城鄉規劃師|如何理解“多規合一”?
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不久之前發布的中央18號文，即《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(以下簡稱若干意見)，提出將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃融合為統一的國土空間規劃。沿海地區另加上海洋功能區劃。
自此以后，全國各地將不再單獨編制主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃，今后空間性規劃將統一稱為國土空間規劃。“多規合一”探索至此有了句號。
【一】
若干意見提出，國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上作出的安排，包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃。
中央對新時代國土空間規劃的要求，是建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發保護格局，綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素，科學布局生產空間、生活空間、生態空間。
根據意見提出的上述要點，可知新時代的國土空間規劃，是統籌兼顧保護類要素即自然資源和生態環境，與發展類要素即城鎮村和各類設施，達到保護與發展的對立統一。
尤為重要的是，意見強調保護位序要優先于發展，要先劃定三區三線確定區域國土空間格局，再在此基礎上配置各類發展要素。業界將之比喻為，先定棋盤，再落棋子。
如何編制國土空間規劃，若干意見提出了思路，如下圖所示。
從中可知，國土空間規劃融合了主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃的各自優勢和編制要點，從全域全要素全過程角度，努力達到保護與發展相統一。
【二】
與融合了多規優勢和要點的國土空間規劃相比，以往的主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃，各自優點和缺點都有，但主要問題是多規沖突、管控不力、效率低下。
主體功能區規劃，從區域角度，統籌考慮特定區域的國土空間要素稟賦，以及特定區域的經濟社會情況，確定特定區域的核心功能，據此指導特定區域發展。其宏觀性強，兼顧發展和保護，但是微觀方面薄弱，難以有效落地。
土地利用規劃，以保護耕地為核心，自上而下以指標管控方式，規定城鄉各類不同使用性質的土地地塊的用途，實施土地用途管制。管控有力，約束性強，但是戰略指導作用不強，管控方式相對簡單粗暴，而且忽視山水林湖草。
城鄉規劃，以往以服務地方開發建設為主要功能，同時兼顧保護生態環境和各類資源，主要是指導安排城鄉各類發展建設在空間上的布局。戰略性強，約束性不夠，往往過于注重開發建設，缺乏區域和生態視角。
主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃，是若干意見公布前，我國最主要的空間性規劃。其他涉及空間利用的規劃，屬于特定區域或流域，或特定領域的專項規劃。
國土空間具有固定性、唯一性，但是空間規劃卻有多種。因各種空間性規劃在技術標準、目標指標、內容方法等方面不統一，引發多規沖突，導致國土空間開發保護管控不力，開發建設項目審批效率低下等空間治理問題。
這與山水林田湖草是一個生命共同體，需系統保護治理修復的規律相違。所以，多規合一是生態文明建設背景下，提高國土空間治理能力的要求。
【三】
由上可知，只有實現多規合一，才能使空間性規劃擔當起優化國土空間開發保護格局、提高空間治理能力、推進生態文明建設的重任。
多規合一后，融合了多規優勢的國土空間規劃，可從區域角度出發，依據資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價，綜合考慮一定區域的符合其資源環境和社會經濟特點的功能定位，在此基礎上劃定該區域的“三區三線”以優化國土空間格局，同時劃定保護類要素和發展類要素的管控指標和邊界，再配置城鄉生產生活所需的各類建設用地和基礎設施，從而達成讓每一塊土地都能承載適宜的功能，把每一寸土地都規劃得清清楚楚的目的。
可以說，新時代的國土空間規劃，是依據不同國土空間單元的自然和人文稟賦，對國土空間開發保護進行全域全要素全過程的規劃。
打個比喻，如果把國土空間比喻為一個人的生命過程，主體功能區規劃是確定其在幼兒、少年、青年、中年、老年各種不同時期的生活重點。比如說，幼兒時期玩樂睡覺時間多，學習時間相對少;少年時期，就要擴大學習時間，以學習為生活重心，不宜有工作安排;青年時期，可能是以學習和工作為重心;中年時期，就要擴大工作時間，以工作事業為重心;到了老年時期，就要以修養為生活重心，不宜安排工作了。
土地利用規劃，是確定一個人在一天24小時之內，應該分別有哪些不同的活動，比如說耕地就類似吃飯時間，生態用地類似睡覺時間，建設用地類似工作時間，交通用地類似社交時間。正如每個人都要有以上幾項基本活動一樣，一般一個完整的兼有自然和人文稟賦的區域也有以上幾項基本用地構成。
城鄉規劃，更多類似于一個人的工作學習時間，圍繞如何提高工作學習時間效率為主，同時兼顧為了更好地學習工作，相應保證一定的休息娛樂和吃飯社交時間。
至于相關專項規劃，比如自然保護地規劃，就類似于如何保證睡眠時間;交通規劃，就類似于如何提高社交能力;市政實施規劃，就類似于如何提高吸收和排除物質能量的能力。
多規合一后，國土空間規劃就類似于，將一個人全生命過程中各年齡段的生活重點，一天中各個時間段所做的各類活動，以及工作時間所做的各類活動，同時納入各類專門活動，統籌兼顧后做一個統一、清晰、科學的規劃，是對一個人的全生命周期過程中各類休息學習工作吃飯活動的全過程安排。
所以說，新時代的國土空間規劃，是一次整體性、重構性、系統性的空間規劃改革創新舉措，是我國為全球生態文明建設所作出的貢獻。
這是空間規劃新時代，期待一張藍圖干到底。
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