一、原因分析
1. 政府安全管理不到位，監管責任不落實。
由于政府職能調整，在安全生產方面，普遍存在行業管理弱化，安全監管責任難以落到實處，一些地方的安全管理傳統丟失，基層監管薄弱。據統計，重慶70%以上的事故發生在縣鄉這一層面，80%以上的煤礦事故發生在小煤礦。一些地方縣鄉安監機構不健全，監管力量普遍不足。特別是由于鄉鎮這一級沒有執法權，但又承擔安全監管責任，責權不統一，一線監管責任難以到位。安全生產管理涉及的部門眾多，條塊機構重疊，職能交叉。目前，職責不明、多頭管理、政出多門、力量分散的現狀，僅靠聯合執法難以改變。另外，由于行業和地域差異大，安全生產控制指標體系和考核體系不健全。眾多重特大事故的發生，表明一些地方和企業的責任制得不到認真貫徹落實，使政策法令“空轉”。另外，一些地方官員在煤礦、運輸、建筑領域參股辦礦、經營、收受賄賂等問題對安全生產造成嚴重影響。
2. 企業主體責任不落實，安全基礎管理薄弱。
（1）受非正常利益驅動的影響，一些生產企業的業主為節省安全技術培訓、安全設施、勞動防護用品等的費用開支，追逐利潤最大化而壓縮安全生產成本。務工人員由于受家境貧寒和謀生技能單一所困，在就業人員與就業崗位“僧多粥少”的情況下，被動進入明顯威脅生命安全的危險作業場所。特別是農村剩余勞動力的大量轉移，使不具備基本安全生產條件的企業擁有豐富的廉價勞動動力。據有關資料表明，全國現有80%的中小型非公有制企業未簽訂勞動合同，有的卻簽訂了“生死合同”。一些企業由于私招亂雇，人員管理混亂，發生事故后連人數都搞不清。
（2）安全意識薄弱。一些從業人員既是安全生產的違法者，又是生產事故的受害者。2004年重慶石柱縣“9.25”翻車死亡50人事故中有學生（33人）、農民、電信職工、工商所副所長、小學教導主任等社會各階層人員，在車輛嚴重超載和經過的漫水橋洪水陡漲的情況下，竟無人阻駛。教育培訓機制不健全。目前，我國城鎮化率已達40%，已有1.3億農村勞動力轉移，還有1億農民等待轉移，這是社會進步的表現。但這些農民工多數從事于苦、臟、累、險的礦山、建筑施工等勞動密集型高危行業，安全技術培訓沒跟上，一些企業甚至沒進行任何培訓就督促他們上崗。
（3）安全生產基礎脆弱。據了解，我國煤炭產量中有三分之一是在沒有安全保障能力的情況下生產出來的。全國僅國有重點煤礦安全欠賬就高達500多億元，有三分之一的設備要淘汰。重慶南桐、天府等國有重點煤礦至今還在使用50年代前蘇聯生產的風機和絞車等關鍵裝備。一些幾十年前，建在郊區的化工企業，隨著城市的擴張，很多已處于人口稠密的城區。加上這些國有企業歷史包袱重，生存難以為繼，安全投入和安全設施捉襟見肘。重慶天原化工總廠2004年“4.16”氯氣泄漏爆炸事故，迫使疏散了15萬人。許多危險路段沒有安裝防撞護欄等安全設施，不具備基本的客運安全保障條件，車輛一旦翻入懸崖，必致車毀人亡。2004年重慶發生的4起特大交通事故，有3起發生在沒有防護欄等安全設施的縣鄉道路上。
3. 法規制度建設相對滯后，法制建設不完善。
（1）一些安全技術標準還存在不完善和需要修正的方面。例如，2004年重慶天原化工總廠“4.16”氯氣泄漏爆炸事故，一個重要的技術原因就是工藝落后，導致氯氣泄漏后與冷卻系統鹽水銨混合，生成極不穩定并極易爆炸的三氯化氮，而此方面的相應安全規程沒有明確的禁止規定。再如，2005年重慶黔江“4.19”橋梁翻車事故，反映出相關技術標準規定的橋梁路緣石高度不夠，不具有效的防護功能，易造成車輛出道后翻入橋下。
