(二)土地違法行為及處罰(掌握)

　　1、非法轉讓土地

　　(1)非法轉讓土地的認定

　　非法轉讓土地，是指違反法律規定，將土地權利完全或部分地轉移給他人的行為。買賣，從理論上講，是將物的所有權轉移給他方，他方為此支付價金的行為。由于我國實行土地公有制，單位和個人只享有對國有土地的使用權，并且法律禁止集體土地使用權自由轉讓，因此，只要實際上發生了一方違法地將土地權利完全轉移給另一方，另一方支付價金，則可以認定為買賣。除此形式之外的不符合法律規定的條件將土地權利轉移的行為，即為“以其他形式非法轉讓土地”?！皩I賣土地”和“以其他形式非法轉讓土地”，雖然對其處罰并無區別，但在適用時，仍應準確把握其行為性質。對在實質上非法將土地權利完全地、永久地提供給另一方，另一方為此支付價金的，應定性為“買賣土地”;對將土地違法地有期限地提供給他方使用，或者一方支付金錢以外的標的物，另一方提供土地的，則應定性為“以其他形式非法轉讓土地”。

　　(2)非法轉讓土地的處罰

　　根據《土地管理法》的有關規定，處罰方式主要包括以下幾種：

　?、贈]收違法所得。所謂違法所得，是指依照違法行為，一方應當交付給另一方的錢或物。具體判斷什么是違法所得，要根據違法行為的內容、違法行為確立的雙方當事人應承擔的義務而定。在買賣或者以其他形式非法有償轉讓土地中，一方得到錢或物，另一方得到土地，則違法所得的內容包含了金錢和土地，均屬沒收之列;在非法無償轉讓土地中，一方得到土地，另一方沒有所得，因此，違法所得僅為土地，應予沒收。

　?、谙奁诓鸪陆ǖ慕ㄖ锖推渌O施。如果在買賣或者以其他形式非法轉讓的土地上新建了建筑物和其他設施的，并且這些建筑物和其他設施是違反土地利用總體規劃的，則應當責令違法者在規定的期限內將新建的建筑物和其他設施拆除，恢復土地原狀。

　?、蹧]收新建的建筑物和其他設施。如果在買賣或者以其他形式非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施是符合土地利用總體規劃的，則可以由作出處罰決定的土地行政主管部門予以沒收。

　?、芰P款。對買賣或者以其他形式非法轉讓土地的。除采取上述處罰措施以外，還可以對當事人處以罰款。對于罰款的具體標準和幅度，新《土地管理法》沒有作出明確的規定，應當依照修訂后的《土地管理法實施條例》的有關規定執行。對買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十八條規定，處以罰款的，罰款額為非法所得的百分之五十以下。

　?、菪姓幏?。給予行政處分的對象，是買賣或者以其他形式非法轉讓土地的單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員。行使行政處分權的機關是有關責任人員的所在單位或者上級機關。給予行政處分的依據，是《國務院關于行政機關工作人員的獎懲暫行規定》和《企業職工獎懲條例》。

　　⑥刑事責任。主要是指買賣或者以其他形式非法轉讓土地，情節嚴重，構成非法轉讓土地使用權罪的，應當依法由檢察機關提起公訴，依照刑事訴訟的有關規定追究刑事責任。觸犯《中華人民共和國刑法》第二百二十八條時，以牟利為目的，違反土地管理法規，非法轉讓、倒賣土地使用權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處非法轉讓、倒賣土地使用權價額百分之五以上百分之二十以下罰金;情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處非法轉讓、倒賣土地使用權價額百分之五以上百分之二十以下罰金。

　　例題：對買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十八條規定，處以罰款的，罰款額為非法所得的( )以下。

　　A.20%

　　B.30%

　　C.40%

　　D.50%

　　答案：D

　　解析：對買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十八條規定，處以罰款的，罰款額為非法所得的百分之五十以下。

　　破壞耕地

　　2、破壞耕地

　　(1)對破壞耕地行為的認定

　　破壞耕地行為，有以下幾種表現形式，一是占用耕地建窯、建墳;二是未經批準，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，使土地種植條件遭到破壞;三是因土地開發造成土地沙化、鹽堿化的。認定破壞耕地行為，一個非常重要的標準就是耕地質量受到破壞。

