工程采購規模大　服務采購分散化

　　國內衛生領域內工程和服務采購根據采購的主體、采購的規模、采購內容的種類的不同，其采購的方式和所遵循的規范也有一定的差異。因為采購的規模相對較大，有關工程的采購制度相對完善，衛生領域各部門對于這類采購行為有較為嚴格的規定和監管措施，采購行為的規范程度也就較高。

　　中央單位：工程依法納入采購范圍

　　在國家法律的層面上，依據《中華人民共和國招標投標法》的規定，“在中華人民共和國境內進行的下列工程建設項目，包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標”，其中“大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目”、“全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目”均屬于必須進行招標的項目。同時，根據《中華人民共和國政府采購法》的規定，“使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的服務和工程”的采購行為，均需嚴格按照政府采購法的相關規定進行。

　　目前，國內衛生領域內工程采購和服務采購根據采購的主體、采購的規模、采購的種類不的不同，其采購的方式和所遵循的規范也有一定的差異。如果采購的規模相對較大，有關工程的采購制度相對完善，政府各部門對于這類采購行為有較為嚴格的規定和監管措施，采購行為的規范程度也較高。

　　衛生領域內服務采購的制度具有一定的復雜性，主要是因為采購所涉及的服務種類較多、采購金額較小，加之相關服務業發展程度有限，單位后勤社會化改革進展較慢，服務采購總體上呈現采購規模小、采購方式多樣化的特點。

　　自籌資金工程尚未納入范圍

　　目前從衛生領域的實際情況來看，衛生行政部門、衛生法律監督部門、疾病預防和控制部門以及經費納入財政預算的各級事業單位和組織機構，其所有涉及工程類采購的項目均嚴格按照政府采購的相關規定進行，也即按照各級財政部門頒布的政府采購的管理制度，定期申報采購項目，按照政府采購的組織結構，完成相應的工程采購活動。其中包括使用部分財政性資金結合本機構大量配套資金的醫療衛生服務機構有關工程采購的項目，根據財政部的規定，這些使用財政預算外資金進行采購的工程類項目，也嚴格按照政府采購的做法規范相應的采購行為。

　　衛生領域部分機構(主要是醫療機構)對于完全利用自籌資金進行的工程采購行為，在采購過程中根據《招標投標法》的相關規定，結合自身機構的情況，制定了自己的采購制度。這類工程的采購尚未納入政府采購范圍，基本上屬于機構自身的采購行為，但實際也是按照《招標投標法》和《政府采購法》相關規定實施的。

　　服務采購需進一步規范

　　衛生領域內服務采購的制度具有一定的多樣化和靈活性特點，但相對而言規范性不足，信息管理方面也不夠規范。

　　如果配套使用了財政性資金，衛生領域服務類采購按照政府采購法的相關規定進行，根據采購內容和規模選擇一定的組織方式和采購方式。而對于完全利用單位自籌資金進行的服務采購，各采購主體主要按照單位內部規章制度進行采購，標的較小的服務采購或者通過服務需求部門直接完成，或者由機構內相關職能部門進行采購，標的較大的服務類采購項目則組建臨時性的采購機構，總體上形式不一，模式多樣。

　　筆者發現，部分的醫療衛生機構受機構內部后勤社會化程度的限制，很多可以通過公開采購的服務項目實際還是通過自身機構內部附屬的職能部門和附屬機構來完成的，因此服務采購的總量非常有限。例如，在一些地方的大型醫療機構，保潔服務、部分運輸服務、維修服務等都通過機構內部的后勤保障部門、運輸隊和維修中心來完成，而沒有進行市場采購。