（2）市場準入的安全門檻低，相關規定不具體。如，一些地方的小煤礦無能力按法律法規標準達到與生產規模相一致的基本安全條件，同時又缺乏相應的規定。同時，一些實踐證明行之有效的措施，如對發生重特大事故煤礦收回采礦權的安全淘汰機制、對高危行業強制推行責任保險、對道路危險路段安裝防撞護欄的“生命工程”和開設學生專車、提高安全風險識別和風險管理的科技含量、在危險化學品行業推行HAN阻隔防爆和BF系列無火花快速堵漏等先進實用技術等尚未納入法規層次予以推行。
4. 缺乏改善安全條件的社會輿論支持。受計劃經濟體制的影響，煤礦長期承擔著應由全社會共同支出的資源開采成本，致使在市場競爭中處于絕對劣勢，僅職工收入就可見一斑。如，2002年重慶國有重點煤礦職工年收入是8000元，而火電廠則是8萬元。近幾年重慶國有重點煤礦井下一線礦工的收入，受電煤價格的限制和安全補欠投入的影響，幾乎沒有增加，月收入只有1500元左右。礦工這一高風險職業不僅沒有高回報，而且低于市場平均水平。近兩年，煤炭價格有所恢復性增長，給改善煤礦安全基礎條件帶來一線希望。但社會輿論卻利用少數個體煤礦老板的過度消費現象，對長期處于弱勢的煤礦冠以“暴利”加以譴責。目前，一些煤礦的所謂“暴利”是建立在礦工低收入、安全投入不足、違法違規生產“帶血煤炭”基礎上的一個短暫現象。如果煤礦的生產成本、職工收入和安全成本達到現行市場可比標準和煤礦安全法律法規標準，煤礦將處于虧損或微利狀態。
5. 安全生產技術支撐不力，安全科技人員嚴重不足。安全工程還未正式成為國家一級學科，目前僅有十幾所大學開設安全工程專業。企業現有安全管理人員大多是半路出家；由于煤炭行業長期不景氣，煤炭院校紛紛轉向，原本不多的畢業生也不愿去煤礦，原有技術人員也大量流失。重慶南桐礦務局這樣一個國有重點煤礦因地質技術人員流失，連煤炭儲量報表都不能按期完成。而大部分鄉鎮煤礦，幾乎沒有真正意義的安全技術人才，靠一些未經專門訓練的“掌窯師”指揮生產。2003年重慶沙坪壩燕灣煤礦“8.7”特大透水事故，就是“掌窯師”憑經驗指揮，挖穿積水老窯所致。
科技支撐是安全生產的基礎和保障，必須有所超前。發達國家都建立了成熟的安全生產技術支撐體系，美國政府2002年拔給國家職業安全健康研究院、事故傷害預防與控制中心兩家機構的經費就達4.1億美元。英國有40多家從事安全生產科研的院所和大專院校。我國安全生產技術支撐體系建設起步晚，安全生產評價、檢測檢驗、咨詢、培訓、認證等中介組織不健全，安全生產技術理論研究滯后于實踐、科技整體水平不高且力量分散、科技投入不足等問題普遍存在。特別是省級以下安全生產技術支撐乏力，在有的地區、有的方面幾乎處于空白。
6. 經濟快速發展與安全保障能力滯后的矛盾突出。經濟社會的快速發展對安全生產形成較大壓力。由于電煤需求大，有的地方常常對超能力生產、違法違規生產企業的處罰大打折扣。機動車輛的快速增長與公路的發展不協調，農村居民出行和農副產品交易必須依靠道路運輸，但很大比重的農村公路達不到通行標準，摩托車等非法運營查處難度大。在經濟增長上，不少地方還是靠拼設備、增加勞動強度、粗放經營來支撐。
7. 突發事故應對能力不足。2003年，發生在重慶開縣的 “12.23”井噴事故，由于應急救援措施沒有及時跟上，致使附近243名村民死亡。2005年中石化吉化公司雙苯廠發生“11.13”爆炸事故，應急響應遲緩，造成了嚴重的生態污染。重慶前幾年發生的多次特別重大沉船事故，一個重要原因，就是群眾嚴重缺乏自救知識和能力，船上的救生衣形同擺設，無一人穿戴。
