遠期約定采購(Forward Commitment Procurement ，FCP)是英國商業、創新和技能部針對公共部門設計推出的一種政府創新采購方法。該方法主要內容是：政府采購部門向市場發布未來需求，包括技術規格、產品性能和采購規模等，與響應的供應商等企業事先溝通協商，在企業提交的創新解決方案基礎上，政企雙方簽訂創新采購合同;當創新產品性能在合同約定的框架內滿足采購需求時，政府部門須按約定的規模和價格采購創新產品。一旦創新產品推向市場，產品的價格將由市場供求力量決定。

　　英國“可持續采購行動計劃”于2006年采用了遠期約定采購模式，英國商業、創新和技能部于2008年啟動了“創新促進可持續競爭”計劃。

　　遠期約定采購政策的出臺背景

　　研發政策對市場創新推動乏力。EIAG調研發現，許多英國企業總是先專注于創意和發明，然后再去找市場，提出商業化方案。這個過程需要極高的技巧和豐富的經驗，不乏成功案例，但在實證統計上失敗率較高。在研發政策推動下，英國環境科學領域基礎研究成果世界領先，科技論文數量和引文量在全球范圍內僅次于美國(某些子學科甚至超越美國)，但是研發政策并不能自動促進用戶市場，2001年英國在全球環保技術和服務市場占有率不到5%。EIAG認為，單憑傳統的供給側政策工具，如對基礎研究進行資助、對企業研發活動的稅收減免和補貼等，并不能充分推動創新產品的市場化。

　　市場需求對創新的拉動失靈。雖然基礎研究可以產生許多原型產品，但消費者并不能明確地知道和表達自己的具體需求，人們對新產品無法形成確切的技術規格和產品性能要求。由于市場缺乏“可靠且表達清晰”的需求，并且存在未來銷售的不確定性，英國環保服務企業不愿投資高風險的試生產和規模擴大階段，致使許多創新終止或新產品進入市場緩慢，造成創新的市場失靈。

　　傳統公共采購不能有效捕捉創新。傳統的公共采購主要是以加強財政支出管理、規范政府采購行為、提高資金使用效率等為目的，但政府部門不是經營實體，不僅對創新的需求不明確，而且更傾向于規避風險，從而造成傳統政府采購與企業創新過程相脫節。結果是在企業越需要政府進入的階段，政府支持的力度反而越小。

　　遠期約定采購的政策基礎

　　基本思想。公共采購部門成為能動采購者。首先，采購部門能夠明晰未滿足的創新采購需求，并以技術中立性的語言描述市場上還不存在的創新解決方案。為了明確創新產品的性能、成本和質量，公共部門還需與外部知識網絡保持密切聯系。其次，公共采購部門要建立與潛在供應商的雙向溝通機制，減少溝通過程中的信息不對稱，并向市場表明公共部門采購創新產品的決心和意愿。通過預先告知需求的方式，公共采購從購買市場現有產品的方式轉向預訂創新過程。再次，政府部門通過對創新過程和創新結果的打包采購成為創新產品的先導用戶，形成巨大的市場早期需求，驗證新產品和服務的市場價值，促進并建立創新產品的技術標準。

　　公共采購部門成為供應鏈管理者。供應鏈管理的重要思想，就是把供應商、制造商、分銷商、零售商，直到最終用戶組織成一個整體網鏈，實現系統效益最大化和成本最小化。創新過程也是一個鏈條，公共采購部門應該借鑒供應鏈管理方法，整合創新資源，進行智能管理。創新鏈主要由五個環節組成：創意設計、研究開發、規模生產、市場營銷、售后服務。在創意設計階段，政府應識別創新需求、向市場提供未來需求信息，其后要尋找潛在供應商，并和供應商等參與主體一起形成創新采購約定。同時把孵化器、公共研發平臺和風險投資政策工具組合起來，共同推動企業技術創新。

　　實施條件。實施FCP的首要條件是公共部門有未滿足的需求并足以形成規模效應;其次要有相應的采購預算;還要有足夠的時間用于市場提出創新解決方案和激發創新產品生產;最后，要有創新思維的專業采購人員，以及采購部門與政策制定部門、利益相關者的密切聯系等。