　　(2)對破壞耕地行為的處罰

　?、儇熈钕奁诟恼蛘咧卫?。即由作出處罰決定的土地行政主管部門責令違法者自行糾正其違法行為，并責令其在一定期限內對其違法行為所造成的后果采取措施進行治理，以減輕其違法行為所造成的后果。這是一種補救性質的處罰，其目的在于使被破壞的耕地得以恢復，以保證現有耕地的數量和質量。

　?、诹P款。對于破壞耕地的行為，可以并處罰款，但是否處以罰款，應當由作出處罰決定的土地行政主管部門視違法行為所造成的后果來確定。罰款的具體標準和幅度，應由《土地管理法實施條例》作出明確規定。對于破壞耕地的行為，可以并處罰款，《土地管理法實施條例》第四十條規定，罰款額為耕地開墾費的2倍以下。

　?、坌淌仑熑巍．斊茐母氐男袨橛|犯《中華人民共和國刑法》第三百四十二條時，即構成破壞耕地罪，承擔相應的刑事責任。《中華人民共和國刑法》第三百四十二條規定，違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

　　3、非法占用土地

　　(1)對非法占用土地行為的認定

　　非法占用土地的行為有以下幾種表現形式，一是未經批準，擅自占用土地的行為;二是采取各種欺騙手段，騙取批準而非法占用土地的行為;三是超過批準的數量，多占土地的行為;四是超過省自治區、直轄市規定的宅基地面積標準，多占土地的行為。

　　對“未經批準非法占地”和“騙取批準非法占地”這兩種違法行為，雖然處罰方式并無區別，但在具體定性時應注意把握其區別。認定騙取批準非法占地，應注意把握三個條件，一是行為人申請用地時有騙取批準的主觀故意，這種故意可能表現為隱瞞或者虛構戶籍人口數量、隱瞞原土地使用面積或土地利用現狀、將耕地申報為非耕地等;二是行為人實施騙取行為后，已經取得了用地批準文件，沒有取得的，騙取批準行為不能成立。已經取得的，即使用地批準文件是越權批準的無效文件，騙取行為依然成立;三是行為人已經實施了占地行為。未經批準非法占地的一個顯著特征是行為人沒有取得任何批準文件而擅自使用土地。因此，是否取得用地批準文件，是兩者的根本區別所在。

　　(2)對非法占用土地行為的處罰

　　根據《土地管理法》的有關規定，處罰方式主要有：

　?、儇熈钔诉€非法占用的土地。即將非法占用的土地恢復到占用以前的狀態，如果非法占用的土地是公共用地或未確定給單位和個人使用的國有土地的，要恢復到占用以前的原貌;如果非法占用的土地是其他單位和個人使用的國有土地的，要將非法占用的土地退還原使用者，由此而給原使用者造成損失的，可以依法追究違法使用者的民事責任;如果非法占用的土地是農民集體經濟組織的，作出處罰決定的土地行政主管部門應當責令其交還原農民集體經濟組織。

　　②限期拆除新建的建筑物和其他設施。如果在非法占用的農用地上新建了建筑物和其他設施的，并且這些建筑物和其他設施是違反土地利用總體規劃的，作出處罰決定的土地行政主管部門應當責令違法者在一定期限內予以拆除，恢復土地原狀。

　?、蹧]收新建的建筑物和其他設施。如果在非法占用的土地新建的建筑物和其他設施是符合土地利用總體規劃的，作出處罰決定的土地行政主管部門應當予以沒收。

　?、芰P款。對非法占用土地的，除采取上述處罰措施以外，還可以對當事人處以罰款，但罰款是選擇性適用條款，是否給予罰款，由土地行政主管部門根據違法情節而定，至于罰款的具體幅度和標準，應由《土地管理法實施條例》作出明確規定。對非法占用土地的，對當事人處以罰款，《土地管理法實施條例》第四十二條規定，罰款額為非法占用土地每平方米30元以下。

　　⑤行政處分。給予行政處分的對象是非法占地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員。給予行政處分的依據是《國務院關于行政機關工作人員獎懲暫行規定》和《企業職工獎懲條例》。行使行政處分的機關是有關責任人員的所在單位或者上級機關。

