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　　申論是目前公務員考試筆試的必考內容，考試的形式模擬公務員日常工作過程中的某些環節，考試的內容截取了公務員在公務活動中經常涉及的公務內容、工作方法等不同側面，因此使得整個考試 具有很強的職務性、應用性和操作性。

　　申論考試的作答是以寫作為主的過程。由于考試的內容具有模擬性，另外給定資料、試題內 容、作答要求等許多方面又都與公文形成的過程相似，所以，近幾年，申論作答成績比較優秀的考 生都是將文章寫成公文樣式。另外，有的試題明確要求采用公文或公文式文體，如“給定資料6引 述了某學報C主編提出的意見。請你站在水電規劃部門的立場，對C主編的意見作出答復”，又如 “假如你是到現場采訪的記者，請你根據采訪情況，撰寫一份《關于黔江特大交通事故的報告》”，再 如“如果你已經妥善地解決了此次事件，為了預防此類事件的發生，請你草擬一份《關于如何預防 新建小區與周邊居民沖突的幾點建議》，供領導參考”。這些都足以說明申論寫作與公文寫作的關 系是密不可分的。

　　一、申論寫作源于公文文體

　　從公文發展史來看，一些公文名篇的內容就是作者對治理國家所提出的見解。如賈誼的《陳政事 疏》、晁錯的《論貴粟疏》等都屬于公文中的上行文。

　　公文寫作作為一種人才選拔方式，最早源于漢代的“對策”?！皩Σ哒撸瑧t而陳政也?！睉囌咄?常把自己的見解和策見以密封的形式向帝王呈送，根據帝王的要求陳述治理國家的策略和見解。這 些策見就是當時的公文。

　　申論作為國家選拔公務人員的一種能力測查方式，是對封建社會科舉制度的一次揚棄?！吧暾摗?的核心之意就是對某一事物提出自己的看法，并進行論述和闡明觀點、意圖，對給定資料所反映問題 提出具有針對性、可行性的對策，并進行闡述與論證。

　　可見，從申論要求、申論寫作內容及申論寫作的指向性看，申論與公文的形成及發展有淵源關系， 與公文寫作要求、目的及某些文種形式有很多的相同點。

　　二、制發公文是政府解決問題的手段

　　申論給定的資料所涉及的問題均為社會性、現實性問題，是人民群眾十分關注的問題，也是黨和 政府亟待解決的問題，尤其需要行政機關履行職能來化解存在的矛盾。雖然解決問題的途徑、職能部 門和相關人員有所不同，但最終都是要通過制發公文的形式來提出具體的措施、意見和辦法。申論雖 然只是一種模擬性考試，但對于這個解決問題的最終環節是不可能忽略不計的。

　　其實，在申論作答要求中，就已經有了對這個環節的模仿，如概括資料供領導審閱，或虛擬某一角 色提出對策，或確定范圍進行闡述論證。但無論哪種題型都可以通過制作公文的思路來構思作答，這 樣不僅能體現考生站在準公務員的位置上思考問題，最重要的是能夠測查考生是否具備一名國家公 務人員所應具有的分析問題、解決問題和制作公文的能力。

　　申論試題涉及的內容都與政府職能相關，解決這些問題必須要發揮政府的作用。對于政府來說， 解決問題的手段就是以出臺相關的措施、辦法為主。如果考生不能站在政府部門或工作人員的位置 來考慮這些問題，不能以理性的方式提出相應的對策或意見，而是以高考作文的思維方式作答，提出 過于個性的觀點，則不僅有悖于政府解決問題的正常方式，也與申論考試的要求背道而馳。

　　三、申論考試大綱規定與公文寫作規律的一致性

　　2007年中央、國家機關公務員錄用考試公共科目考試大綱對申論給定資料的性質和寫作要求做 出了進一步的詮注:“申論資料通常涉及某一個或某幾個特定的社會問題或社會現象，要求報考者能 夠準確理解資料所反映的主要內容，全面分析問題所涉及的各個方面，并能在把握資料主旨和精神的 基礎上，形成并提出自己的觀點、思路或解決方案，準確流暢地用文字形式表達出來。”這是自申論考 試以來，第一次使用公文“主旨”概念，第一次明確提出觀點、思路或解決方案的形成要依據資料的主 旨進行寫作。也就是說，申論的寫作要以公文寫作的思路來對待，要從公文主旨的角度來面對給定 資料。

