城鄉規劃師|國土空間總規劃對土地利用總規劃中核心內容的繼承和發展
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導讀：
2019年5月9日，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(中發【2019】18號)明確提出將主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。因此，國土空間總體規劃將繼承、發展和融合主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃等現有空間類規劃的部分內容。為了更好的編制國土空間總體規劃，有必要就現有各空間類規劃的內容進行梳理分析，研究需繼承納入國土空間總體規劃的內容。結合廣東土地利用總規與新時期國土空間總體規劃實踐，本文認為，土地利用總體規劃中的“規劃基礎數據”“規劃指標體系”“土地用途分區”“建設用地管制分區”“建設用地復墾區”等核心內容將在國土空間總體規劃中得到繼承和發展。
一、規劃基礎數據
國土空間總體規劃(以下簡稱“空間規劃”)和土地利用總體規劃(以下簡稱“土總規”)兩種規劃類型，在規劃基礎數據制作思路上基本一致，土總規采用“二調數據”，按照土地規劃用途分類要求，轉換為規劃基礎數據;空間規劃采用“三調數據”，按照國土空間用途分類要求，轉換為規劃基礎數據。空間規劃與土總規相比，空間規劃在細化調查和補充調查上更加細致、工作量也更大。轉換的對應關系具體見下圖：
二、規劃指標體系
土總規規劃控制指標分約束性指標和預期性兩類，共15項。約束性指標是為保護資源和推進節約集約用地因而規劃期內不得突破或必須實現的指標;預期性指標是指按照經濟社會發展預測因而規劃期內應該實現的指標。在規劃實施過程中起到關鍵作用的是約束性指標中的耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉建設用地規模，以及預期性指標中的建設用地總規模。
根據2020年1月17日自然資源部印發的《省級國土空間規劃編制指南》(試行)，空間規劃將保留土總規中部分規劃指標，如土總規中的“耕地保有量” “基本農田保護面積” “城鄉建設用地規模”等約束性指標，另外將“建設用地總規模”以“國土開發強度”的形式進行表達。
三、土地用途分區
土總規不同層級的規劃，采取不同的土地用途分區方式劃分土地用途分區。市級規劃的土地用途分區為基本農田集中區、一般農地區、城鎮村發展區、獨立工礦區、風景旅游用地區、生態環境安全控制區、自然與文化遺產保護區、林業用地區和牧業用地區等，縣級規劃對市級規劃的土地用途分區進一步細化，主要是將基本農田集中區細化至基本農田保護區，城鎮村發展區細化為城鎮村建設用地區(包括城鎮建設用地區、村鎮建設用地區)等。
與土總規相比，空間規劃所進行的空間用途分區，名稱和內涵均有所差別，并因應陸海統籌要求，拓展空間用途分區，增加了海洋、能源礦產等功能區，同時去掉了一般農地區、獨立工礦區、風景旅游用地區等概念。總體而言，國土空間規劃分區在相當程度上吸收了土總規在土地用途分區的思路與方法，并結合“多規合一”的要求進行發展。根據《市縣國土空間規劃分區與用途分類指南》(過程稿)，市級空間規劃在空間用途分區方面，將劃分為永久基本農田集中保護區、生態保護區、海洋特殊保護與漁業資源養護區、古跡遺址保護區、城鎮發展區、農業農村發展區、海洋利用與保留區、礦產與能源發展區等，縣級空間規劃在市級空間用途分區基礎上進一步細化。
四、建設用地管制分區
土總規在劃定城鄉建設用地規模邊界、城鄉建設用地擴展邊界和禁止建設用地邊界的基礎上，形成了四個區域，分別為允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區，簡稱“三界四區”，實施對建設用地開發邊界和總量的管制。
空間規劃吸收、融合和發展了土總規在市縣域層面的“三界四區”、以及城市總體規劃的“三區四線”(禁建區、限建區、適建區、綠線、藍線、紫線、黃線)，并結合當前生態文明建設的要求，整合形成并劃定“三線”(生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界)，以“三線”實現對建設用地和國土空間開發保護的管控。
五、建設用地復墾區
在近年編制的土總規中，由于部分市縣(如珠三角市縣)建設用地出現“倒掛”的問題，如規劃基期年2009年建設用地規模大于規劃期末年2020年建設用地指標。因此部分市縣在土總規中規劃安排了建設用地復墾區，但是在規劃實施過程中，復墾區實施難度大，實施進展緩慢，“倒掛”問題越來越突出，本次空間規劃編制勢必無法回避也必須解決該問題。
在空間規劃編制過程中，如何厘清和解決建設用地復墾區的問題，將是本輪國土空間規劃需要關注的重要內容之一。如何解決復墾區的問題，建議從以下幾個方面進行思考：
1、從技術上解決：本次空間規劃，上級下達給下級建設用地規模指標時，從尊重實際出發，把“三調”建設用地規模作為一個重要的考慮因素。
2、從布局上解決：結合當前“拆舊復墾”“鄉村振興”等政策，核實或優化調整建設用地復墾區布局，提高復墾區的可實施性，增強復墾區消化能力。
3、從規模上解決：一是按照嚴控增量的要求，做到新增建設用地規模精準配置，不浪費一分一厘新增建用地規模，節省下的新增建設用地規模用于回填給無法實施的復墾區。二是按照盤活存量、提高流量的要求，全面盤活和利用閑置、低效建設用地，減少新增建設用地規模壓力，進而能節省下新增建設用地規模回填復墾區。
部門簡介：
空間規劃事業部是國地科技從事各類規劃編制與國土空間咨詢服務的骨干，團隊充分融合城規土規、地理信息、整治修復、產業經濟、建筑景觀、生態環保等多學科背景專業人才，實現從“五級三類”規劃編制到規劃運用的全方位服務，協助各地政府實現空間治理能力現代化，以及為客戶創造國土空間價值。
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