　?、扌淌仑熑?。主要是指非法占用土地的行為情節嚴重，觸犯《中華人民共和國刑法》第三百四十二條時，行為人應當承擔刑事法律責仃，包括有期徒刑或者拘役、單處或者并處罰金等。需要說明的是，構成此罪，必須是非法占用耕地?！吨腥A人民共和國刑法》第三百四十二條規定，違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

　　例題：下列()行為可以被認定屬于“騙取批準非法占地”。(2002年土地管理基礎試題)

　　A.行為人申請時誤將耕地寫錯為非耕地

　　B.行為人實施了騙取行為，但沒有取得用地批準文件

　　C.行為人實施了騙取行為，但取得用地批準文件是越權審批的

　　D.行為人沒有取得任何批準文件而擅自使用土地

　　答案：C

　　解析：行為人實施騙取行為后，已經取得了用地批準文件，沒有取得的，騙取批準行為不能成立。

　　例題：違反土地管理法規、非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞者，應受的處罰是()。(2002年土地管理基礎試題)

　　A.處五年以下有期徒刑或拘役，并處或單處罰金

　　B.處七年以下有期徒刑或拘役，并處或單處罰金

　　C.處三年以下有期徒刑或拘役，并處或單處罰金

　　D.處二年以下有期徒刑或拘役，并處或單處罰金

　　答案：A

　　解析：《中華人民共和國刑法》第三百四十二條規定，違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

　　4、農村村民非法占用土地建住宅

　　(1)農村村民非法占用土地建住宅的認定

　　農村村民非法占用土地建住宅，有以下幾種表現形式：一是農村村民未經批準非法占用土地建住宅;二是農村村民采用欺騙手段騙取批準非法占用土地建住宅;三是農村村民建住宅的面積超過了省、自治區、直轄市規定的標準。認定農村村民非法占用土地建住宅，其主體必須是沒有城鎮戶口的農村村民。此外，建住宅不僅包括農村居民建住房，還應當包括興建與所建住房的居住生活有關的其他建筑物和設施，包括廚房、廁所等。

　　(2)對農村村民非法占用土地建住宅的處罰

　　《土地管理法》對農村村民非法占用土地建住宅的處罰規定了兩種方式，一是責令退還非法占用的土地;二是限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

　　5、非法批地

　　(1)對非法批地行為的認定

　　根據《土地管理法》的有關規定，非法批地行為有以下幾種表現形式：一是沒有批準權的單位非法批準，例如縣級人民政府批準農用地轉用，就是非法批準，其原因是主體不合法;二是雖有批準權但超越了批準權限而非法批準，例如省級人民政府批準占用基本農田就是非法批準;三是違反土地利用總體規劃而非法批準，即由于批準內容違法而導致的非法批準;四是違反法律規定的程序而非法批準。

　　(2)對非法批地行為的處罰

　　非法批地行為的處罰形式有兩種：行政處分和刑事責任。非法批地行為，在行政上是一種瀆職行為，要承擔行政法律責任，主要是對非法批地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其所在單位或上級機關，依據(國務院關于行政機關工作人員獎懲暫行規定》給予行政處分。

　　1999年最高人民檢察院《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定(試行)》規定，非法批準征收、占用土地，涉嫌下列情形之一的，應予立案：①一次性非法批準占用、征收基本農田0.67公頃(10畝)以上，或者其他耕地2公頃(30畝)以上，或者其他土地3.33公頃(50畝)以上的;②十二個月內非法批準征收、占用土地累計達到上述標準的;③非法批準征收、占用土地數量雖未達到上述標準，但接近上述標準且導致非法批準征收、占用土地或者植被遭到嚴重破壞，或者造成有關單位、個人直接經濟損失20萬元以上的;④非法批準征收、占用土地，影響群眾生產、生活，引起糾紛，造成惡劣影響或者其他嚴重后果的。

　　當非法批準征收、占用土地，情節嚴重，觸犯《中華人民共和國刑法》第四百一十條。構成非法批準征收、占用土地罪時，要依照《刑法》的有關規定，承擔有期徒刑或者拘役的刑罰處罰?！吨腥A人民共和國刑法》第四百一十條規定，國家機關工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規，濫用職權，非法批準征收、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役;致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。