　　2009年中央、國家機關公務員錄用考試公共科目考試大綱在此基礎上又強調:“申論主要通過應 試者對給定資料的分析、概括、提煉、加工，測查應試者解決實際問題的能力，以及閱讀理解能力、綜合 分析能力、提出和解決問題能力和文字表達能力?！?/P>

　　2010年中央、國家機關公務員錄用考試公共科目考試大綱中關于申論的闡釋，變化最大的亮點 有：一是對申論含義的界定。大綱指出“申論是測查從事機關工作應當具備的基本能力的考試科 目”。這一闡述語言高度簡練，內容高度原則化、概念化，很難從中得出具體信息。只有將這一基本定 義與重新規定的測查要素及其說明結合起來，才能比較準確地理解新定義的內涵。二是對申論試卷 結構的分類設置。從2010年始，申論考試將按照省級以上(含副省級)綜合管理類、市(地)以下綜合 管理類和行政執法類職位的不同要求，設置兩類試卷。三是明確規定各級別測查的能力要素含義。 省級以上(含副省級)綜合管理類職位申論考試主要測查報考者的閱讀理解能力、綜合分析能力、提出 和解決問題能力、文字表達能力，市(地)以下綜合管理類和行政執法類職位申論考試主要測查報考者 的閱讀理解能力、貫徹執行能力、解決問題能力和文字表達能力。測查要素及測查點的重大調整，體 現了申論考試對應考者適應機關工作能力的新要求，特別是對不同層次的能力測查體現了需要的差 別性。

　　申論考試從內容到形式的變化，要求我們應對它重新進行審視。申論考試已不再是為考試而設 置的考試，大綱的每一次變化都是申論考試規范化和體系化提升的一個過程，正是這個過程讓我們看 到了申論考試的發展與成熟。從大綱的不斷完善中，我們依舊可以看到申論考試的四大核心內容：

　　一是閱讀理解資料，二是把握資料主旨，三是提出自己的觀點，四是文字表達。而這些內容恰恰就是 公務員在進行公務活動或行政作為過程后形成公文的過程和要求。

　　以公文寫作的思路來對待申論的寫作，要從公文主旨的角度來看待給定資料中反映的主要問 題或主要內容。所謂“主旨”，即為“主要的意義、用意和目的”。公文主旨不同于一般寫作中講到 的主題或中心思想。公文主旨的含義一般指意見、要求、辦法、措施和主張等內容，而這些內容都 是要通過各種公務活動、行政行為和公共事務過程表現出來的，在文章結構上通過“做什么”、“怎 么做”和“為什么做”這樣的基本模式對具體事項作出判斷與表述，而不涉及公務活動以外的其他 事項和問題。所以，公文寫作既不是宣傳資料，也不是理論文章，而是依法行政和進行公務活動的 工具。公文寫作的思路就要符合“提出問題一分析問題一解決問題”這一基本規律，申論寫作主要 測查考生的閱讀理解能力、綜合分析能力、提出和解決問題能力、貫徹執行能力和文字表達能力。 兩種寫作，形式不同，但寫作出發點及思考問題思路一致性殊途同歸，也吻合了申論考試大綱提出 的明確要求。

　　四、公文寫作與申論寫作的相關性

　　公文是公務文書的簡稱。廣義的公文泛指按照一定程序和格式處理公務的行文，包括《國家行政 機關公文處理辦法》(國發〔2000〕23號)所規定的13種公文，也泛指機關在處理各種日常事務性工作 中所形成并使用的常用文書，又稱事務文書。因此，廣義的公文是指在公務活動中用于上傳下達、處 理問題、反映情況、聯系事務、商洽工作的具有特定效力和慣用體式的文書。申論考試模擬公務員日 常工作形式及過程，試卷在內容上體現的是公務員在公務活動中的情節和狀態，作答的形式體現的是 公務員在執行公務活動中處理問題和解決問題的方法及手段，而公文正是解決問題的重要工具和手段。

