隨著交通系統反腐倡廉建設的不斷深入，我省交通工程建設領域尤其是大中型工程建設項目的廉政工作不斷加強，制度機制不斷完善，腐敗案件的高發趨勢得到一定的遏制。然而，我們仍然看到交通系統特別是基層單位的一些領導干部，因受賄索賄的案件不時被揭露出來。通過對這些案件的剖析，我們發現有一個共同點，幾乎絕大部分人都是倒在了小額工程中。據統計，2000年-2008年，全省公路系統涉及公路工程的68起腐敗案件，幾乎都與小額零星工程有關。因此，小額零星工程的保廉工作，引起了我們的重點關注。

　　去年以來，駐廳紀檢組專門組織力量深入市、縣(市、區)交通局、公路段等多個單位，圍繞典型案件中涉及小額零星工程問題進行調研，與各級領導干部和一線群眾進行座談，廣泛聽取意見。在調研的基礎上，我們撰寫此文，意在促進交通系統廣大干部職工對公路小額零星工程廉政工作的進一步重視，總結經驗，吸取教訓，采取有效的措施，防范同類案件的再次發生，為實現現代交通“三大建設”新目標提供紀律保證。

　　一、公路小額零星工程的基本情況

　　本文所稱公路小額零星工程，是指單個項目總投資額在50萬元人民幣以下的公路及其附屬設施的新、改建、養護、綠化等工程。從目前情況看，這類工程(農村公路建設除外)絕大部分屬于公路養護工程，大致可以分為三類：一類為小修保養工程，主要為公路日常管養;第二類為專項小工程，如安保工程、事故多發地段整治、標志標線漆畫、危橋整治、綠化等;第三類為應急搶險工程，主要是遇臺風、雨、雪等災害性天氣造成的塌方、冰凍、道路跨塌等進行應急搶通等工程。

　　在資金安排上，第一類小修保養經費，由省安排經費，通過市、縣(市、區)財政轉移支付。具體講就是：根據各市、縣公路養護里程、等級、交通量等要素，按照我省小修保養經費定額，確定資金計劃;由省交通廳和省財政廳聯合發文下達，資金由省財政廳下達各市、縣財政部門;當地交通公路部門向當地財政部門按照兩廳聯合發文設定的撥款條件申領資金。第二類專項小工程經費，既有省級支出，也有地方配套;省級支出部分，由省公路局根據年初財政預算，嚴格按規定方式、流程撥付。第三類公路應急搶險工程經費，一般為年初預算預留，年中根據災害情況進行二次分配。

　　以上項目的實施全都由各市、縣公路管理機構具體組織落實。對第一類小修保養工程，省公路局每年組織兩次養護檢查，一次為年中的雨季養護檢查，一次為年終的年度養護檢查;各市公路管理處(局)每季度組織一次養護檢查;各縣(市、區)公路管理段一般每月檢查考核并根據檢查考核情況支付日常養護資金。對第二、三類工程，監督管理工作實行統一領導，分級負責。省公路局對省計劃專項工程項目實行全程監督管理，并負責省專項工程年度計劃的編制與下達及規模較大的養護專項工程設計方案的審批;各市公路管理處(局)對轄區內養護專項工程項目實行全過程監督管理，并負責養護專項工程年度建議計劃的審核、匯總與上報;各縣(市、區)公路管理段負責轄區內養護專項工程建議計劃的編制，并根據省、市公路管理機構批準的修復方案，負責組織實施。

　　隨著我省經濟社會的發展，公路事業正從“建設為主”向“建養并重”轉型，公路養護管理任務日益突出，路況維護、安全設施、綠色環保等方面的資金投入迅速增加，相應的小額零星公路工程項目也迅速增長。據統計，2004年-2007年的4年間，全省公路小額零星工程累計投入資金約10個億。

　　二、當前公路小額零星工程管理存在的問題

　　公路小額零星工程的一大特點是點多、面廣、項目較小，社會關注度較低，管理也相對薄弱，容易滋生腐敗。當前，公路小額零星工程存在的問題，主要體現在以下幾個方面：

　　1、工程發包方面的問題。

　　工程發包環節是最容易產生“尋租”空間，滋生腐敗的環節。公路小額零星工程由于其特殊性，有數量不少的項目沒有進入或無法進入當地招投標中心實行公開招投標，主要包括三類工程：一是來不及按正常程序實行公開招投標的應急搶險工程;二是由當地養護公司承擔的公路小修保養工程;三是工程投資額低于進入當地招投標中心標準的專項小工程。