　　工程和服務采購的相關規定

　　《招標投標法》是衛生領域工程和服務采購嚴格遵循的法律依據;同時，在使用財政性資金以及預算外資金進行工程和服務采購時，《政府采購法》是必須遵循的法律規范。

　　根據衛生行業的特點，衛生部門在規范采購行為、確保工程質量和醫療服務機構的競爭力方面出臺了少量的部門規章，這使得衛生領域的服務和工程采購行為具有了一定的行業特點。

　　(1)工程方面

　　2006年6月19號，衛生部頒布實施了《衛生部部屬(管)單位基本建設管理辦法(試行)》和《衛生部衛生工程建設咨詢老師管理辦法(試行)》兩個規范性文件，從確保工程質量和規范審批角度作了相應的規定，但內容不直接規范采購行為本身。對于醫療服務機構的工程設計、建筑標準等方面，近期衛生部重新修訂諸如《綜合醫院建設標準》、《中醫醫院建設標準》、《傳染病院建設標準》等一系列醫療衛生機構建設標準，并出臺了《醫院潔凈手術部建筑技術規范》等規范，但這些標準和規范主要是就建設規模、功能設計等技術方面提出了要求，對于采購行為本身并無特殊規定。

　　(2)服務方面

　　早在2002年12月27日，衛生部頒布施行的《關于醫療衛生機構后勤服務社會化改革的指導意見(試行)》明確提出要改變“小而全”和“醫院辦社會”的傳統模式，打破行政隸屬關系，使后勤管理和服務職能與醫療機構相脫離，通過組建后勤服務專業化實體或集團，走專業、集約和市場化的道路。

　　從實踐來看，由于缺乏配套的文件支持，各地醫療服務市場的發展不均衡，總體發展程度有限，實際情況是后勤社會化改革局部取得了一些經驗，但總體上沒有深入下去。究其原因，與衛生領域的特殊性也有關系，醫療機構和與之剝離的后勤機構之間仍然有千絲萬縷的聯系，市場意義上的公平競爭目前還很難形成，在市場容量不足的地方采取自己提供服務的方式更符合實際情況;此外，目前對服務的理解還過于狹隘，采購規模也相對較小，相關的采購行為和規范尚未形成統一的模式和要求，一些核心的服務也不便于由外界保質保量地完成。

　　地方：規章制度以當地政采規定為基礎

　　主要政策法律和規定

　　在衛生領域工程采購方面，大多數省份目前都制定了自己的采購規章制度，但都是以《中華人民共和國招標投標法》，《中華人民共和國政府采購法》和《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》為制定依據，針對工程采購的規范性文件有衛生部于2006年6月19號頒布實施的《衛生部部屬(管)單位基本建設管理辦法(試行)》和《衛生部衛生工程建設咨詢老師管理辦法(試行)》為依據。

　　各省都有自己的政府采購管理辦法，如山東省的《山東省政府采購非招標采購方式管理暫行辦法》規范了公開招標外其他招標采購方式的管理工作。湖北省的規范性文本較多，如《湖北省人民政府辦公廳關于進一步加強政府采購管理工作的通知》、《湖北省省級政府采購業務代理機構管理暫行辦法》、《省衛生廳關于加強廳機關政府采購工作管理的通知》值得一提的是湖北省財政廳于2007年組織制定的《湖北省政府采購工作規范》，將全省的政府采購程序、行為、文本規范了下來。陜西省衛生廳曾在2005年制定《陜西省衛生廳部門集中采購實施辦法(試行)》。

　　在服務方面，招標采購主要依據各省自己制定的《省級單位政府采購目錄》，各省都規定了政府采購的組織形式和采購方式的選擇依據、采購的內容及限額標準。如山東省的《2010　年山東省省級政府集中采購目錄》將政府采購目錄分為“省級機關政府采購中心集中采購目錄”和“部門集中采購目錄”兩部分;湖北省依據《2009年湖北省政府采購目錄及標準》將政府采購目錄分為政府集中采購、部門集中采購和部門采購;陜西省的《2009年-2010年陜西省省級單位政府采購目錄及采購限額標準》將采購分為政府集中采購、部門集中采購和分散采購三部分。

