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第二章　工程項目主要參與方的項目管理

第二節　政府對工程項目的管理

一、政府管理的作用與特點

(一)政府管理的作用

(1)保證投資方向符合國家產業政策的要求

(2)保證工程項目符合國家經濟社會發展規劃和環境與生態等的要求

(3)引導投資規模達到合理經濟規模

(4)保證國家整體投資規模與外債規模在合理的可控制的范圍內進行

(5)保證國家經濟安全與公共利益，防止壟斷。為維護國家經濟社會安全和合理利用國家資源，對于關鍵領域的投資或相關重大投資，在投資規模、項目布點、建設時間、節約資源、市場準入等方面采取一定的引導或限制措施。

(二)政府管理的特點

(1)具有行政權威性

(2)具有法律嚴肅性

(3)可采用的管理手段是多方面的包括行政、法律、經濟等手段。

二、政府對項目管理的主要方面

(一)制定宏觀經濟政策與相關發展規劃，引導和調控投資項目

宏觀經濟政策主要有：貨幣政策、財政政策、投資政策、產業政策、稅收政策、價格管理政策、人口與就業政策、國際收支與管理政策等。

政府制定國民經濟與社會發展中長期規劃、主體功能區規劃，以及重要領域的專項規劃，明確發展的指導思想、戰略目標和總體布局，同時并適時調整國家固定資產投資指導目錄、外商投資產業指導目錄，明確國家鼓勵、限制和禁止投資項目。

在國家發展改革委關于實行核準制的《項目申請報告通用文本》中明確規定，《項目申請報告》要有“發展規劃、產業政策和行業準入分析”一章。主要內容有：

(1)發展規劃分析

(2)產業政策分析

(3)行業準入分析

【例題2-2】(2013真題)根據《項目申請報告通用文本》，擬建項目應符合(　)的要求。

A.有關專項規劃

B.國民經濟和社會發展規劃

C.項目發展規劃

D.項目所在地區規劃

E.企業發展規劃

【答案】ABD

【解析】擬建項目是否符合有關的國民經濟和社會發展總體規劃、專項規劃、區域規劃等要求，項目目標與規劃內容是否銜接和協調。參見教材P35。

(二)制定相關規定，界定投資管理權限

政府投資的項目，實行審批制管理程序;企業投資建設的重大和限制類項目，實行核準制管理程序;核準目錄之外的企業投資建設項目，除國家法律、法規和國務院專門規定禁止投資的項目外，實行備案制管理程序。

1.企業不使用政府投資建設的項目

(1)《政府核準的投資項目目錄》內的項目

對企業不使用政府投資建設但在《政府核準的投資項目目錄》內的項目，政府主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面進行核準。企業投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告。

主要核準程序為：申請辦理規劃選址預審、用地預審和環境影響評價審批手續→申報核準項目申請報告→申請辦理規劃許可手續→申請辦理正式用地手續→申請辦理項目開工手續。

【例題2-3】(2010真題)對不使用政府性資金的企業投資建設的項目，政府主要從(　)等方面進行核準。

A.項目的市場前景

B.維護經濟安全

C.保護生態環境

D.項目的經濟效益

E.合理開發利用資源

【答案】BCE

【解析】對企業不使用政府投資建設但在《政府核準的投資項目目錄》內的項目，政府主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面進行核準。參見教材P36。

【例題2-4】(2012真題)實行核準制的工程項目，項目業主應做的工作主要包括：①向建設主管部門申請辦理開工手續;②向規劃和國土主管部門申請辦理規劃和用地手續;③向規劃和國土主管部門申請辦理規劃用地預審;④向發展改革部門申請核準項目申請報告。已確定的實施順序是(　)。

A.①—②—③—④

B.④—③—②—①

C.③—②—④—①

D.③—④—②—①

【答案】D

【解析】主要核準程序為：申請辦理規劃選址預審、用地預審和環境影響評價審批手續→申報核準項目申請報告→申請辦理規劃許可手續→申請辦理正式用地手續→申請辦理項目開工手續。參見教材P36。

