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第十章 “十三五”時期的發展任務和重大舉措

中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年(2016-2020年)規劃綱要，主要闡明國家戰略意圖，明確經濟社會發展宏偉目標、主要任務和重大舉措，是市場主體的行為導向，是政府履行職責的重要依據，是全國各族人民的共同愿景。綱要提出的發展任務和舉措，與工程咨詢工作的關系極為密切，必須準確理解并在實際工作中認真貫徹落實。本章具體介紹了“十三五”時期經濟和社會發展的主要任務和實施舉措。

第一節 培育持續的發展動力

一、實施創新驅動發展戰略

把發展基點放在創新上，以科技創新為核心，以人才發展為支撐，推動科技創新與大眾創業萬眾創新有機結合，塑造更多依靠創新驅動、更多發揮先發優勢的引領型發展。

(一)強化科技創新引領作用

發揮科技創新在全面創新中的引領作用，加強基礎研究，強化原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新，著力增強自主創新能力，為經濟社會發展提供持久動力。

1.推動戰略前沿領域創新突破

堅持戰略和前沿導向，集中支持事關發展全局的基礎研究和共性關鍵技術研究，更加重視原始創新和顛覆性技術創新。

聚焦目標、突出重點，加快實施已有國家重大科技專項，部署啟動一批新的重大科技項目。

加快突破新一代信息通信、新能源、新材料、航空航天、生物醫藥、智能制造等領域核心技術。

加強深海、深地、深空、深藍等領域的戰略高技術部署。

圍繞現代農業、城鎮化、環境治理、健康養老、公共服務等領域的瓶頸制約，制定系統性技術解決方案。

強化宇宙演化、物質結構、生命起源、腦與認知等基礎前沿科學研究。

積極提出并牽頭組織國際大科學計劃和大科學工程，建設若干國際創新合作平臺。

2.優化創新組織體系

明確各類創新主體功能定位，構建政產學研用一體的創新網絡。

強化企業創新主體地位和主導作用，鼓勵企業開展基礎性前沿性創新研究，深入實施創新企業百強工程，形成一批有國際競爭力的創新型領軍企業，支持科技型中小企業發展。

推進科教融合發展，促進高等學校、職業院校和科研院所全面參與國家創新體系建設，支持一批高水平大學和科研院所組建跨學科、綜合交叉的科研團隊。

在重大關鍵項目上發揮市場經濟條件下新型舉國體制優勢。

實施國家技術創新工程，構建產業技術創新聯盟，發展市場導向的新型研發機構，推動跨領域跨行業協同創新。

3.提升創新基礎能力

瞄準國際科技前沿，以國家目標和戰略需求為導向，布局一批高水平國家實驗室。

加快能源、生命、地球系統與環境、材料、粒子物理和核物理、空間和天文、工程技術等科學領域和部分多學科交叉領域國家重大科技基礎設施建設，依托現有先進設施組建綜合性國家科學中心。

