期監管工作，擴大企業債券發行規模，增加企業債券品種。在《固定資產貸款管理暫行辦法》(中國銀行業監督管理委員會令2009年第2號)和《項目融資業務指引》 (銀監發[2009]71號)的基礎上，進一步改進和完善銀行的固定資產貸款審批和相應的風險管理制度，運用銀團貸款、融資租賃、項目融資、財務顧問等多種業務方式，支持項目建設。允許各種所有制企業按照有關規定申請使用國外貸款。制定相關法規，組織建立中小企業融資和信用擔保體系，鼓勵銀行和各類合格擔保機構對項目融資的擔保方式進行研究創新，采取多種形式增強擔保機構資本實力，推動設立中小企業投資公司，建立和完善創業投資機制。規范發展各類投資基金。鼓勵和促進保險資金在風險可控條件下投資國家基礎產業、重點工程建設和新興產業建設。

　　(七)規范企業投資行為

　　各類企業都應嚴格遵守國土資源、環境保護、安全生產、城市規劃等法律法規，嚴格執行產業政策和行業準入標準，不得投資建設國家禁止發展的項目;應誠信守法，維護公共利益，確保工程質量，提高投資效益。國有和國有控股企業應按照國有資產管理體制改革和現代企業制度的要求，建立和完善國有資產出資人制度、投資風險約束機制、科學民主的投資決策制度和重大投資責任追究制度。嚴格執行投資項目的法人責任制、資本金制、招標投標制、工程監理制和合同管理制。

　　三、政府投資體制改革

　　在我國，無論是加速工業化和現代化建設，還是推進全面建設小康社會的宏偉目標，政府投資都始終占有重要和突出的地位。同時，社會主義市場經濟深入發展的新形勢，客觀上要求完善政府投資體制，規范政府投資行為，才能與之相適應。

　　(一)合理界定政府投資范圍

　　政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，包括加強公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區的經濟和社會發展，推進科技進步和高新技術產業化。能夠由社會投資建設的項目，盡可能利用社會資金建設。合理劃分中央政府與地方政府的投資事權。中央政府投資除本級政權等建設外，主要安排跨地區、跨流域以及對經濟和社會發展全局有重大影響的項目。

　　(二)健全政府投資項目決策機制

　　進一步完善和堅持科學的決策規則和程序，提高政府投資項目決策的科學化、民主化水平;政府投資項目一般都要經過符合資質要求的咨詢中介機構的評估論證，咨詢評估要引入競爭機制，并制定合理的競爭規則;特別重大的項目還應實行老師評議制度;逐步實行政府投資項目公示制度，廣泛聽取各方面的意見和建議。

　　根據《決定》精神，為了加強中央政府投資項目管理，國家發展改革委制定并印發《關于實行政府重大投資項目公示工作的指導意見》。根據該指導意見，凡尚未批復可行性研究報告的項目，都可以進行公示。為了保證公示效果，及時了解和充分吸收社會意見，可以重點在審批項目建議書前，或在批復項目建議書后、上報可行性研究報告前進行公示，公示期限一般不應少于10個工作日。公示項目時，應包括以下主要內容：項目名稱，項目的申報單位和建設單位，建設地點，建設目標及功能，建設規模及內容，總投資及資金來源，審批單位及聯系方式，以及其他需要公示的內容。可以在有關政府網站或政府投資主管部門網站進行公示，也可以同時在中央和地方主要新聞媒體發布公示公告。為了規范中央投資項目的招標投標行為，提高招標代理機構的服務質量，提高政府投資效益，從源頭上防止腐敗現象，國家發展改革委制定并印發《中央投資項目招標代理機構資格認定辦法》。