　　有的省屬醫療衛生機構為了對本單位工程和服務招標采購工作進行更好的規范，制定了針對本單位采購特點的規范性文件。例如，陜西省疾病控制中心制定了《陜西省疾病預防控制中心物資采購招標管理規定》;陜西省人民醫院則依據《陜西省人民醫院關于執行非醫療用設備、物資招標及廢舊物品拍賣的管理辦法的通知》(省醫后發[2006]5號)和《陜西省人民醫院建筑工程管理規范》來具體指導本單位的招標采購工作，其中《陜西省人民醫院關于執行非醫療用設備、物資招標及廢舊物品拍賣的管理辦法的通知》將招標和拍賣放到一起進行規范，工作流程規范完全一致。

　　各地在本省的實施辦法和指導規范中均明確提出強化政府采購的政策功能作用。例如，《山東省政府采購非招標采購方式管理暫行辦法》明確指出，采取非招標采購方式的政府采購活動，應當有助于實現國家經濟和社會發展政策目標，包括支持民族產業、保護環境、節約能源、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展和激勵自主創新等;而湖北省政府要求各地、各部門“要從政府采購政策功能上支持國家宏觀調控，貫徹好擴大內需、調整結構等經濟政策，認真落實節能環保、自主創新、進口產品審核等政府采購政策，積極研究支持促進中小企業發展等政府采購政策，服務經濟和社會發展大局。要緊緊圍繞拉動內需和民生工程，加大強制購買節能產品和優先購買環保產品的力度”，“要按照國家政策要求，嚴格審核進口產品的采購，凡國內產品能夠滿足需求的都要采購國內產品。要支持省內企業發展，對在我省有生產基地的企業，同等條件下給予政策優惠”。

　　衛生行政部門在招標采購工作中的權限在各省基本一致，主要是：負責統一組織衛生系統納入政府采購目錄的土建工程，受其他政府采購執行機構的委托，代其采購或組織招標事宜，建立政府采購信息庫，提供政府采購咨詢，辦理政府采購主管部門交辦的其他政府采購事務，如預算、申報、立項的匯總和審核工作，還有對下級單位土建工程質量和投標過程進行監督等。土建工程的申報環節需衛生行政部門審批和備案，另外數額較大、影響較深的采購項目需衛生廳統一進行集中采購。如果預算需要調整，衛生廳根據當年的預算總量和各項采購的輕重緩急來進行調整，并報財政廳審批。陜西省衛生廳還組織所屬單位相關人員進行政府采購業務培訓。湖北省衛生廳成立廳機關政府采購工作領導小組，下設政府采購工作專班，以履行衛生廳的職責。

　　采購組織形式及采購內容

　　各地的采購組織形式主要分為政府集中采購、部門集中采購、部門分散采購等。政府集中采購項目一般交由政府采購中心進行采購。部門集中采購項目，具備條件的由部門按規定組織采購;不具備條件的，可委托省政府采購中心或經省級以上財政部門認定資格的政府采購代理機構進行采購。

　　各地也都有自己的針對性要求，如山東省規定，屬于“省級機關政府采購中心集中采購目錄”內的項目，必須由省級機關政府采購中心代理采購，不得委托其他政府采購代理機構采購。“省級機關政府采購中心集中采購目錄”和“部門集中采購目錄”以外、單項采購額在5　萬元以上的項目，也應按規定實行政府采購。

　　湖北省對工程類的采購作了專門規定：凡國家對政府采購代理機構規定了資質要求的項目，由省級一級預算單位委托符合資質條件的政府采購代理機構代理采購;凡國家未對政府采購代理機構規定資質要求的項目，項目金額50萬元以上的，由省政府采購中心集中采購;50萬元以下的，由部門委托省政府采購中心或經省級以上財政部門認定資格的政府采購代理機構采購。陜西省另外還規定，部門集中采購目錄中涉及通用類項目的必須委托省政府采購中心組織實施。