依托企業、高校、科研院所建設一批國家技術創新中心，支持企業技術中心建設。

推動高校、科研院所開放科研基礎設施和創新資源。

4.打造區域創新高地

引導創新要素聚集流動，構建跨區域創新網絡。

充分發揮高校和科研院所密集的中心城市、國家自主創新示范區、國家高新技術產業開發區作用，形成一批帶動力強的創新型省份、城市和區域創新中心。

系統推進全面創新改革試驗。

支持北京、上海建設具有全球影響力的科技創新中心。

(二)深入推進大眾創業萬眾創新

把大眾創業萬眾創新融入發展各領域各環節，鼓勵各類主體開發新技術、新產品、新業態、新模式，打造發展新引擎。

1.建設創業創新公共服務平臺

實施“雙創”行動計劃，鼓勵發展面向大眾、服務中小微企業的低成本、便利化、開放式服務平臺，打造一批“雙創”示范基地和城市。

加強信息資源整合，向企業開放專利信息資源和科研基地。

鼓勵大型企業建立技術轉移和服務平臺，向創業者提供技術支撐服務。

完善創業培育服務，打造創業服務與創業投資結合、線上與線下結合的開放式服務載體。

更好發揮政府創業投資引導基金作用。

2.全面推進眾創眾包眾扶眾籌

依托互聯網拓寬市場資源、社會需求與創業創新對接通道。

推進專業空間、網絡平臺和企業內部眾創，加強創新資源共享。

推廣研發創意、制造運維、知識內容和生活服務眾包，推動大眾參與線上生產流通分工。

發展公眾眾扶、分享眾扶和互助眾扶。

完善監管制度，規范發展實物眾籌、股權眾籌和網絡借貸。

(三)構建激勵創新的體制機制

破除束縛創新和成果轉化的制度障礙，優化創策供給，形成創新活力競相迸發、創新成果高效轉化、創新價值充分體現的體制機制。

1.深化科技管理體制改革

尊重科學研究規律，推動政府職能從研發管理向創新服務轉變。

改革科研經費管理制度，深化中央財政科技計劃管理改革，完善計劃項目生成機制和實施機制。

建立統一的科技管理平臺，健全科技報告、創新調查、資源開放共享機制。

完善國家科技決策咨詢制度，增強企業家在國家創新決策體系中的話語權。

市場導向的科技項目主要由企業牽頭。

擴大高校和科研院所自主權，實行中長期目標導向的考核評價機制，更加注重研究質量、原創價值和實際貢獻。

賦予創新領軍人才更大人財物支配權、技術路線決策權。

支持自主探索，包容非共識創新。

深化知識產權領域改革，強化知識產權司法保護。

2.完善科技成果轉化和收益分配機制

實施科技成果轉化行動，全面下放創新成果處置權、使用權和收益權，提高科研人員成果轉化收益分享比例，支持科研人員兼職和離崗轉化科技成果。

建立從實驗研究、中試到生產的全過程科技創新融資模式，促進科技成果資本化產業化。

實行以增加知識價值為導向的分配政策，加強對創新人才的股權、期權、分紅激勵。

3.構建普惠性創新支持政策體系

營造激勵創新的市場競爭環境，清理妨礙創新的制度規定和行業標準，加快創新薄弱環節和領域立法，強化產業技術政策和標準的執行監管。

增加財政科技投入，重點支持基礎前沿、社會公益和共性關鍵技術研究。

落實企業研發費用加計扣除和擴大固定資產加速折舊實施范圍政策，強化對創新產品的首購、訂購支持，激勵企業增加研發投入。

強化金融支持，大力發展風險投資。

更好發揮企業家作用，包容創新對傳統利益格局的挑戰，依法保護企業家財產權和創新收益。

(四)實施人才優先發展戰略

把人才作為支撐發展的第一資源，加快推進人才發展體制和政策創新，構建有國際競爭力的人才制度優勢，提高人才質量，優化人才結構，加快建設人才強國。

1.建設規模宏大的人才隊伍

推動人才結構戰略性調整，突出“高精尖缺”導向，實施重大人才工程，著力發現、培養、集聚戰略科學家、科技領軍人才、社科人才、企業家人才和高技能人才隊伍。

培養一批講政治、懂專業、善管理、有國際視野的黨政人才。

善于發現、重點支持、放手使用青年優秀人才。

改革院校創新型人才培養模式，引導推動人才培養鏈與產業鏈、創新鏈有機銜接。

2.促進人才優化配置

建立健全人才流動機制，提高社會橫向和縱向流動性，促進人才在不同性質單位和不同地域間有序自由流動。

完善工資、醫療待遇、職稱評定、養老保障等激勵政策，激勵人才向基層一線、中西部、艱苦邊遠地區流動。

開展東部沿海地區與中西部地區、東北等老工業基地人才交流和對口支援，繼續實施東部城市對口支持西部地區人才培訓工程。

3.營造良好的人才發展環境

完善人才評價激勵機制和服務保障體系，營造有利于人人皆可成才和青年人才脫穎而出的社會環境。

發揮政府投入引導作用，鼓勵人才資源開發和人才引進。