　　例題：國家工作人員()，人民檢察院應予直接立案。(2000年土地管理基礎試題)

　　A.一次性非法批準占用、征用基本農田5畝以上

　　B.一次性非法批準占用、征用基本農田10畝以上

　　C.二年內累計非法批準占用、征用基本農田5畝以上

　　D.二年內累計非法批準占用、征用基本農田10畝以上

　　答案：B

　　解析：

　　(3)對非法批準的土地的處罰

　　當事人由于非法批準而使用的土地，由于批準文件是無效的，那么依據此文件而使用的土地在實體上便沒有法律依據。因此，當事人必須予以退還。如果拒不退還的，當事人就要承擔非法占用土地的法律責任，包括責令退還非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，并處罰款等。

　　但是因非法批準而使用土地的當事人，因退還土地而遭受的損失，可以依法申請行政賠償。

　　例題：依照《中華人民共和國土地管理法》規定，無權批準征用、使用土地的單位或個人非法批準占用土地，對當事人造成損失的，必須承擔(

　　)的責任。(2000年土地管理基礎試題)

　　A.賠償損失

　　B.賠禮道歉

　　C.恢復土地原狀

　　D.刑事處分

　　答案：A

　　解析：《中華人民共和國土地管理法》第七十八條第二款規定，非法批準征收、使用土地，對當事人造成損失的，依法應當承擔賠償責任。

　　6、其他違法行為

　　(1)非法侵占、挪用征地費

　　1)對非法侵占、挪用征地費行為的認定

　　非法侵占征地費，是單位或個人將屬于農民集體所有的土地補償費、安置補助費以及農民個人所有的地上附著物和青苗補償費據為已有的行為;非法挪用征地費，是單位或個人將被征收土地的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費挪作他用，以謀取利益的行為。

　　2)對非法侵占、挪用征地費行為的處罰

　　根據《土地管理法》的有關規定，處罰方式主要有：刑事責任和行政處分。

　　①刑事責任。非法侵占征地費的行為，觸犯《中華人民共和國刑法》的有關規定時，要依照《中華人民共和國刑法》第二百七十一條關于“公司、企業或者其他單位的人員，利用職務上的便利，將本單位的財物非法占為已有，數額較大的，處五年以下有期徒刑或者拘役;數額巨大的，處五年以上有期徒刑可以并處沒收財產”的規定，追究相應的刑事責任。非法挪用征地費，情節嚴重，觸犯《中華人民共和國刑法》的有關規定時，依照《中華人民共和國刑法》第二百七十二條關于“公司、企業或者其他單位的工作人員，利用職務上的便利，挪用本單位資金歸個人使用或者借貸他人，數額較大，超過三個月未還的，或者雖未超過三個月，但數額較大、進行營利活動的，或者進行非法活動的，處三年以下有期徒刑或者拘役;挪用本單位資金數額巨大的，或者數額較大不退還的，處三年以上十年以下有期徒刑”的規定，承擔相應刑事責任。

　?、谛姓幏?。非法侵占、挪用征地費行為不構成犯罪的，要給予單位直接負責的主管人員和其他責任人員行政處分，包括警告、記過、記大過、降級、降職、撤職、開除留用察看、開除等。

　　(2)拒不交還土地的法律責任

　　1)對拒不交還土地行為的認定

　　拒不交還土地行為，包括兩種情況：一種是依法收回國有土地使用權，當事人拒不交還土地的，依照《土地管理法》的有關規定，有下列情形之一的，有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：①為公共利益需要使用土地的;②為實施城市規劃進行舊城改造，需要調整使用土地的;③土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的;④因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥國有土地的;⑤公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。依照這一規定依法收回國有土地使用權，當事人拒不交還土地的，即構成拒不交還土地的違法行為。

　　另一種情況是臨時使用土地期滿，當事人拒不交還土地的。依照《土地管理法》的有關規定，建設項目施工，需要材料堆場、運輸道路和其他臨時設施，架設地上線路、鋪設地下管線、建設其他地下工程、進行地質勘查等，可臨時使用土地，期限一般不得超過2年。使用期滿，建設單位應當恢復土地的生產條件，及時歸還。臨時用地期滿，當事人拒不交還臨時使用的土地的，即構成拒不交還土地的違法行為。