　　參與主體。遠期約定采購的購買方主要是英國的各級政府采購部門，他們成立FCP項目管理小組向社會發布采購需求信息。FCP項目管理小組具備項目管理能力和復雜合同談判能力等，項目管理組長由具有豐富經驗和對FCP有透徹理解的人員擔任，小組成員包括采購預算擁有者、與項目有關的政策制定者、采購老師和關鍵利益相關者，并保證在FCP項目實施各階段有采購老師指導。任何企業均可自由響應遠期約定采購公告。在市場參與階段，采購方按照歐盟采購指令和歐盟采購協議的公正、公平對待和透明性原則，將所有參與的企業視為一個整體，以加強供應商對于需求反饋的積極性。同時，采購方也會創造條件方便供應商之間自發組織項目聯盟以應對政府采購的創新挑戰。

　　遠期約定采購的基本流程

　　盡管每個遠期約定采購示范項目的具體內容都不盡相同，但大體經歷三個階段，即需求識別、市場參與、招標采購。

　　需求識別。采購部門需要首先識別未滿足的需求。需求有各種來源，通常以待解決的問題或擬實現的政策目標等形式出現。

　　需求識別需要采購老師、業務人員、政策領導和關鍵利益相關者共同參與，從組織政策目標、組織近期具體目標、組織遠景、未來的計劃投資、重大合同等方面評估哪些真實需求可以通過遠期約定采購實現。

　　需求確立后要以技術中立的方式表述，即描述“成果導向規格”而不進行具體技術細節描述。

　　市場參與。“市場參與”過程可以使公共部門在與供應商的溝通中獲得市場整體創新能力的認知，并細化和精煉需求。一般情況下，市場參與包括市場探測和市場咨詢兩個階段。

　　市場探測相當于早期供應商參與，即采購部門向市場明確提出需求信息并評估市場反應的過程，它把所有供應商視作一個市場主體。這一階段包括準備市場探測章程、設計響應表、制定溝通計劃和市場探測分析。其中，制定溝通計劃包含選擇高效的中介機構、創建供求雙方溝通渠道和發布FCP項目招標公告和響應表等;市場探測分析從成熟度、可行性、競爭性、整體產能、協作性和傳統認知6個方面考查所有響應供應商的整體實力，并公布響應企業的名錄(企業可選擇是否公布)，促進供應商之間的內部聯系。市場探測階段結束后，采購小組與供應商討論要求和解決方案，于是進入市場咨詢階段。

　　雖然“響應表”已積累了豐富信息，但公共部門與供應商缺少必要的聯系，市場咨詢便成為市場探測的有益補充。這一階段采購小組將與供應商及利益相關者商討更多細節。在FCP示范項目中，一般由企業聯盟組織供應商召開市場咨詢會，采購小組與領域老師一同討論可能的解決方案。監管機構、行業組織和其他利益相關者(如有相似需求的公共部門)也會參會。市場咨詢報告向所有參與市場探測活動的供應商發布。

　　招標采購解決方案。采購小組完善采購策略(采購要點和采購流程)，并告知供應商等利益相關者。之后，要為供應商預留準備創新方案的時間，讓他們有機會比較除價格以外的其他因素，找出關鍵的供應鏈成員組建項目聯盟。這一階段大約持續6~24個月，時間會依據所需技術特性和開發時間長短有所變化。

　　在此基礎上采購小組按采購策略進行招標。為有效激發企業創新，OCG建議最好采用“競爭性談判”的招標方法，促進供應商、公共機構等利益相關者參與談判，優化解決方案。中標者與政府簽訂采購合同，其標準是“物有所值”，是指在產品生命周期內滿足用戶成本和質量要求的最優組合。對長期效益和環境收益表現良好的創新解決方案，應以產品生命周期成本進行核算，并統籌考慮價格、質量、藝術性和功能特性等。驗收標準是在市場參與過程中公共部門所描述的“成果導向規格”，強調創新產品實現的功能。

　　遠期約定采購的示范項目

　　遠期約定采購一般至少需要兩年的時間才能提供一個解決方案，按示范項目的經驗，給予供應商提交解決方案的時間越長，其結果越好。

　　借助遠期約定采購方法，2006年11月，HMPS在《歐盟政府公報》上發布尋找創新解決方案的需求公告，到2007年1月，收到了36家企業所提供的創新技術解決方案，隨后HMPS編制了響應企業名錄在網站上發布，其中的優秀代表被邀請參加在2007年4月23日舉行的“概念可行性”活動， 2008年6月進行正式招標活動，其間為潛在供應商提供了18個月時間準備創新解決方案。最終HMPS接受供應商的建議，選擇5家資質好的供應商進行邀請招標采購。