　　根據2000―2010年中央、國家機關及浙江省公務員錄用考試申論試卷分析，申論試題基本由“理 解分析”、“概括要點”、“提出對策”、“文字表達”四個部分構成。從這四個部分的題型看，每個類型試 題從作答要求到作答形式，都若隱若現地表現出與公文的絲絲縷縷的關聯性，尤其在作答時，一般都 可以在公文中找到與之相匹配的作答形式、作答概念及寫作文種。因此，掌握公文的寫作特點及方 法，對作答申論試題會起到直接和間接的參照作用，從而使申論的寫作思路更加清晰、結構更加嚴謹、 目的更加明確、格式更加規范。

　　1.報告與申論寫作的相關性。

　　報告可以分匯報工作、反映情況、答復詢問三種，在申論試題中容易出現的為前兩種。用于匯報 工作的報告可分為兩種，一種是對某項工作提出意見或建議，另一種是對工作中的困難、做法、經驗和 教訓的全面反映。反映情況的報告用于報告上級需要定期掌握的情況，如本地區、本系統所發生的重 大事件以及帶有傾向性的問題。

　　(1)報告的結構形式。

　　報告的結構形式一般表現為“標題+主送機關+正文(報告緣由+報告事項+報告結尾)+落 款”。如果試題中沒有特別要求寫成公文式報告，一般概括及概述寫作格式主要參照報告的正文格式 來寫。其中，報告緣由是報告正文的開頭，即用簡明扼要的語句概括給定資料的性質和主要內容;報 告事項是報告的主體部分，即將給定資料中的內容分成幾個相關的段落或方面，給予準確、簡要、條理 清晰的全面說明。

　　(2)報告的寫作要點。

　　一是點與面的關系，“點”包括局部的、個別的事例，特殊的典型資料;“面”是全局、整體資料。二 是詳與略的關系，重點突出，主次分明。三是事與理的關系，“事”即有關的工作或事件的情況，“理”即

　　對工作或事件情況的分析與議論。具體到申論概括與概述中，同樣要從這三個方面對給定資料的內 容給予有條理的表達和說明，敘述中不能加入過多主觀的認識和感慨，說明中不能滲透大段議論，不 能只提其一不提其二，也不能片面說明、隨意夸大。

　　(3)報告正文的寫作格式。

　　報告正文的基本格式是“三段式”，根據不同內容而適當變化。實際上，歷年概括題型的作答要求 多為“概述全面，觀點明確，文字要簡明扼要，分析恰當，條理清楚，語言通暢”。無論是否提出“供領導 審閱”的作答要求，考生都應根據報告的寫作特點，將概括或概述寫成報告結構形式。具體為：

　　情況一一做法'一"問題(意見)

　　情況(做法)――問題――今后意見

　　情況――問題――今后意見

　　情況――原因(責任)――下步做法

　　情況――原因――責任及處理意見

　　情況――問題――建議等

　　(4)報告與申論試題的相關性。

　?、賵蟾媾c概括、概述寫作的相關性。概括與概述題型是申論考試的基本題型。從國家試卷看， 這一題型雖然每年都有變化，但一般都是題型不變內容變。寫作的核心沒有變，即概括要準要深，要 挖掘本質，概述要細要全，要綱舉目張。掌握報告的寫作方法與特點，對于作答申論試卷中的概括與 概述題型有很大的借鑒意義。