　　2)對拒不交還土地行為的處罰

　　對拒不交還土地的違法行為，根據《土地管理法》的有關規定，處罰方式主要是責令交還土地，并處以罰款。罰款的具體標準和幅度，《土地管理法》沒有明確規定，應依照修訂后的《土地管理法實施條例》所規定的標準和幅度執行。對拒不交還土地的違法行為，《土地管理法實施條例》第四十三條規定，罰款額為非法占用土地每平方米10元以上30元以下。

　　(3)非法轉讓集體土地的法律責任

　　《土地管理法》明確規定：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”非法轉讓集體土地的行為，有以下幾種表現形式：一是將農民集體的土地使用權出讓給單位或個人進行非農業建設;二是將農民集體的土地使用權有償或者無償地轉讓給單位和個人進行非農業建設;三是將農民集體的土地使用權出租給單位或個人進行農業建設。但是，依照《土地管理法》的有關規定，符合土地利用總體規劃，并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使集體土地使用權發生轉移的，不構成非法轉讓集體土地的違法行為。對于非法轉讓集體土地的違法行為，根據《土地管理法》的有關規定，處罰方式主要是責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。

　　(4)不辦理土地變更登記的法律責任

　　依照《土地管理法》的有關規定，依法改變土地權屬主體和土地用途等，都應辦理土地變更登記，土地變更登記制度是《土地管理法》所確立的一項重要制度，它對維護土地所有者和使用者的合法權益、抑制土地投機、規范土地市場的正常秩序、保證國家土地稅收具有十分重要的意義。《土地管理法》增加了有關辦理變更登記的法律責任的規定，也確立了我國強制登記的原則。

　　(5)土地行政主管部門工作人員的法律責任

　　1)對土地行政主管部門工作人員違法行為的認定

　　《土地管理法》規定，土地行政主管部門的工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚構不成犯罪的，依法給予行政處分。所謂玩忽職守，是指土地行政主管部門的工作人員不認真對待本職工作，不履行、不正確履行或者放棄履行法律、法規規定的職責，致使國家財產和人民利益受到損失的行為。所謂濫用職權，是指土地行政主管部門工作人員違反法律規定的權限和程序行使職權，致使國家財產和人民利益遭受損失的行為。所謂徇私舞弊，是指土地行政主管部門的工作人員為徇私利或者親友私情，弄虛作假、欺上瞞下，掩蓋事實真相等非法批準征用、占用土地，給國家財產和人民利益造成損失的行為。

　　2)對土地行政主管部門工作人員違法行為的處罰

　　對土地行政主管部門工作人員違法行為的處罰形式有兩種：刑事責任和行政處分。

　?、傩淌仑熑?。當土地行政主管部門工作人員在土地管理工作崗位上玩忽職守，濫用職權，構成犯罪的，要依照《中華人民共和國刑法》第三百九十七條關于“國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使國家財產和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役;情節特別嚴懲重的，處三年以上七年以下有期徒刑”的規定，追究刑事責任。土地行政主管部門的工作人員徇私舞弊，對依法應當移交檢查機關追究刑事責任的不移交，構成犯罪的，依照《中華人民共和國刑法》第四百零二條的規定追究刑事責任;對非法批準征用、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權，構成犯罪的，依照《中華人民共和國刑法》第四百一十條追究刑事責任。

　?、谛姓幏帧Ｍ恋匦姓鞴懿块T的工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊、不構成犯罪的，由上級機關給予行政處分。

　　例題：國家機關、工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規濫用職權，非法批準征用、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權，情節嚴重，并致使國家或者集體利益遭受特別重大的損失的，處以有期徒刑，該刑期是(

　　)。(2000年土地管理基礎試題)

　　A.三年以上六年以下

　　B.二年以上五年以下

　　C.三年以上七年以下

　　D.五年以上十年以下

　　答案：C

　　解析：《中華人民共和國刑法》第四百一十條規定，國家機關工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規，濫用職權，非法批準征收、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役;致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。

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