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第二節 規劃編制的一般程序

　　規劃編制活動一般包括前期工作、立項、起草、銜接、論證、批準、公布、評估和修訂等工作環節。為了保障規劃科學有效，完善政府科學民主決策機制，規范的規劃編制活動，一般應遵循如下程序和規范。

　　一、規劃編制的前期工作

　　編制規劃的前期工作，一般從新規劃期的前兩年時間開始。前期工作是指規劃編制部門在規劃前期必須認真做好的基礎調查、信息搜集、課題研究以及納入規劃的重大項目論證等工作。

　　(一)前期工作規范

　　編制國家級專項規劃，編制部門要擬訂規劃編制工作方案，明確規劃編制的必要性、銜接單位、論證方式、進度安排和批準機關等，并送有關部門進行協調。

　　需由國務院批準的專項規劃，要擬訂年度編制計劃，由國務院發展改革部門商有關部門報國務院批準后執行。

　　編制跨省(自治區、直轄市)區域規劃，由國務院發展改革部門會同有關省(自治區、直轄市)人民政府提出申請，經國務院批準后實施。

　　規劃編制工作所需經費，應按照綜合考慮、統籌安排的原則，由編制規劃的部門商同級財政部門后列入部門預算。

　　(二)前期研究內容

　　前期課題研究的主要內容是：

　　(1)對正在實施的規劃進行評價和總結，包括規劃目標和任務完成情況的預測，分析當期國民經濟和社會發展的成績、經驗和主要問題等。

　　(2)對下一個規劃期面臨的主要矛盾、國內、國際政治經濟環境的變化、進一步發展的基本條件、需要解決的主要問題、需要采取的重大措施等開展課題研究，提出中長期發展規劃的基本思路設想。

　　前期工作中的重大課題研究應當采取招標投標或者其他競爭方式選擇課題承擔單位。

　　二、規劃的編制

　　(一)決策主體

　　在我國，國家總體規劃決策屬于戰略層面和宏觀層面的決策，由中共中央作出。省(自治區、直轄市)縣級的總體規劃，由各個地方省(自治區、直轄市)縣黨委作出。專項規劃和區域規劃決策由相應級別的政府作出。

　　(二)規劃編制過程中的社會參與

　　規劃編制的社會參與，是指規劃編制部門采取多種形式保障公民、法人和其他組織參與規劃編制過程和了解規劃內容的權利，以使規劃充分凝聚民意。在市場經濟條件下，提高規劃形成過程中的社會參與度的意義在于：

　　(1)使規劃體現政府、企業和社會各界的共識，反映市場經濟的要求。在社會主義市場經濟條件下，與計劃的戰略性、協作性、指導性、預測性特征相適應，規劃的制定要在充分民主協商、協調中進行。

　　(2)保證規劃制定和實施的社會參與，是保證規劃科學性、有效性的前提條件。提高規劃的科學性，首先必須多層次、多渠道地收集信息，占有大量的社會經濟信息資源。

　　(三)建立健全有效的規劃公眾參與制度

　　(1)各級各類規劃應視不同情況，征求本級人民政府有關部門和下一級人民政府以及其他有關單位、個人的意見。除涉及國家秘密的外，規劃編制部門應當公布規劃草案或者舉行聽證會，聽取公眾意見。

　　(2)國務院發展改革部門、省(自治區、直轄市)人民政府發展改革部門在將國家總體規劃、省(自治區、直轄市)級總體規劃草案送本級人民政府審定前，要認真聽取本級人民代表大會、政治協商會議有關專門委員會的意見，自覺接受指導。

　　(3)實行編制規劃的老師論證制度。為充分發揮老師的作用，提高規劃的科學性，國務院發展改革部門和省(自治區、直轄市)人民政府發展改革部門要組建由不同領域老師組成的規劃老師咨詢委員會，并在規劃編制過程中認真聽取老師委員會的意見。

　　三、規制編制中的銜接

　　規劃編制過程中，為了保證規劃的科學性與可操作性，必須保證與其他各類規劃的銜接。要高度重視規劃銜接工作，使各類規劃協調一致，形成合力。

　　(一)規劃銜接要遵循的原則

　　(1)下級政府規劃服從上級政府規劃的原則;

　　(2)專項規劃和區域規劃服從本級和上級總體規劃的原則;

　　(3)專項規劃之間不得相互矛盾的原則;