　?、趫蟾媾c論述、文章寫作的相關性。報告與論述、文章寫作的相關性主要體現在作答要求直接 以報告文種的形式作為文章寫作體式。如“假設給定資料中有關我國城市交通擁堵的問題在你市都 存在，你作為市交通主管部門的負責人，請根據給定資料，寫一份《關于我市交通擁堵情況的報告》”， 作答明確要求簡要介紹情況，恰當分析原因，提出全面、明確、可行的對策;條理清楚，語言通暢;字 數不多于1500字?！边@個要求實際就是報告的寫作要求，所以作答時就可以參照報告的“標題+主送 機關+正文+落款”這種格式來寫。由于試題沒有明確的呈送對象，所以只需參照報告正文的寫作形 式來寫即可?？忌谧鞔鹕暾撛囶}時，必須認真審讀每道題中的具體作答要求，以此作為“寫什么”的 參考依據。

　　2.意見與申論寫作的相關性。

　　意見適用于對重要問題提出見解和處理辦法。意見有兩種類型：一是意見只有建議性質，這樣 的意見通常指來自下級機關，一經上級機關批轉或批準，即從建議性轉化為指導性和約束性;二是意 見具有指示性質，這樣的意見一般來自上級機關。

　　意見具有行文方向的靈活性，既包括上行的意見，也包括下行的意見或者平行的意見。因此在實 際工作中，意見的使用頻率有逐漸升高的趨勢。在申論試卷中出現的意見，大多屬于下級單位向上級 機關提出解決問題的參考性和建議性意見。也就是說，考生要針對申論給定的資料分析，根據自己對 資料的閱讀理解，提出解決問題的見解和處理方法。這是提出對策題型的又一種表現形式，對策由具 體、可見的方式方法開始轉換為一種想法、一種思路或一種認識。

　　(1)意見的結構形式。

　　意見的結構形式一般表現為“標題+正文+結尾+落款”。如果試題中沒有特別要求寫成公文式 意見，一般主要是參照意見的正文部分寫作。這部分內容由提出意見的緣由和意見具體內容兩部分 組成。其中，提出意見的緣由即開頭部分，該部分概括說明提出意見的目的、背景、依據;意見具體內 容一般采用分條列項的結構方式，闡明基本見解、原則性要求、政策性措施及注意事項等。

　　(2)意見的寫作要點。

　　一是全面、系統。意見要顧及對象的各個方面，尤其要使涉及的相關部門都能根據所提意見領會 工作的原則和要求。二是準確、具體。意見中涉及的措施和辦法，用語要準確，表述要具體，以便相關 部門理解并參照執行。三是內容層次分明，既要有工作的基本原則，又要有具體的政策措施和執行辦 法，分層闡述。

　　(3)意見與申論寫作的相關性。

　　意見與申論寫作的相關性主要表現在試卷中的論述部分。論述題是申論試卷中考生可發揮空間 最大的部分。從歷年國家申論試卷的論述題型看，大體可分三種類型：一是無命題式論述，如2000― 2002年申論試卷，即按試題本身寫作要求寫一篇文章;二是命題式論述，如2004年、2005年、2007 年、2008年、2010年、2011年申論試卷，即按試題所給具體的命題要求寫一篇文章;三是根據試題所 限定寫作范圍寫一篇文章，如2003年、2005年、2006年、2009年申論試題。在這三種類型的文章寫 作中，除命題寫作外，其他兩種寫作類型都可以參照公文意見正文部分的寫作方法。其原因就在 于，申論文章的寫作要求與意見的寫作要求有著一致性，如內容全面、分析具體、條理清楚。最重 要的就是申論的寫作都是針對給定資料的內容來確立寫作的中心論點，資料中所反映的問題都與 行政機關的職能、職責權限密切相關，是國家公務人員必須要處理以及能處理的公共事務。而作 為一名準公務人員的考生，應該將自己置于公務員的位置上，針對資料中反映的問題進行思考，發 揮職能部門的作用，即明確問題的性質和危害，分析問題產生的原因，重點提出解決問題的見解和 辦法，并進行充分的論述和解釋，體現解決方案的可行性、科學性和規范性，這樣才能符合解決問 題的實際。