(2)外商投資項目，政府還要從市場準入、資本項目管理等方面進行核準

外商投資項目包括中外合資、中外合作、外商獨資、外商購并境內企業、外商投資企業增資等各類外商投資項目。外商投資項目，依據國家發展改革委頒布的《外商投資項目核準暫行管理辦法》進行核準。

外商投資項目核準權限的劃分為：①按《外商投資產業指導目錄》，總投資額(包括增資額，下同)1億美元及以上的鼓勵類、允許類項目和總投資5000萬美元以上的限制類項目，由國家發展改革委核準項目申請報告;②總投資5億美元以上的鼓勵類、允許類項目和總投資1億美元及以上的限制類項目由國家發展改革委對項目申請報告審核后報國務院核準;③總投資1億美元以下的鼓勵類、允許類項目和總投資5000萬美元以下的限制類項目由地方發展改革部門核準，其中限制類項目由省級發展改革部門核準，此類項目的核準權不得下放。

投資項目申請核準時，應提交項目申請報告以及核準要求的相關文件、資料。按核準權限屬于國家發展改革委或國務院核準的項目，由項目主體向注冊所在地的省級發展改革部門提出項目申請報告，經省級發展改革部門審核后報國家發展改革委。計劃單列企業集團和中央管理企業可直接向國家發展改革委提交項目申請報告。

【例題2-5】(2012真題)總投資4000萬美元的限制類外商投資項目應由(　)核準。

A.地級發展改革部門

B.地級人民政府

C.省級發展改革部門

D.縣級人們政府

【答案】C

【解析】總投資1億美元以下的鼓勵類、允許類項目和總投資5000萬美元以下的限制類項目由地方發展改革部門核準，其中限制類項目由省級發展改革部門核準，此類項目的核準權不得下放。參見教材P36。

(3)備案類項目

《政府核準的投資項目目錄》之外的，其他不使用政府投資的建設項目無論規模大小，均實行備案制。

備案制項目的行政管理程序為：辦理備案手續→申請辦理規劃選址、用地和環境影響評價審批手續→申請辦理項目開工手續。

基本建立現代企業制度的特大型企業集團，投資建設《政府核準的投資項目目錄》內的項目，可以按項目單獨申報核準，也可編制中長期發展建設規劃，規劃經國務院或國務院投資主管部門批準后，規劃中屬于《政府核準的投資項目目錄》內的項目不再另行申報核準，只需辦理備案手續。

【例題2-6】(2013真題)根據《國務院關于投資體制改革的決定》備案制項目的行政管理工作包括：①城鄉規劃、國土資源主管部門選址、用地審批;②環境保護部門環境影響評價審批;③建設主管部門施工許可;④發展改革部門項目備案。正確的實施順序是(　)。

A.①-②-③-④

B.②-①-③-④

C.④-①-③-②

D.④-①-②-③

【答案】D

【解析】備案制項目的行政管理程序為：辦理備案手續→申請辦理規劃選址、用地和環境影響評價審批手續→申請辦理項目開工手續。參見教材P37。

(4)企業使用政府補助、轉貸、貼息投資建設的項目

投資補助是指對符合條件的企業投資項目和地方政府投資項目給予投資資金補助。貼息是指對符合條件、使用中長期銀行貸款的投資項目給予貸款利息補貼。投資補助和貼息資金均為無償投入。

投資補助和貼息資金重點用于：公益性和公共基礎設施項目，保護和改善生態環境的項目，促進欠發達地區經濟和社會發展的項目，推進科技進步和高新技術產業化的項目，以及符合國家有關規定的其他項目。