　　針對以上三類工程，各市、縣公路管理機構出臺了一些措施來規范工程發包，比如規定對投資額較大的小額零星工程，由單位自行組織招標確定施工企業;對投資額較小或應急搶險的工程，則由集體討論決定施工企業等等。但從實踐中看，公路小額零星工程的發包環節仍然存在一些問題，主要有：

　　(1)不管自行組織招投標，還是集體討論，整個過程完全都在單位內部或系統內部運行，缺乏外部監督，而且往往參加決策的人員比較固定，容易成為尋租對象。

　　(2)參加競標的企業，除了社會上的施工企業外，還有數量不少的公路系統下屬的養護公司，個別地方公路管理段段長、副段長兼任養護公司經理，競標雙方存在隸屬關系，甚至“裁判員”和“運動員”是同一個人，決策的客觀性很難保證。

　　(3)參加競標的社會企業，絕大多數為當地企業，社會關系復雜，而且這些企業絕大多數掛靠資質或假借資質，甚至根本沒有資質，為獲得工程項目，往往會絞盡腦汁尋找各種關系，客觀上也給公路小額零星工程發包增加了腐敗風險。

　　總之，在制度機制尚不健全的情況下，公路小額零星工程發包環節容易發生以權謀私現象。

　　2、工程管理方面的問題。

　　本次調研中我們發現，公路小額零星工程領域普遍存在管理人員緊張、管理制度缺乏和運作機制缺失等問題，造成質量監控、計量支付、設計變更、資金管理、物資采購等重要環節管理隨意性相對較大，帶來質量、廉政及安全隱患。

　　(1)質量監管難以到位。第一，質量監督體系尚未形成。專門的交通質監部門因大中型項目監管任務繁重，無暇顧及;社會監理公司因利潤太少，不愿承接;公路管理機構因建設任務繁重，工程技術和管理人員缺乏，面對數量眾多的項目監督檢查很難深入。第二，公路應急搶險工程，由于受時間、自然條件限制及盡早通車的硬性任務要求，工程質量監管在一定程度上受到影響。第三，由于施工成本相對較高，大型施工單位都不愿意承接公路小額零星工程，而愿意接手的施工單位往往規模較小，在技術、管理及信譽方面有所欠缺，偷工減料現象時有發生，質量監管難度加大。

　　(2)工程單價難以確定。一方面應急搶險工程由于時間緊，實施難度大，工程單價應高于一般工程;另一方面，公路小額零星工程，雖然投資額不大，但諸如招投標費用、機械設備進出場費、轉場費、小設備及人工搬遷費等一樣不少，從投入與產出的效率比來看，施工企業往往要求比大中型項目更高的單位價格。這些單價如何確定，由誰確定，成為困擾縣級公路管理機構的一個難題。

　　(3)設計變更、計量支付、材料采購等環節管理隨意性較大。公路小額零星工程“麻雀雖小五臟俱全”，立項、設計、施工、驗收等各個環節缺一不可，但目前在監管制度和機制沒有健全的情況下，設計變更、材料采購、計量支付成為施工企業和一些不法分子謀取非法利益的常用手段。

　　(三)廉政監督方面的問題。

　　廉政監督難到位，也是造成公路小額零星工程管理問題頻發的一個重要因素。公路小額零星工程處于“難以監督、無法監督、不愿監督”的尷尬境地，即上級監督鞭長莫及，外部監督力不從心，內部監督蒼白乏力，自我監督效果甚微。

　　1.上級監督鞭長莫及。上級行政主管部門和行業主管部門偏重于宏觀指導和程序審核，很難針對項目繁多、分布廣泛的公路小額零星工程實行有效監管。

　　2.外部監督力不從心。當地紀委、檢察部門受制于人力和行業隔閡，往往是在違紀違法和職務犯罪案件發生后才予介入。

　　3.內部監督蒼白無力。一是縣級交通、公路部門長期實行的是兼職紀檢監察體制，決定了其不可能全身心投入到廉政建設中去;二是相當一部分紀檢監察干部因工程、財會等專業知識缺乏，使監督的有效性受到限制;三是這些機構的人員任用和收入受制于“一把手”，缺乏獨立性和權威性，監督顯得力不從心。

　　4.自我監督效果甚微。一些領導干部由于種種原因，反感監督，逃避監督，甚至拒絕監督，自覺不自覺地走向違法違紀道路。近年來，在系統內外日益加強廉政建設的背景下，不斷暴露的腐敗案件，也清楚地提醒我們，自我監督效果是非常短暫和脆弱的。

