(二)拓寬高等級公路融資渠道、完善高等級公路投融資體制。

　　當前高等級公路主要是收費公路存在的問題，從表面上來看基本是收費問題，但從根本上來看，收費本身固然存在一定的問題，但其中一些收費問題只是表象，除了管理模式和收費標準等方面存在的技術性問題之外，還存在深層次的問題，即融資結構不合理問題。由于高等級公路投資體制不健全和融資方式局限性導致的對于“貸款修路、收費還貸”方式的過度依賴，在不適合發展貸款修路的地方發展收費公路，由于過度依賴銀行貸款的單一融資方式，導致不論條件是否具備的地方，均不加選擇地采用“貸款”修路，導致部分路段效益不佳，即使在經濟比較發達的東部地區，個別路段也出現了收不抵支的情況，一方面造成了一定的債務負擔和銀行不良資產，另一方面導致收費公路收費過高、站點過密等問題。要從根本上解決這些問題，必須在借鑒國外高等級公路收費與融資經驗教訓的基礎上，根據我國改革與發展的要求和現階段的需要與可能，為高等級公路開辟新的融資方式，探索適應不同經濟發展狀況的地區實際的高等級公路融資方式。要加大中央財政對國道高等級公路的“基本等級投資”資金投入，建立發達地區對于不發達地區的公路投入的轉移支付制度，加快高等級公路投資體制改革和融資方式創新、形成規范有序的多元化公路建設投資格局，建立以中央財政投資傾斜、發達地區轉移支付以及公路發展政策優惠為主要內容的西部地區高等級公路建設的資金支持體系。

　　1.進一步改革和規范高等級公路投資體制。高等級公路建設難以完全按市場化運行以收回投資并獲得預期回報，也無法單靠地方的力量投資興建，需要中央、地方、私人共同參與，形成中央、地方和私人企業共同參與，政府和市場資源合理配置的規范有序的多元化、互補性的公路建設投資格局。根據公路項目的性質，可以劃分為全國公益性項目、地區公益性項目和市場化項目。全國公益性項目主要包括國道主干線、邊境公路線、國防公路線、民族團結線(通往民族地區地州公路)和省際連接線。地區公益性項目包括區內國道、省道和鄉村公路建設。市場化項目主要包括與普通公路平行競爭的收費公路、通往旅游景點的收費公路等可自負盈虧或在政府補貼下基本達到收支平衡的公路。全國公益性項目由中央財政和地方財政投資建設，以中央財政投入為主;地區公益性項目由地方財政投資建設，必要時由中央財政提供一定補貼;市場化項目中央財政一般不提供財政資金或補貼，或完全按照市場化方式進行融資建設，并進行收費經營;或由地方財政提供適當補貼，促使其達到可市場化的臨界點，進行市場化經營。

　　2.切實加大各級財政對高等級公路的“基本等級”資金投入。對高等級公路無論是一級還是高速公路建設，中央只提供按照基本等級即一級公路建設標準核定的“基本等級投資”而不是全部建設投資的一定比例的資金，地方財政可以根據需要與可能決定道路的等級標準、并提供配套性投資和升級投資。根據東、中、西部經濟發展的差異，中央分別提供相當基本等級投資的50%、60%和70%的財政性資金作為“基本等級投資”。為此，中央財政應在國債資金投資、中央財政性建設資金、政策性貸款、車輛購置附加費專項資金等方面，加大對全國公益性項目的中央財政投資和地區公益性項目的中央財政補貼。“十五”后期到“十一五”期間，全國公益性項目的中央財政投資的平均比例應該從“九五”后期的15%逐步提高到“基本等級”投資的40%-60%，地區公益性項目的中央財政轉移支付提高到“基本等級”投資的15%-25%。各級地方政府要進一步加大對于地方公益性道路建設的資本金投入。

　　3.繼續規范利用國內外銀行貸款建設高等級公路。由于地方財力相對有限，中央財政投入短期內難以有比較大的改變，因此，高等級公路建設仍然需要國內外銀行貸款發揮一定甚至比較大的作用。為了改善高等級公路融資結構，控制債務規模，防范銀行金融風險，必須探索利用國內外銀行貸款加快高等級公路建設的規范化途徑。可以考慮通過延長貸款期限、發展銀團貸款等方式優化貸款結構，規避債務風險，保證高等級公路健康、穩定、規范發展。