　　(4)編制跨省(自治區、直轄市)區域規劃，要充分考慮土地利用總體規劃、城市規劃等相關領域規劃的要求。

　　(二)規劃之間的銜接協調程序

　　1.總體規劃銜接程序

　　省(自治區、直轄市)級總體規劃草案在送本級人民政府審定前，應由省(自治區、直轄市)發展改革部門送國務院發展改革部門與國家總體規劃進行銜接，并送相關省(自治區、直轄市)人民政府發展改革部門與其總體規劃進行銜接，必要時還應送國務院其他有關部門與國家級專項規劃進行銜接。相鄰地區間規劃銜接不能達成一致意見的，可由國務院發展改革部門進行協調，重大事項報國務院決定。

　　2.專項規劃銜接程序

　　專項規劃草案由編制部門送本級人民政府發展改革部門與總體規劃進行銜接，送上一級人民政府有關部門與其編制的專項規劃進行銜接，涉及其他領域時還應當送本級人民政府有關部門與其編制的專項規劃進行銜接。同級專項規劃之間銜接不能達成一致意見的，由本級人民政府協調決定。

　　3.區域規劃銜接程序

　　跨省(自治區、直轄市)的區域規劃草案由國務院發展改革部門送國務院其他有關部門與相關專項規劃進行銜接。

　　(三)銜接的內容

　　各級各類規劃銜接整合的內容包括：

　　1.方針政策的銜接

　　主要目的是保持各級各類規劃方針原則的一致性，保持政策的有效性和連續性。地方規劃、行業規劃、專項規劃都要與國家總體規劃所確定的政策方向相銜接，符合國家的基本政策、基本戰略方針和基本政策走勢。

　　2.發展目標的銜接

　　一方面要求地方規劃的基礎性發展規劃指標應與國家總體規劃指標保持一致，以便于國家與各省以及各省之間的銜接和比較，比如經濟增長速度、國內生產總值、城鄉居民收入等。另一方面也認同各地在此基礎上可根據自身情況適當增加一些指標，如反映人民生活水平、可持續發展等的指標。

　　3.措施手段的銜接

　　國家總體規劃作為指導國民經濟和社會發展的綱領性文件，其政策措施可以比較原則。行業規劃的政策措施也可以比較原則并逐步減少。地方規劃和專項規劃的措施手段應以總體規劃的政策措施為基礎，改變目前政策措施比較空洞的狀況，增強可操作性和針對性。

　　4.重大建設項目的銜接

　　地區規劃制定中，首先要保證國家的重點建設需要，要與國家有關部委做好項目銜接，其次要合理組織地方項目建設，根據地方緊急社會發展需要和財政經濟承受能力，按輕重緩急，量力而行。

　　5.不同層次規劃對象的銜接

　　(1)國家、省級、市縣級規劃的銜接。國家規劃在戰略方向上為地方規劃提供引導。省級規劃既要與國家規劃在大方向上保持一致，又要有自己的特色。市縣級規劃應更多地根據當地的實際情況，強調規劃的可實施性和可操作性，要因地制宜，充分發揮各縣市優勢。

　　(2)國家總體規劃、行業規劃、專項規劃的銜接。國家總體規劃是制定行業規劃和專項規劃的重要依據。行業規劃應在國家總體規劃基礎上，結合行業發展特點和具體情況制定。專項規劃的內容是總體規劃發展重點的具體化，是對綜合性計劃任務的進一步延伸和細化，應當符合總體規劃的要求。

　　(3)跨行政區域的規劃與國家總體規劃、地區規劃、行業規劃、專項規劃的銜接。

　　(四)關于規劃銜接的其他規定

　　(1)應當銜接而未銜接的規劃，不得報請批準并公布實施。

　　(2)各有關部門要積極配合規劃編制部門，認真做好銜接工作，并自收到規劃草案之日起30個工作日內，以書面形式向規劃編制部門反饋意見。

　　(3)公民、法人和其他組織認為下級規劃與上級規劃、專項規劃、區域規劃與總體規劃在主要內容上存在明顯矛盾的，可以提請國務院或者省(自治區、直轄市)人民政府發展改革部門審查并作出適當處理。

　　四、規劃論證

　　(1)規劃草案在送審之前須進行論證，并由組織論證的單位提出論證報告。未經論證的規劃，不得報請批準并公布實施。

　　(2)規劃草案須經老師委員會進行深入論證，并由老師委員會出具論證報告。對國家級、省(自治區、直轄市)級專項規劃組織老師論證時，專項規劃領域以外的相關領域老師應當不少于1/3。