完善業績和貢獻導向的人才評價標準。

保障人才以知識、技能、管理等創新要素參與利益分配，以市場價值回報人才價值，強化對人才的物質和精神激勵，鼓勵人才弘揚奉獻精神。

營造崇尚專業的社會氛圍，大力弘揚新時期工匠精神。

實施更積極、更開放、更有效的人才引進政策，完善外國人永久居留制度，放寬技術技能型人才取得永久居留權的條件。

加快完善高效便捷的海外人才來華工作、出入境、居留管理服務。

擴大來華留學規模，優化留學生結構，完善培養支持機制。

培養推薦優秀人才到國際組織任職，完善配套政策，暢通回國任職通道。

(五)拓展發展動力新空間

堅持需求引領、供給創新，提高供給質量和效率，激活和釋放有效需求，形成消費與投資良性互動、需求升級與供給升級協調共進的高效循環，增強發展新動能。

1.促進消費升級

適應消費加快升級，以消費環境改善釋放消費潛力，以供給改善和創新更好滿足、創造消費需求，不斷增強消費拉動經濟的基礎作用。

增強消費能力，改善大眾消費預期，挖掘農村消費潛力，著力擴大居民消費。

以擴大服務消費為重點帶動消費結構升級，支持信息、綠色、時尚、品質等新型消費，穩步促進住房、汽車和健康養老等大宗消費。

推動線上線下融合等消費新模式發展。

實施消費品質量提升工程，強化消費者權益保護，充分發揮消費者協會作用，營造放心便利的消費環境。

積極引導海外消費回流。

以重要旅游目的地城市為依托，優化免稅店布局，培育發展國際消費中心。

2.擴大有效投資

圍繞有效需求擴大有效投資，優化供給結構，提高投資效率，發揮投資對穩增長、調結構的關鍵作用。

更好發揮社會投資主力軍作用，營造寬松公平的投資經營環境，鼓勵民間資本和企業投資，激發民間資本活力和潛能。

充分發揮政府投資的杠桿撬動作用，加大對公共產品和公共服務的投資力度，加大人力資本投資，增加有利于供給結構升級、彌補小康短板、城鄉區域協調、增強發展后勁的投資，啟動實施一批全局性、戰略性、基礎性重大投資工程。

3.培育出口新優勢

適應國際市場需求變化，加快轉變外貿發展方式，優化貿易結構，發揮出口對增長的促進作用。

加快培育以技術、標準、品牌、質量、服務為核心的對外經濟新優勢，推動高端裝備出口，提高出口產品科技含量和附加值。

擴大服務出口，健全售后保養維修等服務體系，促進在岸、離岸服務外包協調發展。

加大對中小微企業出口支持力度。

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二、深化改革，構建發展新體制

發揮經濟體制改革牽引作用，正確處理政府和市場關系，在重點領域和關鍵環節改革上取得突破性進展，形成有利于引領經濟發展新常態的體制機制。

(一)堅持和完善基本經濟制度

堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展。

毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。

依法監管各種所有制經濟。

1.大力推進國有企業改革

堅定不移把國有企業做強做優做大，培育一批具有自主創新能力和國際競爭力的國有骨干企業，增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力，更好地服務于國家戰略目標。

商業類國有企業以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，依法獨立自主開展生產經營活動，實現優勝劣汰、有序進退。

公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，引入市場機制，加強成本控制、產品服務質量、運營效率和保障能力考核。

加快國有企業公司制股份制改革，完善現代企業制度、公司法人治理結構。

建立國有企業職業經理人制度，完善差異化薪酬制度和創新激勵。

加快剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題。

著力推進農墾改革發展。

2.完善各類國有資產管理體制

以管資本為主加強國有資產監管，提高資本回報，防止國有資產流失。

改組組建國有資本投資、運營公司，提高國有資本配置和運行效率，形成國有資本流動重組、布局調整的有效平臺。

健全國有資本合理流動機制，推進國有資本布局戰略性調整，引導國有資本更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。