　　(三)規范政府投資資金管理

　　編制政府投資的中長期規劃和年度計劃，統籌安排、合理使用各類政府投資資金，包括預算內投資、各類專項建設基金、統借國外貸款等。政府投資資金按項目安排，根據資金來源、項目性質和調控需要，可分別采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉貸和貸款貼息等方式。以資本金注入方式投入的，要確定出資人代表。要針對不同的資金類型和資金運用方式，確定相應的管理辦法，逐步實現政府投資的決策程序和資金管理的科學化、制度化和規范化。

　　根據《決定》精神，國家發展改革委制定并印發《中央預算內投資補助和貼息項目管理暫行辦法》，對中央預算內投資補助和貼息項目的管理進行規范，提高中央預算內投資補助和貼息資金的使用效益。

　　(四)簡化和規范政府投資項目審批程序，合理劃分審批權限

　　按照項目性質、資金來源和事權劃分，合理確定中央政府與地方政府之間、國務院投資主管部門與有關部門之間的項目審批權限。對于政府投資項目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告，同時應嚴格政府投資項目的初步設計、概算審批工作;采用投資補助、轉貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報告。具體的權限劃分和審批程序由國務院投資主管部門會同有關方面研究制定，報國務院批準后頒布實施。

　　(五)加強政府投資項目管理，改進建設實施方式

　　規范政府投資項目的建設標準，并根據情況變化及時修訂完善。按項目建設進度下達投資資金計劃。加強政府投資項目的中介服務管理，對咨詢評估、招標代理等中介機構實行資質管理，提高中介服務質量。對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。增強投資風險意識，建立和完善政府投資項目的風險管理機制。

　　根據《決定》精神，為了加強和規范中央預算內投資項目概算管理，國家發展改革委制定并印發《關于加強中央預算內投資項目概算調整管理的通知》。根據該通知，由國家發展改革委核定批準初步設計概算的中央預算內投資項目，在建設過程中由于價格上漲、政策調整、地質條件發生重大變化等原因導致原批復概算不能滿足工程實際需要的，應向國家發展改革委申請調整概算。為了在咨詢評估領域引入競爭機制，提高投資咨詢評估的質量和效率，加強投資決策的科學性和民主性，國家發展改革委印發了《委托咨詢評估管理辦法》、《工程咨詢單位資格認定辦法》以及《注冊咨詢工程師(投資)注冊管理辦法(試行)》，并根據實際情況變化及時修訂了《委托咨詢評估管理辦法》。

　　(六)引入市場機制，充分發揮政府投資的效益

　　各級政府要創造條件，利用特許經營、投資補助等多種方式，吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業和公共基礎設施項目建設。對于具有壟斷性的項目，試行特許經營，通過業主招標制度，開展公平競爭，保護公眾利益。已經建成的政府投資項目，具備條件的經過批準可以依法轉讓產權或經營權，以回收的資金滾動投資于社會公益等各類基礎設施建設。

　　四、投資宏觀調控機制改革

　　(一)完善投資宏觀調控體系

　　國家發展和改革委員會要在國務院領導下會同有關部門，按照職責分工，密切配合、相互協作、有效運轉、依法監督，調控全社會的投資活動，保持合理投資規模，優化投資結構，提高投資效益，促進國民經濟持續快速協調健康發展和社會全面進步。

　　(二)改進投資宏觀調控方式

　　綜合運用經濟的、法律的和必要的行政手段，對全社會投資進行以間接調控方式為主的有效調控。國務院有關部門要依據國民經濟和社會發展中長期規劃，編制教育、科技、衛生、交通、能源、農業、林業、水利、生態建設、環境保護、戰略資源開發等重要領域的發展建設規劃，包括必要的專項發展建設規劃，明確發展的指導思想、戰略目標、總體布局和主要建設項目等。按照規定程序批準的發展建設規劃是投資決策的重要依據。各級政府及其有關部門要努力提高政府投資效益，引導社會投資。制定并適時調整國家固定資產投資指導目錄、外商投資產業指導目錄，明確國家鼓勵、限制和禁止投資的項目。建立投資信息發布制度，及時發布政府對投資的調控目標、主要調控政策、重點行業投資狀況和發展趨勢等信息，引導全社會投資活動。建立科學的行業準入制度，規范重點行業的環保標準、安全標準、能耗水耗標準和產品技術、質量標準，防止低水平重復建設。

