城鄉規劃師|人地水矛盾突出，遼河流域怎么辦?
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近日，吉林省人民政府印發《吉林省遼河流域國土空間規劃(2018-2035年)》(下稱吉林遼河規劃或規劃)。這不僅是吉林省第一部國土空間規劃，也是中央18號文發布以來，我國第一部流域國土空間專項規劃。
吉林遼河規劃是為了解決遼河流域人地水突出矛盾而制定的。
遼河流域是中國七大河流之一，是東北地區南部最大河流。遼河流域22萬平方公里的國土空間資源，支撐著流域內20個市(盟)、3000多萬人口、上萬億GDP。
然而長期以來，遼河流域一帶在發展理念上，發展經濟優先于生態環境，過度開發和低效利用水土資源，大量排放污水且防治不足，導致環境問題越來越嚴重。
《遼河流域綜合規劃(2012-2030)》提到，遼河流域水資源開發利用程度已到77%(國際上以40%為警戒線)，而且廢污水排放量大，是國家“三河三湖”重點治理地區。
作為遼河的源頭和上游，吉林遼河流域在整個遼河流域地位重要。吉林遼河流域范圍1.7萬平方千米，主要包括吉林省轄下的四平、遼源兩個地級市。
圖片來源：《吉林省遼河流域國土空間規劃(2018-2035年)》
吉林遼河流域是吉林省重要的工業基地，也是全國重要的糧食生產區。
一般而言，河流源頭所在區域的發展導向，理應把水源涵養、生態保護放在首位，但吉林遼河流域人口密集，是重要的工業基地和糧食產區，這就容易出現人地水矛盾。
規劃提到，流域內水資源過度開發、水環境嚴重污染、水生態功能退化等諸多問題，城鎮發展與農業生產對擠占生態空間日趨嚴重，人地矛盾突出。
圖片來源：《吉林省遼河流域國土空間規劃(2018-2035年)》
吉林遼河流域內，重污染水體比例高，2016-2017 年遼河流域6 個國考斷面水質全部為Ⅴ類、劣Ⅴ類水體，其中劣Ⅴ類水體占比高達66.7%。人均水資源量500 立方米(全國人均2100立方米)，屬資源性重度缺水地區。近50年來，建設用地和耕地擴張，以致濕地消失95%，水土流失率達到32%。
吉林遼河流域水污染也引起了中央重視。2017年年底，中央環保督察組向吉林省委省政府反饋督察意見提到，吉林省遼河流域2014年以來水污染持續加重。
和長江一樣，遼河病了，而且病得不起。
從生態文明理念出發，要想標本兼治遼河的病，必須對遼河流域的國土空間開發保護格局進行優化，對流域內的山水林田湖草等自然資源進行系統治理。
作為新時代國土空間治理的有效工具，國土空間規劃這時就派得上用場了。
規劃提出要以解決水環境污染、水資源短缺、水生態退化等問題為導向，轉變空間資源利用方式，優化國土空間保護開發格局，完善國土空間治理體系，建設山青水綠、環境優美的遼河。
規劃怎么做?
圖片來源：《吉林省遼河流域國土空間規劃(2018-2035年)》
一般而言，國土空間規劃的內容框架，主要是先對規劃范圍進行“雙評價”和“雙評估”，分析規劃范圍內的國土空間在開發保護上存在哪些問題，有哪些優勢和劣勢，面臨哪些形勢和機遇。
接下來，圍繞如何處理好保護與發展這對矛盾，制定國土空間開發保護目標戰略和區域定位，劃定“三區三線”優化全域國土空間布局，明確如何保護管理國土空間保護類要素(山水林田湖草海等)，如何布局安排國土空間發展類要素(城鎮村交通設施等)，并安排規劃范圍內的生態修復和國土綜合整治項目。最后，制定如何實施國土空間規劃的政策措施。
規劃確定遼河流域國土空間總體格局是：“一帶、三屏、兩區、雙軸”。
具體而言，重點打造沿東遼河生態培育帶;建設東部水源涵養生態屏障、中部大黑山脈生態屏障、西部防風固沙生態屏障;發展以大黑山脈為界的東部丘陵生態農林發展區和西部平原現代農牧發展區;做強長平發展軸(長春-公主嶺-四平)和遼雙發展軸(遼源-四平-雙遼)。
吉林遼河規劃作為專項規劃，內容上側重解決流域水污染防治、水資源保育和水生態修復。其他具體規劃內容，詳見規劃文本，筆者不再贅述。
值得關注的是，吉林遼河流域不僅是整個遼河流域的源頭和上游，而且也是全國重要糧食生產區和吉林省重要的工業基地，流域內人口密度大、土地開發利用強度高，工業項目眾多，但是水資源短缺、生態環境惡化，因此人地水矛盾十分突出。如何解決這一矛盾，對主政者是個難題。
圖片來源：《吉林省遼河流域國土空間規劃(2018-2035年)》
按照新時代國土空間規劃理念，“三區三線”要成為地方調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化等不可逾越的紅線，生態空間要優先于生活空間和生產空間。
吉林遼河流域2017年三產結構是14.65:40.00:45.35，建設用地占流域國土面積不到10%，但是耕地面積占到64%。這就意味著，要達成規劃確定的目標，吉林遼河流域面臨第二產業轉型升級和壓縮第一產業空間的壓力。
吉林遼河流域大部分土地都可以發展農業和城鎮建設，對其作為重要的工業基地和糧食產區來說是好事，但這意味著擴大和保護生態空間難度加大。
因此，對于規劃提出要協調生態與農業協調保護，成為吉林省生態、糧食“雙安全”示范基地;要促進區域產業整體轉型升級，成為吉林省綠色轉型發展試驗區，這兩個目標定位都頗具意義。
吉林遼河規劃已做好，期待一張藍圖干到底，還遼河一片碧水清波。
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