2009年咨詢工程師考試宏觀經濟政策考點四
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第六章 規劃體制與規劃方法
第一節 規劃概述
規劃的概念
規劃是政府對未來的一種謀劃、安排、部署。
我國的國民經濟和社會發展規劃是國家加強和改善宏觀調控的重要手段，也是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責的重要依據。規劃通過闡述政府的戰略意圖，明確政府的工作重點，引導市場主體的行為，以實現國家戰略目標，彌補市場失靈，有效配置公共資源，促進共同富裕。
規劃的性質
在社會主義市場經濟體制下，經濟和社會領域的發展規劃必須以市場為基礎，反映市場、預測市場、引導和調控市場，而不是取代市場。雖然國民經濟規劃按照法定程序經立法機構審議批準，但規劃的基本性質仍是指導性的。即使在某些不屬于市場發揮作用的領域或在非常情況下采取某種指令性計劃，也只是對總體上實行指導性計劃的必要補充或權宜之計，并不改變市場經濟條件下計劃的根本性質。
規劃的特征
1.綜合性特征
2.層次性特征
3.銜接性特征
4.協調性特征
5.導向性特征
規劃的功能
1.綜合協調平衡功能
2.信息導向功能
3.政策指導調節功能
4.引導資源配置功能
國家集中掌握的公共資源主要有
財政預算資金和其他財政性資金、政策性金融、國家統借統還外債、國家外匯儲備和重要資源儲備等。
規劃體制
涉及規劃體系、規劃性質、規劃內容、編制程序、規劃期限、決策主體、規劃實施、評估調整等方面。
我國的規劃體系由三級、三類規劃組成。國民經濟和社會發展規劃按行政層級分為國家級規劃、省(區、市)級規劃、市縣級規劃;按對象和功能類別分為總體規劃、專項規劃、區域規劃。
國家級規劃
國家級規劃是指由中央政府部門制定的各類規劃。國家級規劃規定著國家在一定時期內經濟和社會發展的主要目標、任務和政策，關系到國家的全局和長遠利益，各級地方應相互配合，保證國家規劃確定的調控目標和任務的實現。地方規劃應當服從國家規劃，首先保證國家規劃的實現，維護國家規劃的權威性與統一性。同時，國家規劃的制定也應當考慮到地方規劃的實際情況，照顧到地方的利益。
省(區、直轄市)級規劃
省(區、直轄市)級規劃是指省(區、直轄市)地方人民政府根據國家規劃對所轄行政區的國民經濟和社會發展或其特定行業、領域為對象編制的規劃。
市縣級規劃
市縣級規劃是指市縣級地方人民政府所轄行政區的國民經濟和社會發展或其特定行業、領域為對象編制的規劃。市縣級規劃是我國規劃體系中的末端規劃。
總體規劃
總體規劃是國民經濟和社會發展的戰略性、綱領性、綜合性規劃，是編制本級和下級專項規劃、區域規劃以及制定有關政策和年度計劃的依據，其他規劃要符合總體規劃的要求。
總體規劃是完整的、全面的國民經濟和社會發展計劃?？傮w規劃要體現保持經濟總量平衡、促進總體結構優化、提高國民經濟整體素質和效益的要求，發揮對全社會經濟活動的總體指導和對各種宏觀調控政策手段綜合協調的作用?？傮w規劃要覆蓋國民經濟和社會發展的主要領域，既要照顧各個方面，又要突出重點，當然是粗線條的。
專項規劃
專項規劃是以國民經濟和社會發展特定領域為對象編制的規劃，是總體規劃在特定領域的細化，也是政府指導該領域發展以及審批、核準重大項目，安排政府投資和財政支出預算，制定特定領域相關政策的依據。
專項規劃是針對國民經濟和社會發展的重點領域和薄弱環節、關系全局的重大問題編制的規劃。專項規劃是總體規劃的若干主要方面、重點領域的展開、深化及具體化，必須符合總體規劃的總體要求，并與總體規劃相銜接。
區域規劃的定位
區域規劃是以跨行政區的特定區域國民經濟和社會發展為對象編制的規劃，是總體規劃在特定區域的細化和落實?？缡?區、市)的區域規劃是編制區域內省(區、市)級總體規劃、專項規劃的依據。
區域規劃的作用
有利于打破地區行政分割，發揮各自優勢，統籌安排重大基礎設施、生產力布局和生態環境建設，進而提升區域整體競爭力。區域規劃是經濟社會發展任務在特定空間上的落實，是政府進行區域調控和管理的重要工具。
區域管理三個層次
即區域發展戰略、區域規劃和區域政策，三者是相互聯系、相互支撐的整體。
區域發展戰略是對全國總體空間格局的謀劃。
區域規劃和區域政策是對區域發展戰略的支撐，
區域發展戰略指導規劃和政策的制定。
區域規劃主要是對人口、資源、生態環境和經濟活動等進行空間布局安排。
區域政策是對資源的合理分配和各方面關系的協調，服從于區域規劃，是對區域規劃的支撐。
各類規劃的編制部門和規劃期限
