材料一：我國社會保障制度的現(xiàn)狀
     1.目前我國社會保障制度面臨三大挑戰(zhàn)。從長期看，要解決人口老齡化造成的一系列社會經(jīng)濟問題；從中期看，要減輕計劃經(jīng)濟轉向社會主義市場經(jīng)濟帶來的巨大社會震動；在近期，要考慮如何根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢波動適時調整各有關項目的收支水平，以保障經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。
    2.保障范圍覆蓋不全。改革開放以后，我國的社會保障制度發(fā)生變化，社會保險資金開始轉向社會統(tǒng)籌，在體制上圍繞“一個中心，兩個確保，三條保障線”具體運行，但當前的三條保障線還不能全部覆蓋城鎮(zhèn)貧困范圍。我國現(xiàn)有城鎮(zhèn)貧困人口3100萬以上，1999年享受社會保障的總人數(shù)不足300萬，2000年不足400萬。在最低生活保障覆蓋范圍之外，傳統(tǒng)的民政救濟對象是“無勞動能力”的人，是為數(shù)較少的邊緣群體。而在體制轉軌中，“有勞動能力”卻失去工作機會的人，也已經(jīng)陷入貧困的境地，他們的基本生活也應得到保障。事實上，這部分人中的絕大多數(shù)既拿不到下崗職工基本生活費，又不能享受最低生活保障待遇，他們約占城市“下崗”、“失業(yè)”、“待崗”總人數(shù)的70％以上。
    3.農村社會保障亟待發(fā)展。有的人提出，同二元經(jīng)濟結構相適應，我國的社會保障體系也呈明顯的二元化特征：在城市，建立了面向企業(yè)勞動者的社會保險制度；在農村，則實行家庭保障與集體救助相結合而以前者為主的保障制度，作為現(xiàn)代社會保障體系核心內容的社會保險，未在農村建立。有的人提出，我國農村社會保障制度的建立已經(jīng)與國際勞動組織的有關條約存在巨大差距。有的人提出，農村社會保障發(fā)展滯后的根本原因是政府財政支出方面的失誤。中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例，加拿大為39％，日本為 37％，澳大利亞為35％，我國只有10％左右，而這 10％的投入也是絕大部分給了城鎮(zhèn)職工。
    4.下崗失業(yè)人員的社會保障水平低下。我國城鎮(zhèn)失業(yè)保險覆蓋率極其低下，僅覆蓋正式職工，并不包括農村就業(yè)人員和城鎮(zhèn)非職工人員。目前，國家用于失業(yè)保險金的經(jīng)費占GDP的比重還很低。國家用于下崗失業(yè)保險的經(jīng)費包括兩部分：一是發(fā)放下崗職工基本生活費，屬于臨時性財政支出，其中包括企業(yè)支付的一部分費用；二是失業(yè)保險基金支出。二者合計占GDP的比重，1996年為0.16％，1999年提高到0.51％；二者合計占職工工資總額的比重1996年為1.21％，1999年為4.20％。
    5.立法滯后。在我國，除1953年頒布的《勞動保險條例》可視為社會保障立法外，還沒有第二部社會保障法律。雖制定了規(guī)定和條例，但不能代替法律的作用。首先，規(guī)定和條例不具備法律的權威性，執(zhí)行起來有相當大的回旋余地。其次，有的規(guī)定或條例制定得較早，已不適應改革開放的需要。最后，有的規(guī)定和辦法具有明確的臨時性，即權宜之計。這些都不利于我國社會保障制度的建立和健康發(fā)展。
     材料二、應建立什么樣的養(yǎng)老金籌資模式
我國社會養(yǎng)老保險制度十多年的改革，雖然在保險范圍、籌資渠道、養(yǎng)老金發(fā)放辦法等方面發(fā)生了很大的變化，但籌資模式一直沒有變化。盡管現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度設有個人賬戶，但由于是空賬運行，所以實質上仍屬于現(xiàn)收現(xiàn)付式。對于這種制度，人們有不同的看法。