　　可以說，監督環節是當前公路小額零星工程領域最薄弱環節之一，亟待加強。

　　三、存在問題的原因分析

　　近年來，我省各級交通公路部門對加強公路小額零星工程管理已做了不少有益的探索，但總體來說，全省在小額零星工程管理上還很不平衡，行之有效的辦法還不多，管理環節的漏洞乃至產生腐敗的土壤仍然存在。究其原因，主要有以下幾個方面：

　　1、重視程度不夠，管理手段缺乏。“九五”以來，我省公路事業一直處于建設的高潮期，各種類型的大中型公路建設項目陸續上馬，成為行業內外關注的焦點。而小額零星工程由于資金規模小，社會關注度低，在較長時間內并未真正引起交通行政主管部門和公路管理機構的重視，管理的基礎相對較弱，規范化建設起步較晚，機制制度建設少而零散，因此，隨著公路小額零星工程數量的急劇增加，現有的管理制度已經明顯不適應客觀形勢的要求，從而導致各種問題和矛盾逐漸顯現。

　　2、公路管理體制改革尚未真正到位。2002年，全省開展了以“兩合并、兩分開”為主要內容的公路管理體制改革，目的在于實現企事分開、管養分開，公路養護走市場化道路。但在實踐過程中，公路養護工程完全走市場化道路遇到了許多問題，實際上絕大部分公路養護任務仍然由交通部門下屬的公路養護公司承擔。目前，公路養護體制改革仍處于深化完善階段，公路日常養護是否社會化尚無定論。在這種情況下，公路養護工程的市場化改革要求和實際上的非市場化操作，養護公司獨立法人和非獨立法人身份的模糊，造成了管理上的觀望態度和制度機制建設的空白點，繼而產生了實際管理中的漏洞。

　　3、部分基層管理者素質不高。公路小額零星工程出現這樣那樣的問題，應該說與部分基層管理者自身素質不高密切相關。那些在公路小額零星工程落馬的腐敗分子，往往存在許多共性，諸如平時不講學習，不思進取，法治觀念淡漠，理想信念動搖，工作作風粗暴等等。有些人更是喜歡與私人老板稱兄道弟，追求物質享受，沉溺于燈紅酒綠，腐敗墮落，道德敗壞。這些人走向違法違紀，帶有很大的必然性。

　　四、加強公路小額零星工程管理的對策措施

　　針對公路小額零星工程領域存在的問題，我們認為必須繼續深化養護體制改革，健全程序，完善制度，強化管理，多管齊下，才能使公路小額零星工程管理逐步走向良性循環。

　　1、建立社會公益性質的公路養護中心，專門承擔應急搶險及日常小修維護類工程。

　　公路小額零星工程，絕大部分都屬應急搶險及日常維護之列，社會公益性質比較明顯，完全走市場化道路存在很大弊端。因此，建議整合現有養護公司力量，在公路管理機構建立養護中心，配備必須的人員、設備及資金，平時承擔小修保養等日常公路養護工作，如遇暴雨、臺風、雪災、交通事故等突發事件時負責公路應急搶險。公路養護中心的建立，可以極大增強公路系統應對突發事件的能力，提高工作效率，減少權力“尋租”的空間。

　　2、進一步規范公路小額零星工程招投標工作。

　　針對公路部門沒有能力承擔或者可以市場化的公路小額零星工程，要嚴格執行招投標制度，突出集體決策，減少人為干擾，堅決防止出現隨意發包現象。

　　縣級公路管理機構要成立專門的“公路小額零星工程管理領導小組”，負責公路小額零星工程重大事項決策，主要職責包括：

　　(1)界定公路小額零星工程性質，確定招標或不招標的運作形式;

　　(2)公路小額零星工程招投標管理;

　　(3)非招投標公路小額零星工程施工單位選擇;

　　(4)公路小額零星工程設計、變更、驗收等重大事項管理;

　　縣級公路管理機構還可以針對公路小額零星工程的特殊性，積極探索不同的招投標方式，比如低于公開招投標資金額門檻的工程，可將多個項目合在一起，采取“捆綁式”招投標;對應急搶險工程，因無法事先預測，可改“項目招標”為“施工企業招標”等。