1.規劃編制部門
國家總體規劃和省(區、市)級、市縣級總體規劃分別由同級人民政府組織編制，并由同級人民政府發展改革部門會同有關部門負責起草。專項規劃由各級人民政府有關部門組織編制;跨省(區、市)的區域規劃，由國務院發展改革部門組織國務院有關部門和區域內省(區、市)人民政府有關部門編制。
2.規劃期限
國家總體規劃、省(區、市)級總體規劃和區域規劃的規劃期一般為5年，可以展望到10年以上。市縣級總體規劃和各類專項規劃的規劃期可根據需要確定。
第二節 規劃編制的一般程序
規劃編制活動一般包括前期工作、立項、起草、銜接、論證、批準、公布、評估和修訂等工作環節。
編制規劃的前期工作，一般從新規劃期的前兩年時間開始。
前期工作規范
編制國家級專項規劃，編制部門要擬訂規劃編制工作方案，明確規劃編制的必要性、銜接單位、論證方式、進度安排和批準機關等，并送有關部門進行協調。
需由國務院批準的專項規劃，要擬訂年度編制計劃，由國務院發展改革部門商有關部門報國務院批準后執行。
編制跨省(區、市)區域規劃，由國務院發展改革部門會同有關省(區、市)人民政府提出申請，經國務院批準后實施。
前期課題研究的主要任務
(1)對正在實施的規劃進行評價和總結，包括規劃目標和任務完成情況的預測，分析當期國民經濟和社會發展的成績、經驗和主要問題等。
(2)對下一個規劃期面臨的主要矛盾，國內、國際政治經濟環境的變化，進一步發展的基本條件，需要解決的主要問題，需要采取的重大措施等開展課題研究，提出中長期發展規劃的基本思路設想。
前期工作中的重大課題研究應當采取招標投標或者其他競爭方式選擇課題承擔單位。
決策主體
在我國，國家總體規劃決策屬于戰略層面和宏觀層面的決策，由中共中央做出。省(市、自治區)縣級的總體規劃，由各個地方省(市、自治區)縣黨委做出。專項規劃和區域規劃決策由相應級別的政府做出。
規劃編制過程中的社會參與
(1)使規劃體現政府、企業和社會各界的共識，反映市場經濟的要求。規劃的制定要在充分**協商、、協調中進行。
(2)保證規劃制定和實施的社會參與，是保證規劃科學性、有效性的前提條件。
建立健全有效的規劃公眾參與制度
(1)各級各類規劃應視不同情況，征求本級人民政府有關部門和下一級人民政府以及其他有關單位、個人的意見。
(2)要認真聽取本級人民代表大會、政治協商會議有關專門委員會的意見，自覺接受指導。
(3)實行編制規劃的老師論證制度。
規劃銜接要遵循的原則
下級服從上級政府規劃的原則;
專項和區域服從本級和上級總體規劃的原則;
專項規劃之間不相互矛盾的原則;
編制跨省(區、市)區域規劃，要充分考慮土地利用總體規劃、城市規劃等相關領域規劃的要求。
總體規劃銜接程序
省(區、市)級總體規劃草案在送本級人民政府審定前，應由省(區、市)發展改革部門送國務院發展改革部門與國家總體規劃進行銜接，并送相關省(區、市)人民政府發展改革部門與其總體規劃進行銜接，必要時還應送國務院其他有關部門與國家級專項規劃進行銜接。
相鄰地區間規劃銜接不能達成一致意見的，可由國務院發展改革部門進行協調，重大事項報國務院決定。
專項規劃銜接程序
專項規劃草案由編制部門送本級人民政府發展改革部門與總體規劃進行銜接，送上一級人民政府有關部門與其編制的專項規劃進行銜接，涉及其他領域時還應當送本級人民政府有關部門與其編制的專項規劃進行銜接。同級專項規劃之間銜接不能達成一致意見的，由本級人民政府協調決定。
區域規劃銜接程序跨省(區、市)的區域規劃草案由國務院發展改革部門送國務院其他有關部門與相關專項規劃進行銜接。
銜接的內容
各類規劃銜接整合的內容
(1)方針政策的銜接。
(2)發展目標的銜接。
(3)措施手段的銜接。
(4)重大建設項目的銜接。
(5)不同層次規劃對象的銜接。
規劃論證
(1)規劃草案在送審之前須進行論證，并由組織論證的單位提出論證報告。未經論證的規劃，不得報請批準并公布實施。
(2)規劃草案須經老師委員會進行深入論證，并由老師委員會出具論證報告。對國家級、省(區、市)級專項規劃組織老師論證時，專項規劃領域以外的相關領域老師應當不少于1/3。
(3)規劃編制部門在送審規劃草案時，應當一并報送規劃編制說明和規劃論證報告。
(4)規劃編制說明除應當對有關內容做出說明外，還應當說明履行編制程序的情況，并對征求意見和銜接情況做出專門說明，對未采納的重要意見應當說明理由。
(5)依法須提交環境影響報告書的規劃，還應當報送環境影響報告書。
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