8. 市場經營秩序不規范。現行客運市場競爭無序。個體客車通過掛靠運輸公司進入客運市場，經營業主壓價搶客，超載、超速的“多拉快跑”現象普遍。農村客運市場運力與運量之間的矛盾突出。據重慶部分區縣調查表明，平時運量只有運力的三分之一，農民趕集、學生放假時，運量是運力的2.3倍。2004年重慶石柱縣“9.25”翻車事故，發生在學生放假期間，出事的9座客車裝了53人。假冒、偽劣產品充斥市場，危害安全與健康。黑龍江七臺河“11.27”煤塵爆炸事故發生后，據生還人員介紹，井下的自救器打不開、不供氧。目前，全國各地均沒有專營勞保市場，勞保產品經營分散，不利企業采購，也給假冒偽劣產品以可乘之機。由于其危害是隱性、漸進的“軟殺手”，沒有傷亡事故明顯、直接，因此重視程度不夠，監管不嚴。
二、對策與措施
1. 切實把安全生產工作納入國民經濟發展規劃。十六屆五中全會《建議》共46條，其中第38條專門就保障人民生命財產安全作了闡述，此外，還就與安全生產相關的問題作了強調。這在黨的歷次重要決議中是從未有過的，充分體現了黨心民心的高度一致性。切實把安全生產納入地方國民經濟和社會發展規劃，是我們義不容辭的職責和當務之急的大事，要堅持安全發展的指導原則，做到安全生產與經濟發展同步規劃、同步部署、同步實施、同步見效。
2. 加快安全監管體系建設。加強安全生產監管體系建設，是確保安全生產的法規制度落實的關鍵。
（1）對安全生產監督管理體制進行調整與改革，合理界定、劃分安全生產綜合監管機構與專項監管機構的工作定位、工作層次及職能范圍。我們要確立統一、高效、權威的安全生產綜合監管體系，逐步將安全生產綜合監管定位于行使安全生產國家監察、監督的職能，對于目前承擔的危險化學品、礦山安全等專項監管職能及部分工礦商貿企業的安全生產監管職能則應淡化帶行業主管部門性質的直接監管的色彩，并參照國家煤礦安全監察的模式，走國家監察的路子，充分發揮企業作為安全生產責任主體的作用。

（2）健全安全生產監管工作體系，將安全生產監管工作機構逐步從現在的五級設置或在四級設置的基礎上，在鄉鎮設立安全生產監管站或安全生產監督管理所，作為縣級安全生產監管部門的派出機構，在對其現有人員進行培訓的基礎上，對鄉鎮安辦進行安全生產監管的有限授權，強化鄉鎮安辦在安全生產監管上的力度。對村居則應充分發揮村（居）委會的自治作用，成立相應的安全機構負責本轄區內的安全生產工作。企業則應按《安全生產法》的規定設立安全生產管理機構或設專兼職安全管理人員。
（3）充實各級安全監管機構的力量，并配齊其日常工作運行所必需的設備、交通工具等，保證必需的工作經費，同時逐步改善優化人員結構，增加法律、化工、建筑、機械、礦山方面的人員，并通過不斷的培訓教育，提高監管隊伍的政治、業務、技術素質。
（4）加快安全生產技術支撐體系建設及中介服務機構的培育，并管理好安全生產中介服務市場。
（5）建立集中、統一和垂直的管理體系。安全生產管理工作的職責特點是依法行政、依法監察，這就要求其管理體系必須是一個集中、統一和垂直的管理體系。
3. 提升法制保障能力，強化執法力度。
（1）完善安全技術標準和規定。及時修訂不能有效保證安全的相關安全技術標準；規范和提高市場準入安全門檻，制定高危行業和高風險領域企業規模的準入標準，鼓勵通過股份制方式進行聯合、兼并，組大做強高危企業，增強抗風險能力。