　　4.積極探索發行公路建設債券。由于債券融資具有規模大、期限長、成本低等特點，因此，發展債券是國外道路建設的重要融資手段。“十一五”時期將是我國債券市場大發展的時期，對高等級公路探索債券融資十分有利。為了拓寬和完善公路投融資方式，應該允許高等級公路建設投資公司發行公路建設債券。

　　(三)切實解決西部高等級公路建設的融資困難。

　　我國西部地區國土遼闊，自然條件比較差，大部分地區被沙漠、高原、戈壁所覆蓋，運輸距離長、線路建設條件差，鐵路和航空發展受到自然條件和經濟發展水平的嚴重制約，對于公路交通的客觀需求和依賴程度比較高。但由于地區經濟發展落后，基礎薄弱、起步晚等原因，西部地區公路建設發展比較慢，交通落后問題仍然比較突出。盡管近年來高等級公路建設有較大進展，但各省區市之間、地區之間，特別是與中東部之間的聯系仍然很不方便，難以滿足對外聯系的需要，與東部地區的差距還在不斷拉大，既不適應西部地區經濟發展和全面建設小康社會的需要，也不適應社會進步、民族團結和共同發展的需要，更不適應邊疆穩定和國家安全的需要。根據我國實施西部大開發戰略部署的要求，有關方面確定的西部地區公路交通發展的戰略總體目標是：用20年左右的時間，基本建成布局合理、功能完善的公路運輸服務網絡――省會到地州市及區域對外通道干線公路建成高等級公路。地州市到縣的公路一般以三級公路為主，并達到高級、次高級路面。縣到鄉鎮以四級路為主，基本上實現路面硬化。鄉鎮到行政村通機動車，有條件的地方通等級公路。在提高路面質量上下功夫，保證路面完好平整。建設、改造總里程約35萬公里，投資總規模約7000億～8300億元，其中高等級公路建設7400億元。根據我國東部地區高等級公路網絡已經基本形成的實際情況，“十五”后期和“十一五”期間，國家應該將高等級公路建設及中央對公路投資的重點逐步轉移到中西部地區尤其是西部地區來，切實加大中央財政對于西部地區公路建設的投資、探索東部地區對西部地區的轉移支付，同時，給予西部地區一定的特殊政策，支持通過收費經營、銀行貸款、發行債券等多種方式籌措公路建設資金。

　　1.應切實加大中央財政對西部地區公路建設包括高等級公路的資金投入。西部地區國道主干線、邊境公路線、國防公路線、民族團結線和省際連接線里程長、投資大、欠賬多，國家應在國債資金投資、中央財政性建設資金、政策性貸款、車輛購置附加費專項資金等方面，加大對西部地區的傾斜力度，增加對于西部地區全國公益性項目的中央財政投資和地區公益性項目的中央財政補貼。“十五”后期到“十一五”期間，西部地區全國公益性項目的中央財政投資的平均比例應該從“九五”后期的15%逐步提高到“基本等級”投資的70%。地區公益性項目的中央財政轉移支付提高到“基本等級”投資的25%。

　　2.建議發行西部地區基礎設施建設專項國債。目前，中央財政對西部地區公路建設比例偏低且不穩定，積極財政政策逐步淡出后，如何保證中央財政對西部地區公路建設的現有投資水平仍然是一個重要問題。為了解決積極財政政策淡出后，中央對于西部公路建設的投資領域，建議發行以道路等基礎設施建設為主的西部開發專項國債。

　　3.允許西部地區繼續適度發展二級收費公路。目前收費公路中問題比較多、反響比較大的主要是在原有道路基礎上改造的二級收費公路。根據目前各方面的意見和我國收費公路發展的現實，取消二級收費公路已經是大勢所趨。但考慮到西部地區的特殊情況，在一定時期內西部地區仍可適度發展二級收費公路，政府應對收費公路提供政策和資金支持。應該繼續允許西部地區以特許經營等方式發展二級收費公路，中央政府給予一定的政策和資金支持。

　　4.對西部地區高等級公路建設用地實行優惠政策。(1)執行國家對鐵路、民航建設用地的規定，免交占地稅;(2)公路建設使用荒山、荒溝、荒丘、荒灘地免征土地補償費等。

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