　　質量控制措施

　　質量監督控制方面，前期的招標等采購活動嚴格按照中央及各地的法律法規實施，明確各方責任。

　　在工程和服務的提供過程中，質量控制單靠醫療衛生機構難以實現。除了在規章制度上予以保障外，山東省在具體操作中通過實行先驗收后付款的分期付款制度來監督控制工程質量。若是中標工程出現質量問題，一般通過依照合同拒絕支付全額費用以及訴訟等方式處理。例如，山東省省立醫院新院區建設工程項目的付款方式為：施工結束后首付80%，驗收合格后付90%，質保期一年合格后付全100%。下面以陜西省為例具體介紹質量保障制度。

　　陜西省通過政策制定、對招標活動的監管、對采購主體的監督等各個方面對采購的工程服務質量予以保障。對在代理政府采購業務中有違法違規行為的采購代理機構，視其情節輕重，處以罰款、停業整頓、取消其代理政府采購業務資格等處罰。省級采購單位或供應商有違反政府采購法律、行政法規或者規章制度規定行為的，采購代理機構應當及時向政府采購監管機構報告，由政府采購監管機構依法予以處理?！≌少彵O管機構應當依法加強對供應商參與政府采購活動情況的監督管理，建立投訴處理報告制度，定期在指定媒體上公告投訴處理情況。

　　供應商因違反規定受到處罰的，列入不良行為記錄名單，情節嚴重的1至3年內不得參與本省政府采購活動。政府采購監管機構作出的投訴處理決定以及對省級采購單位和采購代理機構違法行為的處理決定，在指定媒體上公告。

　　陜西省衛生廳規定采購標的的驗收由省衛生廳負責組織使用人和有關老師依據采購合同進行，在驗收結算書上簽署意見并報送財政部門。并且，省衛生廳將定期組織對廳直屬單位實施《部門集中采購實施辦法》情況的檢查，并將檢查結果在陜西衛生網上進行通報;對違反《辦法》的單位在廳直屬系統進行通報批評。省級衛生系統違反規定擅自組織采購的，除按照國家及省有關政府采購法律法規處罰外，將處以采購金額10%的罰款。

　　陜西省人民醫院針對醫院建設工程龐大、復雜、周期長、參與建設單位多等特點，制定了詳細的工程質量控制措施。具體如下：

　　(1)施工準備工作的質量控制：組織、協調對施工圖紙審核及技術交底工作，會同監理部門審查施工組織或施工方案，監督試驗設施和結果的準確性;

　　(2)材料設備供應工作的質量控制：對醫院進行認質認價的材料及設備(詳見《材料及設備認質認價規定》)以及通過中標方式確定的材料及設備，都應符合國家有關法規標準以及合同規定的質量要求，會同監理部門做好進場時驗規格、驗數量、驗品種、驗質量，做到合格證、化驗單與材料設備或留樣實際相符，杜絕不合格材料、設備的使用;

　　(3)施工質量控制：總務處或項目辦應與監理、設計、政府質量監督部門做好對各個工序的檢查，對分程及隱蔽工程及時組織驗收，對發生的質量問題或事故要積極組織施工單位、監理單位、設計單位認真排查，并按有關規定進行上報。

　　另外還有廉政行為制度和質量保證金制度。陜西省人民醫院根據本院黨委《中共陜西省人民醫院黨委貫徹落實黨風廉政建設責任制的實施辦法》、《陜西省人民醫院關于糾正行業不正之風的處罰規定》以及有關的廉政要求，根據基建工程特點，特別制定了具體的廉政保障制度，如對工程承包商采取扣留5%的質量保證金的做法來保證工程質量。

　　陜西省人民醫院針對醫院建設工程龐大、復雜、周期長、參與建設單位多等特點，制定了詳細的工程質量控制措施。