建立國有資產出資人監管權力清單和責任清單，穩步推進經營性國有資產集中統一監管，建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算管理制度。

對國有企業國有資本和企業領導人員履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。

3.積極穩妥發展混合所有制經濟

支持國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合。

推進公有制經濟之間股權多元化改革。

穩妥推動國有企業發展混合所有制經濟，開展混合所有制改革試點示范。

引入非國有資本參與國有企業改革，鼓勵發展非公有資本控股的混合所有制企業。

鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業。

4.支持非公有制經濟發展

堅持權利平等、機會平等、規則平等，更好激發非公有制經濟活力和創造力。

廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定，消除各種隱性壁壘，保證依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護、共同履行社會責任。

鼓勵民營企業依法進入更多領域。

(二)建立現代產權制度

健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度。

推進產權保護法治化，依法保護各種所有制經濟權益。

依法合規界定企業財產權歸屬，保障國有資本收益權和企業自主經營權，健全規則、過程、結果公開的國有資產產權交易制度。

完善農村集體產權權能，全面完成農村承包經營地、宅基地、農房、集體建設用地確權登記頒證。

完善集體經濟組織成員認定辦法和集體經濟資產所有權實現形式，將經營性資產折股量化到本集體經濟組織成員。

規范農村產權流轉交易，完善農村集體資產處置決策程序。

全面落實不動產統一登記制度。

加快構建自然資源資產產權制度，確定產權主體，創新產權實現形式。

保護自然資源資產所有者權益，公平分享自然資源資產收益。

深化礦業權制度改革。

建立健全生態環境性權益交易制度和平臺。

實施嚴格的知識產權保護制度，完善有利于激勵創新的知識產權歸屬制度，建設知識產權運營交易和服務平臺，建設知識產權強國。

(三)健全現代市場體系

加快形成統一開放、競爭有序的市場體系，建立公平競爭保障機制，打破地域分割和行業壟斷，著力清除市場壁壘，促進商品和要素自由有序流動、平等交換。

1.健全要素市場體系

加快建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃、用途管制和依法取得前提下，推進農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價。

健全集體土地征收制度，縮小征地范圍，規范征收程序，完善被征地農民權益保障機制。

開展宅基地融資抵押、適度流轉、自愿有償退出試點。

完善工業用地市場化配置制度。

統籌人力資源市場，實行平等就業制度。

加強各類技術交易平臺建設，健全技術市場交易規則，鼓勵技術中介服務機構發展。

2.推進價格形成機制改革

減少政府對價格形成的干預，全面放開競爭性領域商品和服務價格，放開電力、石油、天然氣、交通運輸、電信等領域競爭性環節價格。

理順醫療服務價格。

完善水價形成機制。

完善居民階梯電價，全面推行居民階梯水價、氣價。

健全物價補貼聯動機制。

建立健全公用事業和公益性服務政府投入與價格調整相協調機制。

規范定價程序，加強成本監審，推進成本公開。

3.維護公平競爭

清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法。

健全競爭黃策，完善市場競爭規則，實施公平競爭審查制度。

放寬市場準人，健全市場退出機制。

健全統一規范、權責明確、公正高效、法治保障的市場監管和反壟斷執法體系。

嚴格產品質量、安全生產、能源消耗、環境損害的強制性標準，建立健全市場主體行為規則和監管辦法。

健全社會化監管機制，暢通投訴舉報渠道。

強化互聯網交易監管。

嚴厲打擊制假售假行為。

(四)深化行政管理體制改革

加快政府職能轉變，持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，提高行政效能，激發市場活力和社會創造力。