　　3、進一步規范公路小額零星工程建設管理。

　　公路小額零星工程，項目雖小，但仍然需要遵循立項、設計、監理、驗收及審計等工程建設基本程序，尤其要加強工程計量、工程設計及變更、工程質量控制、工程驗收等環節管理。

　　(1)工程單價管理。公路小額零星工程單價確定，應建立會審制度，集體討論決定，招投標項目及應急搶險工程的單價應由公路小額零星工程領導小組最終決定。

　　(2)工程設計、變更管理。公路小額零星工程原則上應進行設計，涉及橋涵結構物的工程要由有資質的設計單位進行設計，對于數額較小或者應急搶險時間要求緊迫的工程，施工方案應集體討論決定，并保存各項原始材料。應制定公路小額零星工程變更管理辦法，明確變更的類型、審批的權限和程序等，制止隨意變更和超投資變更。

　　(3)工程質量管理。公路小額零星工程應嚴格按照《公路工程技術規范》要求施工，重視質量管理，規范質量監督管理程序。要建立工程質量責任制，加強現場監督力度。

　　(4)工程驗收管理。工程完工后，公路小額零星工程領導小組要及時組織工程驗收，根據合同約定，對項目的數量、質量等方面進行驗收，并出具驗收報告。

　　(5)施工企業管理。縣級公路管理機構要建立公路小額零星工程施工企業信用備存制度。公路小額零星工程竣工驗收時同時進行施工企業信用考核，并作為企業競標的一個重要依據。

　　4、進一步做好公路小額零星工程信息公開工作。

　　陽光是最好的防腐劑。公路小額零星工程管理，要借鑒河北省高速公路建設“十公開”的有關做法，力爭打造陽光工程。

　　(1)計劃公開。需要招投標的工程應在當地公路(交通)網站或其它適當媒體公開，包括名稱、投資額、招標形式等內容。

　　(2)招標結果公開。工程中標單位必須在當地公路(交通)網站或其它適當媒體公示，包括單位名稱、資質、法人代表等。

　　(3)施工過程公開。原則上應在施工現場豎立施工監督牌，包括工程名稱、施工單位、工程主要內容、責任人、監督電話等。

　　(4)設計變更公開。凡涉及工程變更事項，必須在當地公路(交通)網站或其它適當媒體公示，包括工程名稱、變更理由、變更額度、變更審批結果等。

　　(5)竣工驗收公開。工程驗收情況必須在當地公路(交通)網站或其它適當媒體公示，包括時間、參加人員、驗收結果等。

　　(6)備選施工單位公開。備選單位必須在當地公路(交通)網站或其它適當媒體公開，包括公司名稱、法人代表、單位資質、信用等級等。

　　5、進一步加強公路小額零星工程的監管。

　　(1)各市、縣公路管理機構要根據《浙江省公路小額零星及應急搶險工程管理暫行辦法》，結合當地實際，出臺操作性更強的實施細則，使公路小額零星工程管理有序，監督有據。

　　(2)建立日常督察制度。縣級公路管理機構應建立專門的小額零星工程監督小組，不定期對工程的合同執行情況、廉政情況等進行監督檢查。

　　(3)建立報備制度。縣級公路管理機構應將每月小額零星工程實施情況報縣級交通主管部門和市級公路管理機構備案。

　　(4)建立巡查制度。在縣級交通主管部門和市級公路管理機構設立公路小額零星工程巡查組，根據縣級公路管理機構上報的備案，對轄區內公路小額零星工程開展定期、不定期巡查，巡查組人員可由工程、紀檢、計財等人員組成。

　　(5)建立獎懲制度。將巡查情況與年度考核相結合，對項目執行到位，工程質量優良，社會反映好的單位，則給予通報表揚、年度考核加分、額外獎勵工程項目等獎勵;反之，則給予年度考核扣分、取消年度評比資格、減少部分工程項目安排直至取消全部工程項目程度不等的處罰，并在一定范圍內通報批評。

　　6、進一步加強隊伍建設，規范工程管理者的管理行為。

　　(1)加強反腐倡廉教育。積極開展理想信念、社會主義科學理論、黨紀國法教育，使黨員領導干部樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和權力觀;利用公路小額零星工程領域的腐敗案例，積極開展警示教育，做到經常教育，時刻提醒，防止“溫水效應”，提高基層公路管理機構干部職工拒腐防變的能力。

　　(2)加強行為規范建設。縣級公路管理機構要根據單位和地方實際，出臺工程管理人員與施工企業交往行為準則，明確規定行為界限，堅決遏制和糾正公路小額零星工程領域存在的長期跟包現象所帶來的不正之風，規范管理行為，打造干凈干事的隊伍。

　　(3)嚴格執行廉潔自律各項規定。參與公路小額零星工程管理的人員，尤其是黨員領導干部，要嚴格執行交通部“四個不準”和省交通廳黨員領導干部與企業交往“八不準”的各項規定。

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