　　(3)規劃編制部門在送審規劃草案時，應當一并報送規劃編制說明和規劃論證報告。

　　(4)規劃編制說明除應當對有關內容作出說明外，還應當說明履行編制程序的情況，并對征求意見和銜接情況作出專門說明，對未采納的重要意見應當說明理由。

　　(5)依法須提交環境影響報告書的規劃，還應當報送環境影響報告書。

　　五、規劃的審核、批準

　　(一)審批內容

　　規劃編制部門向規劃批準機關提交規劃草案時應當報送規劃編制說明、論證報告以及法律、行政法規規定需要報送的其他有關材料。其中，規劃編制說明要載明規劃編制過程，征求意見和規劃銜接、老師論證的情況以及未采納的重要意見和理由。

　　(二)審批權限

　　(1)總體規劃草案由各級人民政府報同級人民代表大會審議批準。

　　(2)關系國民經濟和社會發展全局、需要國務院審批或者核準重大項目以及安排國家投資數額較大的國家級專項規劃，由國務院審批;其他國家級專項規劃由國務院有關部門批準，報國務院備案。

　　(3)跨省(自治區、直轄市)的區域規劃出國務院批準。

　　(4)未經銜接或老師論證的規劃，不得報請批準和公布實施。

　　六、規劃公布與實施

　　國民經濟和社會發展規劃草案經全國人民代表大會批準后，除法律、行政法規另有規定以及涉及國家秘密的外，規劃經法定程序批準后應當及時公布，并由國務院負責組織各級政府，經濟管理機關和企業貫徹執行。

　　規劃的下達和落實，是把國家總規劃分解下達到各部門和各省(自治區、直轄市)，并逐級采取不同形式下達到實施規劃的各個單位。

　　組織規劃實施是國民經濟規劃管理工作的關鍵階段。保證國民經濟和社會發展規劃任務的順利實現，是政府、企業和廣大勞動者的共同職責。組織國民經濟規劃實施工作的內容包括規劃下達的形式、規劃實施的社會機制的運用、規劃實施過程中的協調工作、規劃實施的信息管理及規劃實施中的調控等。

　　七、規劃評估及修訂

　　規劃實施評估是計劃管理工作的重要組成部分。規劃編制部門應當在規劃實施階段適時組織開展對規劃實施情況的評估。對規劃實施情況做出一個科學的評估，有助于判定前期制定的規劃是否妥當，目標是否符合實際，提出的任務是否能夠完成，措施是否得當。規劃評估報告是調整修訂規劃的重要依據。

　　(一)評估單位及評估形式

　　評估工作可以由編制部門自行承擔，也可以委托有資質、獨立的社會中介機構具體負責。規劃評估單位應當按照規定提出中期評估報告。評估報告經規劃咨詢委員會或者其他有資質的單位組織論證后，作為修訂規劃的重要依據，由規劃編制部門報規劃批準單位。

　　有關地區和部門也要密切跟蹤分析規劃實施情況，及時向規劃編制部門反饋意見。

　　(二)評估內容

　　規劃實施情況的評估應該重點考慮以下幾個方面的內容：

　　1.宏觀經濟運行情況

　　這部分內容包括對經濟增長速度、就業率、國際收支等指標的評估。

　　2.結構調整情況

　　在評估過程中，可以采取定性或定量的方法來評估結構調整的程度和進展的情況。在建立指標體系的時候，結構調整一般包括以下指標：國民經濟三次產業的比重、就業人口的比重、國民經濟信息化水平和社會信息化水平、城鎮化水平、地區發展差距等。

　　3.政府職能履行程度評估

　　這部分評估的內容主要限定在由政府承擔主要責任的部分，主要對保持經濟運行平衡和社會穩定，推進各項體制改革、合理配置政策資源及其他公共資源，提供公共服務和產品，實施一批重大工程等政府已經向社會承諾，而且屬于政府職責范圍的事項給予全面評估。對政府職責的評估涉及：第一，政策措施的執行情況;第二，環境治理;第三，提供公共服務。

　　4.規劃對發展環境的適應程度

　　要從規劃與發展環境的關系角度考察規劃的適應性和持續性，深入分析國際政治經濟局勢、國內經濟形勢以及重大自然災害等突發事件引起的外部發展環境變化，對規劃實施已經產生和即將產生的影響，進而對規劃是否仍然適應形勢的需要做出科學判斷，進而為規劃調整提供依據。