1.深入推進簡政放權

建立健全權力清單、責任清單、負面清單管理模式，劃定政府與市場、社會的權責邊界。

深化行政審批制度改革，最大限度減少政府對企業經營的干預，最大限度縮減政府審批范圍。

增強簡政放權的針對性、協同性。

深化商事制度改革，提供便捷便利服務。

深化承擔行政職能事業單位改革，大力推進政事分開。

2.提高政府監管效能

轉變監管理念，加強事中事后監管。

制定科學有效的市場監管規則、流程和標準，健全監管責任制，推進監管現代化。

創新監管機制和監管方式，推進綜合執法和大數據監管，運用市場、信用、法治等手段協同監管。

全面實行隨機抽取檢查對象、隨機抽取執法人員、檢查結果公開。

強化社會監督。

3.優化政府服務

創府服務方式，提供公開透明、高效便捷、公平可及的政務服務和公共服務。

加快推進行政審批標準化建設，優化直接面向企業和群眾服務項目的辦事流程和服務標準。

加強部門間業務協同。

推廣“互聯網+政務服務”，全面推進政務公開。

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(五)加快財稅體制改革

圍繞解決中央地方事權和支出責任劃分、完善地方稅體系、增強地方發展能力、減輕企業負擔等關鍵性問題，深化財稅體制改革，建立健全現代財稅制度。

1.確立合理有序的財力格局

建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任。

結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分，完善增值稅劃分辦法。

完善中央對地方轉移支付制度，規范一般性轉移支付制度，完善資金分配辦法，提高財政轉移支付透明度。

健全省以下財力分配機制。

2.建立全面規范公開透明的預算制度

建立健全預算編制、執行、監督相互制約、相互協調機制。完善政府預算體系，加大政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度，完善社會保險基金預算編制制度。

實施跨年度預算平衡機制和中期財政規劃管理，加強每經濟社會發展規劃計劃的銜接。

全面推進預算績效管理。

建立政府資產報告制度，深化政府債務管理制度改革，建立規范的政府債務管理及風險預警機制。

建立權責發生制政府綜合財務報告制度和財政庫底目標余額管理制度。

擴大預算公開范圍，細化公開內容。

3.改革和完善稅費制度

按照優化稅制結構、穩定宏觀稅負、推進依法治稅的要求全面落實稅收法定原則，建立稅種科學、結構優化、法律健全、規范公平、征管高效的現代稅收制度，逐步提高直接稅比重。

全面完成營業稅改增值稅改革，建立規范的消費型增值稅制度。

完善消費稅制度。

實施資源稅從價計征改革，逐步擴大征稅范圍。

清理規范相關行政事業性收費和政府性基金。

開征環境保護稅。

完善地方稅體系，推進房地產稅立法。

完善關稅制度。

加快推進非稅收入管理改革，建立科學規范、依法有據、公開透明的非稅收入管理制度。

深化國稅、地稅征管體制改革，完善稅收征管方式，提高稅收征管效能。

推行電子發票。

4.完善財政可持續發展機制

優化財政支出結構，修正不可持續的支出政策，調整無效和低效支出，騰退重復和錯位支出。

建立庫款管理與轉移支付資金調度掛鉤機制。

創新財政支出方式，引導社會資本參與公共產品提供，使財政支出保持在合理水平，將財政赤字和政府債務控制在可承受范圍內，確保財政的可持續性。

(六)加快金融體制改革

完善金融機構和市場體系，促進資本市場健康發展，健全貨幣政策機制，深化金融監管體制改革，健全現代金融體系，提高金融服務實體經濟效率和支持經濟轉型的能力，有效防范和化解金融風險。