（2）完善安全生產法律體系。將企業資質安全淘汰機制、建設項目安全“三同時”審查，以及加大企業和政府安全投入的具體規定及標準、加大企業主體責任的具體規定等，及時上升為規章、法規甚至法律的規定。針對一些企業老板為了自身私利，強制職工在十分危險場所冒險作業導致事故的行為，參照國外的相關法律規定，探索嚴厲懲罰的刑事處罰規定，以震懾極為惡劣的安全生產違法行為。
（3）加大安全生產執法力度。加強安全執法與日常監督，對事故多發地區和企業、事故多發的行業和領域，要實施重點監管監察，堅決遏制重特大事故發生。對發生重傷和死亡事故的、不按要求整改事故隱患的、不具備安全生產條件的、不具備相關的安全生產資質的要加大行政處罰力度。同時，嚴格事故查處，強化責任追究。要堅決按照"四不放過"的原則，對所有事故都要及時認真組織調查，對有關責任人員特別是負有領導責任的，要從嚴查處，強化社會警示作用。
4. 夯實安全保障的硬件基礎。
（1）制定提升安全保障能力政策措施。扶持國有重點煤礦治理重大事故隱患，幫助城區化工企業“關停、治理、搬遷、轉產、限產”等措施的落實，支持縣鄉重點道路危險路段的整治，切實提高防范重特大事故的抗災能力。
（2）切實加大安全生產投入。國家應制定財政、金融、稅收等有利于安全生產的經濟政策，完善安全生產投入機制，拓寬投入渠道，形成以企業投入為主、政府投入引導、金融和保險參與的多元化投融資體系，引導社會資金投入安全生產。
（3）各級政府應對安全生產實行“兩張票”制度，即安全事故“否決票”和安全投入“優先票”。對安全生產投入實行優先傾斜政策，每年從財政預算中安排一定資金，增加保險防損防災投入，建立各級政府安全生產基金。同時，盡快完善企業安全費用提取制度。目前，重慶等地開展的安全生產與保險業良性互動試點，在實施工傷保險的同時，大力推進責任保險，不僅能更有效化解事故風險，而且可加大安全生產投入。國外保險業防損防災投入占保費收入15%左右。2005年，我國商業保險保費近5000億元，工傷社會保險保費近2500億元，合計7500億元，若按5%-10%防損防災費用提取投入，每年將有375億元-750億元資金用于安全生產。
（4）盡快建立國家、區域、省、市、縣等安全生產應急救援指揮中心，逐步形成覆蓋全國、組織有序、反應靈敏、運轉高效的安全生產應急救援體系。同時加快有關行業或領域應急救援體系建設，整合現有資源，提升專業救援隊伍應急救援能力。
5. 強化企業作為安全生產責任主體的作用，把保證安全生產作為企業獲利的前提條件。采用行政、經濟和法律手段，建立安全生產的基本前提約束機制。借鑒國際貿易對不具備勞動保護條件下生產出的產品，加收懲罰性關稅的作法，制定相應處罰規則，使違規企業付出更高的代價，強制引導企業業主在保證安全的前提下獲利。按《勞動法》規定，由勞動社保部門對煤礦及其他高危小企業強制實行用工登記，簽訂合法的勞動用工合同，禁止私招亂雇，防止人員無序流動。同時，在用工中嚴把特種行業人員素質審查關，在勞動合同中明確雙方安全權利及義務。
6. 堅持科技興安，加強安全科技研究和應用。將礦山、化工和重大危險源、重大事故調查分析等方面的重大安全科技研究納入國家科技規劃內容，盡快取得突破性進展。制定政策措施，開展科技示范，及時推廣成熟、先進、適用的安全技術。建立強有力的技術支撐體系。出臺相關政策措施，在“十一五”期間，應完成國家和省級層面及有條件市縣的安全生產技術支撐體系建設。盡快完善各級安全培訓基地網絡建設。爭取政府支持，采用聯合其他科研、教學機構方式，組建安全工程學院，立足工程技術，突出安全工程，集學歷教育、短期培訓、科研開發和中介服務為一體，加大安全生產高層次專業人才培養和儲備。省級安監部門依托和聯合現有檢測檢驗資源，組建綜合的安全生產檢測檢驗機構，為安全生產提供有力支撐和保障。