　　其實，即使是命題式寫作，從命題的寫作要求看，仍可以從意見的寫作思路及寫作方法上得到一 些借鑒或啟示。

　　例如2010年至2011年中央、國家機關公務員錄用考試《申論》試題(參見表5-4)，雖文章題目不 一樣，但每道題提供的寫作要求基本相同，這種要求與意見的寫作要求具有相似性。所以在命題確立 的前提下，在文章的寫作思路方面完全可以參考意見正文內容的寫法。用寫作意見的思路寫作申論 文章，既體現了公文寫作與申論寫作在某些方面的相通性，也體現了公務員寫作能力運用的靈活性。 如果將上述命題的文章寫成議論文樣式，只能說明對申論考試形式及性質的理解與認識有誤，對申論 給定資料中反映的事物及事理的認識與理解不足，缺乏一個公務員在工作實際中解決問題的基本思 路和方法，從而導致文章寫作或“形而上”或“形而下”重心偏移;如果在上述命題的文章寫作中采用了 過多的說理成分和舉例說明，側重強調“為什么”，而沒有具體寫明“怎么辦”，這也不是公務員處理問 題的科學方式，不符合行政機關解決問題的正常途徑。所以，確定以意見式的寫作形式作為申論文章 寫作的思路，是答好論述題及文章寫作的比較有效的選擇。

　　3.計劃與申論寫作的相關性。

　　計劃是預計未來一定時期內，為完成某項特定的工作或實現某種特定的目標而制定的，具有預想 性部署和安排的指導性書面文字資料。計劃內容要對今后可能出現的問題和遇到的困難進行分析和 判斷，并提出相應的對策和措施;計劃必須建立在科學而可行的基礎上，既要科學、積極，又要實事求 是，可望且可及;計劃制訂時要充分依據環境與條件兩個必備的前提，使其具有一定的可行性;計劃一 經制訂，它的約束力就隨之形成，除需要自覺執行外，還需要配以限制性執行或規定性的執行要求;計 劃的表達方式主要是說明，一般要說明四項基本內容：制訂依據、做什么、怎么做、做多久(何時完 成)，并有數量、質量和時間期限的要求;計劃是執行文件但不是法規，因此在執行中由于具體情況的 改變，有時可以有所變通、調整、修改。

　　(1)計劃的結構形式。

　　計劃的結構形式一般由“目標十措施+步驟”三個部分組成，具體而言，指目標和任務、措施和方 法、步驟和安排，在內容方面相對應回答的是“做什么”、“怎么做”、“做多久”。其中：

　　目標和任務是指對要完成的總目標、總任務的分解。目標要明確，任務要具體，要求要清楚，既要 有質的規定，又要有量的要求，還要有程度的劃分。

　　措施和方法是指完成上述任務的方式方法，是實現計劃既定目標的保證。具體包括需要的環境 或條件、人財物的匹配、具體任務的分工、責任人的落實等。

　　步驟和安排是指應把完成任務的先后順序安排出來，使每項任務的完成都有時間要求和保證，執 行者在一定時間內做什么、做多少等。

　　(2)計劃的寫作要點。

　　一要正確使用計劃的特殊種類。計劃是統稱，是多數情況下使用的文種名稱，但它還有幾種類別 名稱，具有一定的特殊功能，因此在使用時要加以區別，如規劃、要點、打算、安排、方案等。

　　二要吃透兩頭。一頭是黨和國家的方針、政策及上級有關要求、規定，一頭是本部門、本單位的實 際情況。機關工作的根本任務就是聯系實際，正確執行方針、政策，因此制訂計劃不能脫離“兩頭”的 任何一方。

　　三要突出重點。即突出中心工作，在任務的確定、措施的部署、步驟的安排等方面，以保證中心工 作的完成為目的。在文字表述、層次結構、詳略安排上以有利于重點問題的表達為原則。

　　四要掌握正確的表達方法。計劃的主要表達方法是說明，用言簡意賅的文字把事物的形態、性 質、特征、成因、關系、功能等解釋清楚，準確明白地表達出計劃的根據、目的、任務、措施、步驟、要求等 內容，不能暗示。