    第一種觀點，建立以基金制為主的養(yǎng)老保險體系，強化企業(yè)補充養(yǎng)老保險。持這種觀點的人認為，有人擔心我國證券市場不發(fā)達，發(fā)展基金制的養(yǎng)老保險時機還不成熟，這種擔心是不必要的。(1)養(yǎng)老基金的積累有一個過程，剛開始能投資于證券市場的養(yǎng)老金總量是有限的，政府還有充分的時間完善證券市場。(2)政府可以根據(jù)證券市場的發(fā)展狀況逐步放松對養(yǎng)老金的投資限制。(3)改革之初可以通過合資等方式引進國外基金管理的人才和經(jīng)驗，提高國內基金管理水平。為建立三支柱(第一支柱為基本養(yǎng)老保險，第二支柱為企業(yè)補充養(yǎng)老保險，第三支柱為個人儲蓄性養(yǎng)老保險)的養(yǎng)老保險體系，應降低基本養(yǎng)老保險過高的替代率，通過稅收優(yōu)惠等措施強化企業(yè)補充保險，并實行企業(yè)和個人的強制繳費。基本保險個人賬戶不但要嚴格與社會統(tǒng)籌賬戶相分離，條件成熟后還應納入企業(yè)補充養(yǎng)老保險的范疇。
    有的人認為，如果保持現(xiàn)收現(xiàn)付制度不變，養(yǎng)老金制度的隱性債務將隨著制度覆蓋范圍的擴大和給付水平的提高而不斷積累。我國過去的養(yǎng)老金制度覆蓋范圍小，積累的債務水平比較低，但如果今后繼續(xù)保持現(xiàn)收現(xiàn)付制度，在未來高速人口老齡化來臨時，將面臨更加嚴重的財務問題。
     第二種觀點，當前養(yǎng)老金籌資模式不宜轉向基金制。持這種觀點的人認為，首先，我國社會養(yǎng)老保險的籌資模式?jīng)]有轉向基金式的必要性。(1)伴隨著人口老化，我國的少兒負擔率將趨于下降，未來人口的總負擔系數(shù)不會大幅度增加，這將有利于我國應付人口老化。  (2)我國的國民儲蓄率已經(jīng)過高，而且沒有大幅度下降的跡象，養(yǎng)老社會保險的籌資模式不具備轉軌的經(jīng)濟理論基礎。其次，我國養(yǎng)老社會保險的籌資模式轉軌的可能性不大。目前我國城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老社會保險的繳費率已經(jīng)相當高，企業(yè)的平均繳費率達到20％，有些地方甚至超過了 25％。顯然，用進一步提高繳費率的辦法來實現(xiàn)籌資模式的轉軌是不大可能的，轉軌的惟一辦法就是政府另外拿錢。由于目前我國預算內的財政資金還十分緊張，政府根本無法從中拿出足夠的錢用于轉軌。
     材料三：能否開征社會保障稅

     第一種觀點，應適時開征社會保障稅。健全的社會保障制度是市場經(jīng)濟體制的內在要求，它是市場經(jīng)濟運行的“穩(wěn)定器”和“安全網(wǎng)”。但目前我國的社會保障制度還很不完善，不僅缺乏強有力的社會保障法，還沒有將保障資金列入預算內管理，而且由于保障資金的籌集實行“按地區(qū)，分行業(yè)，定單位”的辦法，各地保障項目多少不一，基金籌集標準高低不同，資金管理分散，籌集成本高，對資金的使用缺乏有力的監(jiān)督，普遍存在資金浪費、挪用現(xiàn)象，無法專款專用，難以滿足保障支出的需要。較現(xiàn)實的解決辦法就是參照國際經(jīng)驗，從我國的實際出發(fā)，制定社會保障法，開征社會保障稅。
     第二種觀點，養(yǎng)老保障資金應以稅代費。(1)以稅代費能真正體現(xiàn)基礎養(yǎng)老金的公平原則。收入多、利潤高的企業(yè)和個人多繳，收入少、利潤低的企業(yè)和個人少繳基礎養(yǎng)老金，以富濟貧，體現(xiàn)基礎養(yǎng)老金的基本原則。(2)以稅代費有利于解決當前基本養(yǎng)老金的支付危機問題。目前我國出現(xiàn)養(yǎng)老金支付危機主要不是全國人口的老齡化，而應從養(yǎng)老制度上尋找原因。實際上，這是因為我國的養(yǎng)老對象過于狹窄，主要保障國有企業(yè)職工和事業(yè)單位職工的養(yǎng)老，而國有企業(yè)職工確已老齡化。如果對基礎養(yǎng)老金采取稅收的形式，擴大保障范圍，把以前用來負擔少年兒童的一部分費用轉移支付作為基礎養(yǎng)老金費用，則在不增加勞動力平均負擔的基礎上，對于解決我國目前養(yǎng)老金的支付問題是極為有利的。(3)有利于構建統(tǒng)一、規(guī)范、完善的基本養(yǎng)老保障體系。首先，開征統(tǒng)一的基礎養(yǎng)老保障稅有助于打破地區(qū)、部門、行業(yè)間的條塊分割。目前我國所實行的多方籌資、自定標準的籌資形式客觀上造成了不同地區(qū)、不同部門、不同行業(yè)和企業(yè)間因繳費標準不同而負擔懸殊的局面，不僅負擔不均的矛盾突出，而且還阻礙了勞動力在地區(qū)和行業(yè)間的合理流動。通過開征統(tǒng)一稅收，實現(xiàn)稅率的統(tǒng)一和征收機關的統(tǒng)一，將徹底改變上述局面。其次，有助于建立統(tǒng)一管理體制和有效的監(jiān)督制約機制。通過開征統(tǒng)一稅收，由稅務機關具體負責稅款的征收，并把收入納入統(tǒng)一的預算，在此基礎上進一步設置專門機構負責資金的管理和使用，形成征收、管理、使用各部門相互制約、相互監(jiān)督的機制。