7. 加強培訓，不斷提高執法監察隊伍素質。執法人員的素質狀況，直接決定執法質量水平的高低，事關安監部門的形象。我們要堅持以學習中央領導講話為重要內容，進一步加深理解科學發展觀的深刻內涵，牢固樹立“安全發展”的理念，增強實現安全生產形勢盡快好轉的使命感、緊迫感和責任感。既要加強執法人員的業務培訓，又要注重執法人員的廉正教育，錘煉一支清正廉潔、剛正不阿、秉公執法的監察隊伍。
（1）完善機構。各級黨委、政府要從適應新形勢下安全生產監管工作的需要出發，完善安全生產監管機構建設，切實改變一些地方安全監管力量薄弱，工作不到位的現象。同時，有關行業主管部門也要健全安全監管機構，配備必要的專職安全生產監管人員。安全生產監管任務較重的縣（市、區），要盡快把安全生產執法隊伍建立起來。要加強基層安全監管網絡建設，設立隸屬于縣安全監管部門的派出機構，建立相應的安全生產監察隊伍，配備專職安全生產監管員；村（居）也要設立兼職安全生產監管員。各類經濟開發區、工業園區等均應設立相應的安全生產監管機構。
（2）加強建設。各級安監部門要不斷深化人事制度改革，積極推進雙向選擇、競爭上崗、任期目標責任制、試用期制等競爭激勵機制，優化崗位和人員結構、盤活人才資源，盡快建立精簡統一、科學高效的內部管理機制。
（3）抓好培訓。要加強對監管人員的政治思想教育，提高監管隊伍的整體素質和戰斗力，使他們做到秉公執法、勤政廉政，切實履行安全監管職責。要針對安全生產監督管理的新形勢、新變化，開展多種形式的培訓活動，使安監人員掌握現代經濟知識，不斷提高業務能力。
（4）強化職能。要從單純的安全生產工作協調機構向行政執法轉變，依法強化安全生產監管機構的執法主體地位，把行政執法作為安全生產監管部門的基本職能，把主要精力放在安全生產的綜合監管、監察執法等方面上來。
（5）依法行政。牢固樹立有法必依，執法必嚴，違法必究的工作作風，對違反《安全生產法》及相關法律法規的行為，做到一查到底，繩之以法，決不姑息遷就。
（6）強化制約。要加強對執法人員的監督管理，加大過錯追究、責任約束、違紀查處力度，對無視法律，搞人情關系，放縱安全生產違法行為，要堅決查處，以維護法律的嚴肅性和權威性。
8. 強化宣傳教育，不斷提高全民安全文化素質。建立安監部門、行業部門、新聞媒體、文化單位安全宣傳教育體系，扶持、引導和發展安全文化產業，鼓勵和支持編制出版安全科普讀物和音像制品。各地各部門要高度重視安全生產宣傳教育工作，運用多種方式和多種渠道，宣傳安全生產科學道理，灌輸安全生產科學知識，倡導安全生產科學態度，強化全社會、全民族的安全意識，把安全生產建立在廣大社會成員廣泛參與的基礎上。
大力宣傳和堅持安全發展指導原則，把安全生產擺在更加突出的位置，牢固樹立安全發展的觀念，一切服從和服務于安全。特別是煤礦和礦工為經濟發展做出了重大貢獻，現已不堪重負。保煤炭供應、保能源安全，首先要保證礦工生命安全。按照《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，做好各地的安全發展規劃，制定安全發展的政策措施及重大保障工程項目。