　　(3)計劃與申論寫作的相關性。

　　第四章詳述了申論試題中有關提出對策部分的試題，從表4-1看，基本以方案的形式體現出來，有的要求提出措施，有的要求制定對策建議，有的要求制訂處理意見，有的明確提出制訂方案，有的命 題為規劃。其實，除了有明確命題要求的，如制訂規劃、意見等之外，其他如措施、建議等都可參照計 劃類公文的寫作思路及方法進行。

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　　方案是計劃中的一種特殊類型，屬于單項工作計劃，往往是領導機關向隸屬單位或部門布置一定 時期工作，或對某項工作提出任務要求，闡明指導思想和方針政策，提出工作方法或條件等，是內容完 整，專業性較強，比較周密、詳細、具體的單項工作計劃，是目標明確，任務要求、措施辦法具體的計劃。 方案在社會實踐中的應用性及應用范圍十分廣泛。運用方案的寫作思路作答有關解決或處理問題方 面的題型，是比較切實可行的。

　　首先，要善于把握給定資料中的角色或角度，使對策具有可操作性。提出對策試題一般給定了考 生的虛擬位置或角色或作答范圍，這就限制了考生不能站在一個應試者的身份上作答，否則提出的對 策就容易脫離資料實際，摻雜過多個人看法，導致解決問題的對策不具有可操作性。方案的制訂是用 來解決實際問題的，作為一名“公務員”，在制訂方案時更應統籌兼顧，從實際出發，運用科學的措施和 辦法解決具體問題。用方案的寫作思路來指導申論的寫作，在于啟發考生要針對給定資料從諸多方 面提出解決措施，而不能過于分散和瑣碎。

　　其次，要明確提出解決問題的原因。制訂方案要說明制訂依據和目的，提出對策時，應先簡要提 出問題和分析原因。具體到作答試題時，開頭一定要用簡明扼要的概述方式說明給定資料所反映問 題的危害性及原因，然后按計劃類寫作格式中常用的專用過渡詞，如“現制定XX XX如下”的慣用句子過渡到對策的措施上。沒有過渡而直接寫到具體的措施，是不符合方案作答要求的。

　　最后，要措施具體，條理分明。制訂方案，措施是關鍵。必須對完成任務提出具體的落實要求，并 且分解到具體的部門和人員，從思想上、組織上、制度上、財力上、時間上給予保障落實。具體到對策 的作答，要緊扣給定資料，主體部分突出具體的措施，有解決問題的步驟和要求以及相關的內容說明; 提出解決的對策應采用分條的形式，主次分明，層次清晰。要避免措施的重復與交叉;避免對解決問 題的措施只列步驟，沒有操作方法;避免提出過多措施，瑣碎而無力;避免脫離給定資料實際，隨意 作答。

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　　規劃屬于適用期長(一般為三年以上)、范圍廣的一種計劃，是將有關全局工作的發展方向、規模、 遠景大體確定下來，內容較為概括、原則。

　　【例19】假如你是某縣政府機關的一名公務員，現要求你根據資料內容擬一份本縣“十一五”文 化發展規劃，完成下列兩項內容：(1)列出文化發展規劃文本的簡要目錄。字數不超過150字。 (2)擬出文化發展的總體目標。字數不超過350字。(2007年浙江省公務員錄用考試《申論》試題)

　　③要點。

　　規劃是上級或上級主管部門向下級單位布置工作的一種計劃。內容一般包括：要求下級在一定 時間內應做的重點工作以及應有的原則、措施、基本方法和注意事項等。也可寫做“意見”。

　　【例20】假設你是沿海某省省政府工作人員，請結合給定資料，草擬一份《關于將半島藍色經濟 區納入國家發展戰略的報告》的內容要點。要求：1.內容全面，有針對性;2.條理清楚，表達簡明。不 超過400字。

　　綜上所述，申論考試的內容與公務員各種各樣的公務活動有密切的聯系，所以公務員的公務活動 勢必會反映在申論試題中，而公文寫作是公務員在處理各種公務活動中很重要的一個工具形式。對 公文的熟知程度及駕馭能力，將對申論各種題型的作答與寫作產生直接的影響。但在掌握公文時，不 要孤立地將公文文種與申論題型進行對等式比較。

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