　　(三)協調投資宏觀調控手段

　　根據國民經濟和社會發展要求以及宏觀調控需要，合理確定政府投資規模，保持國家對全社會投資的積極引導和有效調控。靈活運用投資補助、貼息、價格、利率、稅收等多種手段，引導社會投資，優化投資的產業結構和地區結構。適時制定和調整信貸政策，引導中長期貸款的總量和投向。嚴格和規范土地使用制度，充分發揮土地供應對社會投資的調控和引導作用。

　　(四)加強和改進投資信息、統計工作

　　加強投資統計工作，改革和完善投資統計制度，進一步及時、準確、全面地反映全社會固定資產存量和投資的運行態勢，并建立各類信息共享機制，為投資宏觀調控提供科學依據。建立投資風險預警和防范體系，加強對宏觀經濟和投資運行的監測分析。

　　五、投資監督管理機制改革

　　(一)建立和完善政府投資監管體系

　　建立政府投資責任追究制度，工程咨詢、投資項目決策、設計、施工、監理等部門和單位，都應有相應的責任約束，對不遵守法律法規給國家造成重大損失的，要依法追究有關責任人的行政和法律責任。完善政府投資制衡機制，投資主管部門、財政主管部門以及有關部門，要依據職能分工，對政府投資的管理進行相互監督。審計機關要依法全面履行職責，進一步加強對政府投資項目的審計監督，提高政府投資管理水平和投資效益。完善重大項目稽察制度，建立政府投資項目后評價制度，對政府投資項目進行全過程監管。建立政府投資項目的社會監督機制，鼓勵公眾和新聞媒體對政府投資項目進行監督。

　　(二)建立健全協同配合的企業投資監管體系

　　國土資源、環境保護、城市規劃、質量監督、銀行監管、證券監管、外匯管理、工商管理、安全生產監管等部門，要依法加強對企業投資活動的監管，凡不符合法律法規和國家政策規定的，不得辦理相關許可手續。在建設過程中不遵守有關法律法規的，有關部門要責令其及時改正，并依法嚴肅處理。各級政府投資主管部門要加強對企業投資項目的事中和事后監督檢查，對不符合產業政策和行業準入標準的項目，以及不按規定履行相應核準或許可手續而擅自開工建設的項目，要責令其停止建設，并依法追究有關企業和人員的責任。審計機關依法對國有企業的投資進行審計監督，促進國有資產保值增值。建立企業投資誠信制度，對于在項目申報和建設過程中提供虛假信息、違反法律法規的，要予以懲處，并公開披露，在一定時間內限制其投資建設活動。

　　(三)加強對投資中介服務機構的監管

　　各類投資中介服務機構均須與政府部門脫鉤，堅持誠信原則，加強自我約束，為投資者提供高質量、多樣化的中介服務。鼓勵各種投資中介服務機構采取合伙制、股份制等多種形式改組改造。健全和完善投資中介服務機構的行業協會，確立法律規范、政府監督、行業自律的行業管理體制。打破地區封鎖和行業壟斷，建立公開、公平、公正的投資中介服務市場，強化投資中介服務機構的法律責任。

　　(四)完善法律法規，依法監督管理

　　建立健全與投資有關的法律法規，依法保護投資者的合法權益，維護投資主體公平、有序競爭，投資要素合理流動、市場發揮配置資源的基礎性作用的市場環境，規范各類投資主體的投資行為和政府的投資管理活動。認真貫徹實施有關法律法規，嚴格財經紀律，堵塞管理漏洞，降低建設成本，提高投資效益。加強執法檢查，培育和維護規范的建設市場秩序。