     第三種觀點，應開征勞動力消費稅。這種觀點認為，應把社會保障變成一種全社會的公共品，不是社會互助，不是商業(yè)保險，不是強制儲蓄。應開征勞動力消費稅，因為勞動力是商品，誰要消費這個商品，誰就要向政府繳稅。強制儲蓄式地扣除失業(yè)和養(yǎng)老保險金，為后人留下無解的難題，這條路不能再走下去了。
     第四種觀點，我國尚不具備開征社會保障稅的條件。這種觀點認為，以社會保險稅作為基本養(yǎng)老保險基金的融資方式，必須考慮到我國財稅制度的基本特征。目前我國實行的是分稅制，即根據(jù)中央政府與地方政府之間對事權的劃分，決定哪些稅種屬于國稅，哪些稅種屬于地稅。這樣，社會保險稅的開征就要考慮事權與財權的匹配問題。針對某一企業(yè)或個人來說，如果他可以享有的基本養(yǎng)老保險的事權歸地方政府，那么就只能建立起一個地方性的基本養(yǎng)老保險計劃，這會影響到全國性的養(yǎng)老保險基金的再分配，對特定的地方政府來說，則可能意味著財政風險的增加。如果基本養(yǎng)老保險的事權歸中央政府，那么可以保證全國范圍內再分配的需要，但在目前養(yǎng)老保險基金缺口較大、養(yǎng)老保險覆蓋面不寬、人口老齡化問題逐漸進入高峰期、各省市養(yǎng)老保險基金積累參差不齊、各地基本社會保險水平差異甚大的情況下，要確定一個適當?shù)亩惵仕剑怪恢劣谝虼藬D出強制性繳費的養(yǎng)老金計劃下的個人儲蓄，恐怕不是一件容易的事情。
     第五種觀點，改社會保障費為社會保障稅，與現(xiàn)行的社會保險制度運行模式相矛盾。(1)稅收的公用性與社會保障個人賬戶的私有性相沖突。在形式上，社會保障容易使勞動者產(chǎn)生繳稅充公的思想，不利于社會保障激勵機制和統(tǒng)賬結合制度的實行。若以部分稅收劃入職工個人賬戶，又與稅收的公用性質不符，理論上難以解釋。(2)稅收的不直接償還性與社會保障的專用性沖突。稅收支出不限于征收對象，而社會保障具有專用性，即繳費者繳納的費用最終要以其獲得社會保障待遇實現(xiàn)償還。如果開征以全體公民為納稅主體的社會保障稅，則需相應地對全體公民實施保障，增加政府的責任和財政負擔，繳費單位和個人會滋長過度依賴政府的傾向。(3)與現(xiàn)行的社會保障政策難以銜接。目前我國職工養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險在統(tǒng)籌層次、保障對象和資金的籌集方式等方面各不相同，開征社會保障稅，難以與現(xiàn)行各險種的不同政策相銜接，操作上難以運行。
     第六種觀點，采取一種非指定稅或準指定稅的變通方式。這種觀點認為，開征社會保障稅難以避免我國以前所采用的現(xiàn)收現(xiàn)付式的融資方式所產(chǎn)生的“擠出效應”，同時也無法保證能確定一個最優(yōu)稅率。而采用變通方式進行融資，即在總財政收入中按照一定的款項，定期劃撥進入養(yǎng)老保險專項基金中，這樣既可以減少現(xiàn)收現(xiàn)付制對總儲蓄的一部分擠出效應，而且也不妨礙在未來某個合適的時機開征社會保障稅。采取這種方法是與我國養(yǎng)老保險改革以及財政、稅收制度改革的現(xiàn)狀相吻合的。

二、措施對策
1、社會保障體系的科學架構應是以弱勢群體為重點保障對象，以防范和化解人們在社會經(jīng)濟生活中的風險為基本出發(fā)點，以提升生活質量為高層次追求的社會保障體系架構。
　　2、保障對象不應是某些特定人群，而應是防范和化解人們在社會經(jīng)濟生活中遭遇的各種社會風險。
　　3、社會保障體系的科學架構是“以預防為基礎的分層保障”架構。社會風險往往是復雜的、多種多樣的，需要通過社會預防、社會救助、社會保險和社會福利服務等多層次予以適度保障。
　　4、社會保障體系的科學架構是“大家保大家”的架構。人們遇到的社會風險由誰來化解？或者說，所需要的人力、物力和財力等由什么樣的主體進行投入？研究表明，要防范和化解風險，需要“大家”來共同完成，即不光靠政府承擔，也不光靠個人或家庭，需要國家、單位、家庭和個人共同承擔。
　　5、社會保障體系科學架構的構建要分步進行。第一階段，以統(tǒng)籌規(guī)劃、預警反饋和高效運轉為原則，設計出構建我國社會保障體系科學架構的具體方案；第二階段，制定各地實施細則；第三階段，根據(jù)執(zhí)行情況，調整完善方案，然后為社會保障立法奠定理論基礎。