申請中央預算內投資補助和貼息項目，由省級發展改革委統一組織篩選，完成項目前期管理工作后，向國家發展改革委上報資金申請報告，由國家發展改革委審批。

國家發展改革委安排給單個投資項目的投資補助或貼息資金的最高限額原則上不超過2億元，超過2億元的按直接投資或資本金注入方式管理，由國家發展改革委審批可行性研究報告;安排給單個投資項目的中央預算內補助資金超過3000萬元且占項目總投資的比例達到50%以上的，也按直接投資或資本金注入方式管理，由國家發展改革委審批可行性研究報告;安排給單個地方政府投資項目的中央預算內投資資金在3000萬元及以下的，一律按投資補助或貼息方式管理，國家發展改革委只審批資金申請報告。

【例題2-7】(2013真題)某企業投資建設高新技術化項目，擬申請中央預算內貼息資金，應向國家投資主管部門報送(　)。

A.項目核準申請報告

B.項目建議書

C.項目資金申請報告

D.項目可行性研究報告

【答案】C

【解析】申請中央預算內投資補助和貼息項目，由省級發展改革委統一組織篩選，完成項目前期管理工作后，向國家發展改革委上報資金申請報告，由國家發展改革委審批。參見教材P37。

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2.政府投資項目

政府投資是指各級政府投入工程項目建設的政府性資金，包括財政預算內投資資金、各類專項建設基金、國家主權外債和其他政府性資金。

(1)政府投資資金種類與管理

政府投資項目是指在我國境內使用政府性資金的固定資產投資項目。

財政預算內投資資金(含國債資金)是指各級政府在財政預算中列支的建設資金，由各級發展改革部門安排用于固定資產投資項目。

各類專項建設基金是指經國務院或財政部批準，向社會特定對象征收的專門用于某方面建設的資金。例如，水利建設基金，三峽工程建設基金，南水北調工程建設基金，鐵路、民航、港口建設基金等。各類專項建設基金納入財政預算管理，實行定向征收，定向使用，專戶管理。

國家主權外債資金是指以國家主權信用為擔保的國外貸款。

其他政府性資金是指除各類專項建設基金外，各級政府向社會不同對象征收并全部或部分用于工程項目建設的資金，種類較多。例如，征收土地出讓金和新增建設用地有償使用費等。

政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，包括加強公益性和基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區的經濟和社會發展，推進科技進步和高技術產業項目等。

(2)政府投資項目的管理。

政府投資項目實行審批制。各類政府投資資金，包括預算內投資、各類專項建設基金、統借國外貸款等。政府投資資金可分別采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉貸和貸款貼息等方式。政府以資本金注入方式投入的，要確定出資人代表。

對于政府投資項目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告，同時應嚴格政府投資項目的初步設計、概算審批工作。

審批制項目的具體行政管理程序：

報送項目建議書→申請辦理規劃選址預審、用地預審和環境影響評價審批手續→申報可行性研究報告→申請辦理規劃許可手續→申請辦理正式用地手續→辦理項目開工手續。

類比前面核準制核準程序理解。

【例題2-8】(2012真題)下列資金中，屬于政府性資金的有(　)。

A.財政預算投資

B.水利建設資金

C.世界銀行貸款

D.外國政府借款

E.外商直接投資

【答案】ABCD

【解析】政府投資是指各級政府投入工程項目建設的政府性資金，包括財政預算內投資資金、各類專項建設基金、國家主權外債和其他政府性資金。參見教材P38。

3.境外投資項目管理

境外投資項目是指投資主體經核準，通過投入貨幣、有價證券、實物、知識產權或技術、股權、債權等資產和權益或提供擔保，獲得境外所有權、經營管理權及其他相關權益的項目，包括境外投資資源開發類項目和非資源開發類項目。

根據新的規定，地方企業實施的中方投資額3億美元以下的資源開發類、中方投資額1億美元以下的非資源開發類境外投資項目(特殊項目除外)，由所在省省級發展改革部門;中央管理企業實施的上述境外投資項目，由企業自主決策并報國家發展改革委備案。中方投資額3億美元及以上的資源開發類、中方投資額1億美元及以上的非資源開發類境外投資項目，由國家發展改革委核準。