　　基金會在商業、創新和技能部(BIS)以及衛生部(DH)的支持下采用FCP模式，于2008年在《歐盟政府公報》上公告所需要的產品(市場上可能不存在)，以一個為期7年的“醫院整修計劃”作為市場創新機會，并通過知識轉移網絡(KTN)和其他中介機構進行宣傳，正式招標活動于2010年執行。這次采購公告得到40多家企業的響應，包括醫療照明企業、照明設計師和照明廠商等，供應商們自組織成立項目聯盟，以提供“未來超能效護理照明系統”的集成模塊化解決方案。示范病房于2011年3月建成并接受臨床檢驗和設施評估。

　　據詳細測算，該解決方案以不變的成本支出取得突出效果：在經濟方面，預計在產品生命周期內節省能耗30%，節省維護費用88%，減少了建設和拆除成本;在環保和用戶體驗方面，實現綠色燈源長壽命、低耗能及發光組件的可回收利用，大幅提升了患者和醫護人員的舒適健康度。

　　遠期約定采購設計初衷是為解決環境創新方面的特定障礙，如廢棄物管理、能源利用效率等急切的環境問題，但隨著示范項目范圍的擴大，該方法也逐漸應用于其他領域的創新方案采購，比如可持續發展，醫療衛生健康和可持續建筑等方面，包括：低碳汽車和國內綠色翻修計劃、低碳汽車、超低碳能源、零浪費監獄服務、低碳管理計劃、超效照明系統等，首個國家級FCP示范項目也在籌備中。

　　遠期約定采購實踐初步評價

　　遠期約定采購政策的優勢。一是減少財政資金風險。如果供應商不能按時提供議定規格的產品或服務，公共部門只需繼續購買已存在的技術解決方案。二是減少企業創新風險。政府無需投入額外資金，只要為市場提供需求和銷售前景，成為企業創新最早用戶，就會降低創新產品和服務的市場化風險。三是為中小企業提供創新機會。遠期約定采購注重向中小企業分配公共采購份額，在采購過程中將重大的需求分解為個體化、具體化要求，在重大政府采購活動中鼓勵大供應商與中小企業合作，從而保持創新活力。

　　遠期約定采購政策的不足。一是遠期約定采購過程需采購部門與政策制定者和利益相關者的多方參與，及供求雙方之間不斷反饋和溝通協調。二是衍生交易成本，創新采購過程需要花費相當的時間和人力，還需要中介機構等利益相關方的支撐。三是風險管理能力要求高，采購人員必須有專業化采購水平和項目管理經驗，才能降低創新采購失敗產生的機會成本。正因如此，遠期約定采購目前仍處于示范階段，在示范的基礎上總結改進，才能在更大范圍的公共部門復制。

　　相關政策建議

　　英國的實踐經驗已表明，僅靠稅收減免或研發補助等供給方式不一定能有效促進科研成果的市場轉化，還應配合運用需求政策工具拉動創新。建議我國借鑒英國政府遠期約定采購的經驗，開展“創新約定采購”。

　　開展“創新約定政府采購”試點。在科技部門與財政部門共管機制下，建立專門的創新采購機構(創新采購基金或中心)，專門留出預算面向各類企業開展創新約定采購試點。

　　所謂創新約定采購，就是政府在創新過程中進入，創新采購機構會同各級各類科技服務機構，采集和發布政府未來需求信息，吸收用戶單位、供應商、技術老師等利益和技術相關者“市場參與”，經評標小組評標，形成創新約定采購合同，按合同進行創新產品的采購。

　　創新約定政府采購是開放的，面向國內外、內外資和各種所有制企業，只要能夠滿足政府未來需求，對任何企業都一視同仁。

　　創新約定政府采購把創新過程和創新產品綁定，能夠更充分地發揮政府資金對創新的拉動作用。

　　開展“創新約定企業采購”服務。鼓勵和支持各級各類科技服務企業或機構，包括行業協會、產業技術創新聯盟、知識產權中心、生產力促進中心、創新中心、技術轉移中心、技術交易市場、創新中心等，建立創新約定企業采購平臺，開展企業間的創新采購。平臺吸納產業、高校、科研院所、金融等相關人士，并邀請相關政策制定者、政府部門采購老師參加。企業在發布未來創新需求后，各相關方共同“市場參與”，簽訂創新采購合同，按合同完成創新采購。

　　創新約定企業采購完全是市場行為，而且量大面廣，可能比政府采購更有效率，也更有生命力。

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