1.豐富金融機構體系

健全商業性金融、開發性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互補充的金融機構體系。

構建多層次、廣覆蓋、有差異的銀行機構體系，擴大民間資本進入銀行業，發展普惠金融和多業態中小微金融組織。規范發展互聯網金融。

穩妥推進金融機構無展綜合經營。

推動民間融資陽光化，規范小額貸款、融資擔保機構等發展。

提高金融機構管理水平和服務質量。

2.健全金融市場體系

積極培育公開透明、健康發展的資本市場，提高直接融資比重，降低杠桿率。

創造條件實施股票發行注冊制，發展多層次股權融資市場，深化創業板、新三板改革，規范發展區域性股權市場，建立健全轉板機制和退出機制。

完善債券發行注冊制和債券市場基礎設施，加快債券市場互聯互通。

開發符合創新需求的金融服務，穩妥推進債券產品創新，推進高收益債券及股債相結合的融資方式，大力發展融資租賃服務。

健全利率、匯率市場決定機制，更好發揮國債收益率曲線定價基準作用。

推動同業拆借、回購、票據、外匯、黃金等市場發展。

積極穩妥推進期貨等衍生品市場創新。

加快發展保險再保險市場，探索建立保險資產交易機制。

建立安全高效金融基礎設施，實施國家金庫工程。

3.改革金融監管框架

加強金融宏觀審慎管理制度建設，加強統籌協調，改革并完善適應現代金融市場發展的金融監管框架，明確監管職責和風險防范處置責任，構建貨幣政策與審慎管理相協調的金融管理體制。

統籌監管系統重要性金融機構、金融控股公司和重要金融基礎設施，統籌金融業綜合統計，強化綜合監管和功能監管。

完善中央與地方金融管理體制。

健全符合我國國情和國際標準的監管規則，建立針對各類投融資行為的功能監管和切實保護金融消費者合法權益的行為監管框架，實現金融風險監管全覆蓋。

完善國有金融資本管理制度。

加強外匯儲備經營管理，優化外匯儲備運用。

有效運用和發展金融風險管理工具，健全監測預警、壓力測試、評估處置和市場穩定機制，防止發生系統性、區域性金融風險。

(七)創新和完善宏觀調控

健全宏觀調控體系，創新宏觀調控方式，增強宏觀政策協同性，更加注重擴大就業、穩定物價、調整結構、提高效益、防控風險、保護環境，更加注重引導市場行為和社會預期，為結構性改革營造穩定的宏觀經濟環境。

1.強化規劃戰略導向作用

依據國家中長期發展規劃目標和總供求格局實施宏觀調控。

發揮國家發展戰略和規劃的引導約束作用，各類宏觀調控政策要服從服務于發展全局需要。

完善以財政政策、貨幣政策為主，產業政策、區域政策、投資政策、消費政策、價格政策協調配合的政策體系，增強財政貨幣政策協調性。

2.改進調控方式和豐富政策工具

堅持總量平衡、優化結構，把保持經濟運行在合理區間、提高質量效益作為宏觀調控的基本要求和政策取向，在區間調控的基礎上加強定向調控、相機調控，采取精準調控措施，適時預調微調。

穩定政策基調，改善與市場的溝通，增強可預期性和透明度。

更好發揮財政政策對定向調控的支持作用。

完善貨幣政策操作目標、調控框架和傳導機制，構建目標利率和利率走廊機制，推動貨幣政策由數量型為主向價格型為主轉變。

3.完善政策制定和決策機制

加強經濟監測預測預警，提高國際國內形勢分析研判水平。

強化重大問題研究和政策儲備，完善政策分析評估及調整機制。

建立健全重大調控政策統籌協調機制，有效形成調控合力。

建立現代統計調查體系，推進統計調查制度、機制、方法創新，注重運用互聯網、統計云、大數據技術，提高經濟運行信息及時性、全面性和準確性。

加快推進宏觀調控立法工作。

4.深化投融資體制改革

建立企業投資項目管理權力清單、責任清單制度，更好落實企業投資自主權。

進一步精簡投資審批，減少、整合和規范報建審批事項，完善在線審批監管平臺，建立企業投資項目并聯核準制度。

進一步放寬基礎設施、公用事業等領域的市場準人限制，采取特許經營、政府購買服務等政府和社會合作模式，鼓勵社會資本參與投資建設運營。

完善財政資金投資模式，更好發揮產業投資引導基金撬動作用。