【例題2-9】(2012真題)某地方企業擬投資28000萬美元在境外開發資源，該項目應由(　)。

A.縣級發展改革部門

B.國家發展改革委

C.省級發展改革部門

C.地級發展改革部門

【答案】C

【解析】根據新的規定，地方企業實施的中方投資額3億美元以下的資源開發類、中方投資額1億美元以下的非資源開發類境外投資項目(特殊項目除外)，由所在省省級發展改革部門;中央管理企業實施的上述境外投資項目，由企業自主決策并報國家發展改革委備案。中方投資額3億美元及以上的資源開發類、中方投資額1億美元及以上的非資源開發類境外投資項目，由國家發展改革委核準。參見教材P39。

(三)加強重要資源的管理

1.對土地資源使用的管理

我國土地歸國家和集體所有，工程項目建設用地通過兩種方式獲得：一是有償轉讓，二是無償劃撥，即根據國家土地政策規定，為特定類型項目劃撥土地。

《項目申請報告》要有“建設用地、征地拆遷及移民安置分析”的章節。主要內容包括：

1)項目選址及用地方案

2)土地利用合理性分析

3)征地拆遷和移民安置規劃方案

2.對自然資源合理利用的管理

3.對外匯的管理

4.自然資源的管理

《項目申請報告》要有“資源開發及綜合利用分析”、“節能方案分析”的章節。主要內容包括：

1)資源開發方案

2)資源利用方案

5.能源節約

《項目申請報告》要有“節能方案分析”的章節。主要內容包括：

(1)資源節約措施

(2)用能標準和節能規范

(3)能耗狀況和能耗指標分析

(4)節能措施和節能效果分析

【例題2-10】(2013真題)根據《項目申請報告通用文本》，“節能方案分析”篇章的內容主要有(　)。

A.資源節約措施

B.用能標準

C.能耗指標分析

D.節能效果分析

E.節能效益分析

【答案】ABCD

【解析】《項目申請報告》要有“節能方案分析”的章節。主要內容包括：(1)資源節約措施;(2)用能標準和節能規范;(3)能耗狀況和能耗指標分析;(4)節能措施和節能效果分析;參見教材P42。

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(四)維護經濟安全

《項目申請報告》要有“經濟影響分析”的章節。主要內容包括：

(1)經濟費用效益或費用效果分析

(2)行業影響分析

(3)區域經濟影響分析

(4)宏觀經濟影響分析

【例題2-11】(2009真題)國家發展改革委關于實行核準制的《項目申請報告通用文本》中，“經濟影響分析”包括(　)內容。

A.金屬礦資源分析

B.產業空間布局分析

C.非金屬礦資源分析

D.使用水資源分析

【答案】B

【解析】經濟影響分析包括“區域經濟影響分析”，應從區域經濟發展、產業空間布局、當地財政收入、社會收入分配、市場競爭結構等角度進行分析論證。參見教材P42。

(五)優化布局

《項目申請報告》要有“社會影響分析”的章節。主要內容包括：

(1)社會影響效果分析

(2)社會適應性分析

(3)社會風險及對策分析

(六)環境保護

1.建設項目的環境影響評價

(1)建設對環境有影響的項目，不論投資主體、資金來源、項目性質和投資規模，都應當依照《環境影響評價法》和《建設項目環境保護管理條例》的規定，進行環境影響評價，向有審批權的環境保護行政主管部門報批環境影響評價文件。

(2)實行審批制的建設項目，建設單位應當在報送可行性研究報告前完成環境影響評價文件報批手續;實行核準制的建設項目，建設單位應當在提交項目申請報告前完成環境影響評價文件報批手續;實行備案制的建設項目，建設單位應當在辦理備案手續后和項目開工前完成環境影響評價文件報批手續。