　　5.對重大問題的解決程度

　　重大問題是指事關改革、發展和穩定大局，事關經濟社會可持續發展的問題，必須一個一個地跟蹤研究，掌握其發展趨勢，了解結構調整的進程、科技和體制瓶頸的緩解程度、生態環境建設和提高人民生活水平等各項政策措施的貫徹落實情況，總結經驗教訓和存在的問題，及時調整相關政策措施。

　　(三)規劃評估的步驟

　　1.明確評估目標，熟悉評估對象

　　為了進行科學的定性定量評估，必須反復調查了解建立評估工作的目標，完成評估目標所考慮的具體事項。熟悉評估對象，進一步分析和討論評估對象的各項特征以及影響這些特征的因素。

　　2.分析評估對象的特征要素

　　根據評估的目的，集中收集有關的資料和數據，對組成評估對象的各個要素以及其涵蓋的多個方面的特征進行全面分析，為制定完善的指標體系做好準備。

　　3.確定評估指標體系

　　指標體系的建立，要遵循系統性原則、可測性原則、定量指標和定性指標相結合使用的原則、絕對量指標與相對量指標結合使用的原則、層次性和可比性原則等，另外指標之間盡可能避免顯見的包含關系，指標設置要有重點。

　　4.制定評估結構和評估準則

　　要對所確定的指標進行定量化處理。有些指標本來就有定量的數字，有些原來只有定性的描述，這就要進行分析研究，制定和選擇評估的定量依據，這里往往需要借助于模糊理論的概念和方法。每一個具體指標可能是幾個指標的綜合，這是由評估系統的特征和評估指標體系的結構所決定的，在評估時要制定評估結構。由于各指標的評估尺度不一樣，對于不同的指標，很難在一起比較，因此，必須將指標體系中的指標規范化，制定出評估準則，根據指標所反映要素的狀況，確定各指標的結構和權重。

　　5.評估方法的確定

　　要按規劃的目標與計劃分析結果(費-效)的測定方法、成功可能性的討論方法以及評估準則等確定。每一種評估方法都有各自的特點，將中期評估的特點與評估方法的特點進行匹配，就能找到一種合適的評估方法。

　　6.單項評估

　　單項評估是就整個規劃中的某一特殊方面進行詳細的評估，以突出規劃的特征。

　　7.綜合評估

　　根據評估標準，在單項評估的基礎上，從不同的觀點和角度對系統進行全面的評估。

　　(四)主要的評估方法

　　專項規劃的評估多是客觀數據的分析，而綜合規劃的評估則更多是定性分析。

　　1.綜合評估法

　　根據綜合評估的目標，對客觀事物的影響因素進行分解，以構造不同層次的統計指標體系，然后對這些指標進行指標賦值并確定其權重系數，最后采用綜合評估模型進行運作，得到綜合評估值，以此進行排序和評估。

　　2.層次分析法

　　用層次分析法評估“十五”計劃的思路是，選擇“十五”計劃的30個指標作為基礎，建立“十五”計劃中期評估指標體系，首先用層次分析法確定30個指標對 “十五”計劃中期完成影響的重要度，進行重要度排序;其次，結合30個指標實際完成情況，設計“十五”計劃中期完成率、均衡完成率、平均超額完成率等綜合評估指標、個體指標完成情況及其相應的計算方法，對計劃完成情況進行綜合評估。

　　3.模糊綜合評估法

　　用模糊數學對受到多種因素制約的事物或對象做出一個總體的評估，叫做模糊綜合評估法。

　　4.主成分分析法

　　通過變量變換的方法把相關的變量變為若干不相關的變量。這在分析和評估規劃時有著重要的應用，給數據分析帶來很大的方便。

　　八、規劃的調整

　　經評估或者因其他原因需要對規劃進行修訂的，規劃編制部門應當提出規劃修訂方案，需要報批、公布的要履行報批、公布手續。

　　總體規劃涉及的特定領域或區域發展方向等內容有重大變化的，負責編制專項規劃和區域規劃的單位應當根據總體規劃修訂相關的規劃，并按照規定程序報批和公布。

　　各地區、各部門要結合本地區、本部門實際，認真做好貫徹落實工作。要不斷總結經驗教訓，改革規劃管理體制，創新規劃編制方式，規范規劃編制程序，使規劃編制工作更好地適應社會主義市場經濟體制的要求和經濟社會發展的需要。