【例題2-12】(2013真題)實行審批制的建設項目，建設單位應在(　)完成環境影響評價文件報批手續。

A.報送項目建議書前

B.報送可行性研究報告前

C.可行性研究報告批準后，初步設計前

D.項目開工前

【答案】B

【解析】參見教材P38。

(3)由國務院投資主管部門核準或審批的建設項目，或由國務院投資主管部門核報國務院核準或審批的建設項目，其環境影響評價文件原則上由國家環境保護總局審批。

對環境可能造成重大影響，并列入《國家環境保護總局審批環境影響評價的建設項目目錄》的建設項目，其環境影響評價文件由國家環境保護總局審批。

對環境可能造成輕度影響，且未列入《國家環境保護總局審批環境影響評價的建設項目目錄》的建設項目，其環境影響評價文件由省級環境保護行政主管部門審批。

(4)《國家環境保護總局審批環境影響評價的建設項目目錄》以外的其他建設項目的環境影響評價文件的審批權限，由省級環境保護行政主管部門按照建設項目的環境影響程度，結合地方情況提出，報省級人民政府批準。其中，化工、染料、農藥、印染、釀造、制漿造紙、電石、鐵合金、焦炭、電鍍、垃圾焚燒等污染較重或涉及環境敏感區的項目的環境影響評價文件，應由地市級以上環境保護行政主管部門審批。

(5)對國家明令淘汰和禁止發展的能耗物耗高、環境污染嚴重、不符合產業政策和市場準入條件的建設項目的環境影響評價文件，各級環境保護行政主管部門一律不得受理和審批。

在國家發展改革委關于實行核準制的《項目申請報告通用文本》中明確規定，《項目申請報告》要有“環境和生態影響分析”一章。主要內容包括：

(1)環境和生態現狀

(2)生態環境影響分析

(3)生態環境保護措施

(4)地質災害影響分析

(5)特殊環境影響

【例題2-13】(2012真題)根據《項目申請報告通用文本》，擬建項目對風景名勝的影響分析屬于(　)。

A.生態環境保護措施分析　　

B.生態環境影響分析

C.地質災害影響分析　　　　

D.特殊環境的影響分析

【答案】D

【解析】特殊環境影響分析分析擬建項目對歷史文化遺產、自然遺產、風景名勝和自然景觀等可能造成的不利影響，并提出保護措施。參見教材P44。

2.規劃環境影響評價

(1)綜合性規劃

國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門，對其組織編制的土地利用的有關規劃和區域、流域、海域的建設、開發利用規劃(以下稱綜合性規劃)，應當根據規劃實施后可能對環境造成的影響，編寫環境影響篇章或者說明。

(2)專項規劃

涉及工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發的有關專項規劃(以下稱專項規劃)，應當進行環境影響評價。

編制專項規劃，應當在規劃草案報送審批前編制環境影響報告書。編制專項規劃中以發展戰略為主要內容的專項規劃，應當編寫環境影響篇章或者說明。

(3)規劃的環境影響篇章或者說明應當包括下列內容：

1)規劃實施對環境可能造成影響的分析、預測和評估。主要包括資源環境承載能力分析、不良環境影響的分析和預測以及與相關規劃的環境協調性分析。

2)預防或者減輕不良環境影響的對策和措施。主要包括預防或者減輕不良環境影響的政策、管理或者技術等措施。

(4)對規劃進行環境影響評價，應當分析、預測和評估以下內容：

1)規劃實施可能對相關區域、流域、海域生態系統產生的整體影響;

2)規劃實施可能對環境和人群健康產生的長遠影響;

3)規劃實施的經濟效益、社會效益與環境效益之間，以及當前利益與長遠利益之間的關系。

環境影響報告書除包括上述內容外，還應當包括環境影響評價結論。主要包括規劃草案的環境合理性和可行性，預防或者減輕不良環境影響的對策和措施的合理性和有效性，以及規劃草案的調整建議。

環境影響評價文件由規劃編制機關編制或者組織規劃環境影響評價技術機構編制。規劃編制機關應當對環境影響評價文件的質量負責。

【例題2-14】(2012真題)根據《規劃環境影響評價條例》，有關部門編制的綜合性規劃應包括(　)。

A.環境影響篇章或說明

B.環境影響報告書

C.環境影響報告表

D.環境影響登記表

【答案】A

【解析】參見教材P44。

(七)工程安全管理

(八)其他方面管理